En los últimos tres años, varios países de África han reformado sus sistemas de seguridad social para que estos grupos difíciles de cubrir tengan acceso a una pensión de vejez. En este artículo se describen las medidas que se han adoptado en Côte d’Ivoire, Egipto, Marruecos, Nigeria y Zambia.

Contexto

Un porcentaje importante de la población mundial sigue careciendo de protección social. Según las estimaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en África, solo un 17,4 por ciento de la población dispone de una cobertura efectiva con al menos una prestación de protección social. La tasa de cobertura de la población de edad avanzada es ligeramente superior, pues se calcula que un 27,1 por ciento recibe una pensión (OIT, 2021, pág. 47).

Con frecuencia, la falta de cobertura está relacionada con la situación laboral. Muchos sistemas de seguridad social se diseñaron en función de la situación de los trabajadores urbanos a tiempo completo y, en consecuencia, muchos de ellos no cubren a los trabajadores a tiempo parcial, temporales, agrícolas, por cuenta propia o del sector informal o sólo los cubren parcialmente. Esto es espcialmente cierto en el caso de los sistemas contributivos relacionados con el empleo, como los sistemas de seguro social o programas que son responsabilidad de los empleadores.

Por ejemplo, de los 50 países africanos encuestados por la AISS y por la Administración del Seguro Social de los Estados Unidos (United States Social Security Administration – SSA) en 2019, 47 disponían de regímenes de pensiones contributivas y de estos 47, un 32 por ciento no cubría a los trabajadores por cuenta propia (15 países; AISS/SSA 2019).

Gráfico 1: Cobertura legal de los trabajadores por cuenta propia por los regímenes de pensiones de vejez contributivos en África (2019; número de países: 47)

Fuente: AISS/SSA, 2019 (Según lo comunicado por los países para los perfiles nacionales de la AISS/SSA. La cobertura legal obligatoria y la cobertura efectiva real pueden diferir.)

Además de los desafíos legales, los grupos de difícil cobertura se enfrentana menudo a dificultades prácticas para acceder a la cobertura, como unos ingresos bajos o inestables, la ausencia de una relación formal entre empleador y empleado, los cambios frecuentes de empleo o de lugar de trabajo y otros obstáculos, como la falta de conocimientos básicos, las barreras lingüísticas, la falta de documentos de identidad oficiales, el aislmiento geográfico y dificultades para acceder a los servicios financieros.

La cobertura de seguridad social es especialmente importante para estos grupos, dados los altos niveles de inseguridad de los ingresos y de pobreza a los que se enfrentan. Sin embargo, al mismo tiempo, surge la pregunta de cómo financiar de manera efectiva las prestaciones destinadas a estos grupos de difícil cobertura, dado que es posible que sus integrantes no tengan la misma capacidad financiera que los asegurados actuales ni, en muchos casos, una relación entre empleador y empleado.

A continuación se presentan algunos ejemplos de países africanos que han emprendido recientemente reformas legales para facilitar el acceso de los grupos de difícil cobertura a las pensiones de vejez.

Côte d’Ivoire crea un nuevo sistema especial para los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores del sector informal

En marzo de 2020, Côte d’Ivoire realizó una reforma importante de su sistema de protección social que consistió en extender la cobertura obligatoria a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores del sector informal. Así, de conformidad con la Ordenanza núm. 2019-636 y con el Decreto complementario núm. 2020-308, se creó en el país un Régimen de Seguridad Social para los Trabajadores por Cuenta Propia (Régime Social des Travailleurs Indépendants – RSTI) en el marco de su estrategia para alcanzar una tasa de cobertura de protección social del 50 por ciento de aquí a 2025.

En la actualidad, el régimen obligatorio, gestionado por la IPS Caja Nacional de Previsión Social (IPS Caisse nationale de prévoyance sociale – IPS CNPS), proporciona a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores del sector informal un amplio paquete de prestaciones de vejez y de supervivencia, así como prestaciones temporales de maternidad, enfermedad y accidentes de trabajo. Los afiliados deben cotizar un 12 por ciento para unos ingresos de entre 30 000 y 180 000 francos CFA (XOF), en función de la actividad profesional que hayan declarado. Asimismo, las personas con unos ingresos superiores a 180 000 XFO pasan automáticamente a formar parte de un régimen complementario y pagan una cotización adicional del 9 por ciento por los ingresos que superen esa cifra.

El RSTI ofrece una pension calculada sobre la base de un sistema de puntos a los 60 años (y que, en caso de fallecimiento, se abona como pensión de sobrevivientes), una licencia de maternidad de 14 semanas, que da derecho a percibir el 100 por ciento de los ingresos que la persona asegurada recibió en el año anterior, y hasta un máximo de 300 días de licencia remunerada al 50 por ciento de los ingresos en caso de enfermedad o de accidente de trabajo. El importe de la pensión de vejez se duplica si el asegurado cotizó al fondo complementario.

Egipto extiende la cobertura de seguro social obligatoria a nuevas categorías de trabajadores

En enero de 2020, el Gobierno de Egipto promulgó la Ley núm. 148 de 2019 como medida para mejorar de forma sostenible la cobertura de protección social, lo que propició una serie de cambios  importantes en el sistema de seguro social del país gestionado por la Organización Nacional de Seguros Sociales (National Organization for Social Insurance – NOSI). En virtud de la nueva Ley, se ha extendido la cobertura obligatoria de los regímenes de vejez, invalidez y sobrevivientes a diez nuevas categorías de trabajadores, entre los que se encuentran los trabajadores de temporada, los trabajadores en situación irregular, los trabajadores domésticos y los pequeños empleadores.

La particularidad de esta reforma es que reconoce que los trabajadores por cuenta propia conforman un grupo heterogéneo con diversos niveles de ingresos, que son percibidos también con distinta regularidad. Por consiguiente, la Ley ha previsto diferentes categorías de pago para cada grupo. Si bien la tasa de cotización se sitúa en el 21 por ciento para todos los trabajadores por cuenta propia, los asegurados pueden escoger su rango de ingresos asegurables. Con esta extensión, las nuevas categorías de trabajadores se beneficiarán de una pensión de vejez de prestación definida del 2,22 por ciento del promedio de los ingresos que se reciben durante toda la vida por cada año de cobertura, una vez hayan cotizado durante 120 meses (cifra que ascenderá a 180 meses en 2025). Si lo desean, pueden optar por una jubilación anticipada o diferida.

Estos cambios se efectuaron en el marco de una reforma más amplia del sistema de protección social de Egipto (para consultar un resumen de la reforma, véase SSA, 2020).

Marruecos introduce progresivamente la cobertura obligatoria de las pensiones a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores no asalariados

En julio de 2021, Marruecos adoptó el decreto núm. 1.21.80 para aplicar la anterior la Ley núm. 99-15 de 2017 encaminada a extender las prestaciones de vejez y de supervivencia a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores no asalariados con profesiones. El régimen se está aplicando por etapas y según la categoría profesional de los trabajadores, con el objetivo de alcanzar la cobertura total en 2025. Durante el periodo de transición, cada categoría se integra progresivamente en la cobertura obligatoria, mientras que las profesiones que todavía no están incluidas pueden adherirse de forma voluntaria. En 2025, la cobertura será obligatoria para todos los trabajadores por cuenta propia con ingresos bajos, así como para los trabajadores no asalariados (es decir, aquellos que tengan unos ingresos mensuales inferiores a 1,5 veces el salario mínimo).

La tasa de cotización, gestionada por la Caja Nacional de Seguridad Social (Caisse nationale de sécurité sociale – CNSS), se ha fijado en el 10 por ciento y se aplica a los rangos de ingresos indexados al salario mínimo por categoría socioprofesional. Los beneficiarios pueden optar por cotizar en un rango de ingresos más alto si quieren recibir una pensión más elevada. Para facilitar el pago, el régimen recauda las cotizaciones mediante un mecanismo de débito directo que se configura en el momento de la afiliación.

La pensión proporcionada depende de los puntos que la persona haya acumulado hasta la jubilación. Aunque la edad legal de jubilación es de 65 años, el régimen permite una jubilación anticipada a los 60 años o una jubilación diferida hasta los 75 años (con un ajuste correspondiente de las prestaciones). Además, las personas pueden seguir trabajando y cotizando mientras reciben una pensión a fin de adquirir prestaciones adicionales. Si cuando se alcanza la edad de jubilación la pensión calculada es inferior al umbral mínimo, se pueden adquirir puntos adicionales o bien se puede prorrogar la duración de la actividad y la cotización. En caso de fallecimiento, el cónyuge sobreviviente recibe el 50 por ciento de la pensión que el asegurado hubiera tenido derecho a recibir y el 50 por ciento restante se divide por igual entre los hijos a cargo del fallecido.

Nigeria pone en marcha un Plan de Micropensiones voluntario para los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores en microempresas

En marzo de 2019 Nigeria aplicó parte de la Ley de Reforma de las Pensiones núm. 4 (Pension Reform Act No. 4) de 2014, en virtud de la cual se establece un Plan de Micropensiones voluntario para los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores en microempresas (empresas con menos de tres empleados). El programa se adapta a las necesidades particulares de estos trabajadores, especialmente de aquellos que tienen ingresos bajos, de modo que se permite que las cotizaciones sean de menor cuantía, si bien han de ser regulares. Así, estas pueden ser, como mínimo, de 50 nairas nigerianos (NGN) —unos 0,11 dólares estadounidenses (USD)— al mes, y se destinan a los fondos de pensiones con licencia, bajo la supervisión de la Comisión Nacional sobre Pensiones (National Pension Commission – PenCom).

Cuando se crea una Cuenta de Ahorro para la Jubilación, el 60 por ciento de las cotizaciones se destina a las prestaciones de jubilación, a las que pueden acceder los asegurados al cumplir 50 años, o antes, sí así se precisa por motivos médicos. Al jubilarse, el asegurado puede elegir entre retiros programados o una anualidad. En caso de que escojan la primera opción y hayan cumplido el periodo de cotización mínimo, los beneficiarios pueden tener derecho a una pensión mínima garantizada (la cantidad todavía no se ha concretado). El sistema también permite seguir cotizando tras la jubilación.

El 40 por ciento restante de las cotizaciones se destina a una cuenta para contingencias de fácil acceso. Tras los tres primeros meses de afiliación, el asegurado puede hacer retiros de la cuenta para contingencias con una frecuencia de hasta una vez por semana. Al final de cada año, se puede transferir la cuenta para contingencias total o parcialmente a la cuenta de jubilación.

En cuanto a la portabilidad, los trabajadores pueden transferir con facilidad su Cuenta de Ahorro para la Jubilación al régimen principal del país, esto es, el Régimen de Pensiones Contributivas (Contributory Pension Scheme), si empiezan a trabajar en una empresa de tres o más empleados.

El país está avanzando en la incorporación de la tecnología, en particular en lo que respecta a las aplicaciones de telefonía móvil, para promover y facilitar los pagos de las cotizaciones y que puedan efectuarse diaria, mensual o trimestralmente.

Zambia introduce un régimen de seguro social voluntario para los trabajadores del sector informal

En 2019, el Gobierno de Zambia promulgó el Instrumento Legislativo núm. 72 (Statutory Instrument No. 72) para extender la cobertura a los trabajadores por cuenta propia informales en el marco de un régimen de seguro social voluntario gestionado por la Autoridad Nacional del Régimen de Pensiones (National Pension Scheme Authority – NAPSA). Esta medida parte de reformas previas encaminadas a extender la cobertura al sector informal. En virtud de este nuevo sistema, los trabajadores que decidan registrarse podrán pagar sus cotizaciones de manera flexible, ya sea con carácter diario, semanal, mensual o anual. La tasa de cotización, fijada en el 5,4 por ciento del promedio anual de ingresos del asegurado, con una cotización mensual mínima de  50 kwachas zambianos (ZMW) en 2022 (Autoridad Nacional del Régimen de Pensiones, 2017a).

El paquete de prestaciones se diseñó específicamente para los trabajadores del sector informal. Según las necesidades que se identificaron en los cinco grupos meta; trabajadores domésticos, conductores de autobuses y taxis, pequeños agricultores, comerciantes y vendedores, el régimen ofrece prestaciones de vejez, invalidez, supervivencia y maternidad, así como protección en caso de mal tiempo y un fácil acceso alcrédito.

En el marco de este régimen puede optarse a la pensión de vejez con 120 meses cotizados (en comparación con los 180 meses en el régimen del sector formal) y el asegurado tiene derecho a una pensión mínima equivalente a un tercio de la pensión prevista para los asalariados del sector formal. También existe la opción de efectuar una liquidación alzada si el asegurado no cumple este periodo. Si bien la edad de jubilación es de 60 años, el régimen permite optar por una jubilación anticipada a los 55 años o por una jubilación diferida hasta los 65 años (con un ajuste correspondiente de las prestaciones). A diferencia del régimen del sector formal, el nuevo régimen también ofrece prestaciones de maternidad correspondientes al 50 por ciento de los ingresos anteriores durante tres meses y medio.

Los asegurados pueden beneficiarse de un fácil acceso a créditos y de un seguro basado en un índice climático (Weather Index Insurance Benefit), que la NAPSA subcontratará a una institución financiera y a una compañía de seguros, respectivamente. En el marco del seguro basado en un índice climático, los agricultores que pagan una cotización anual de 50 ZMW tienen derecho a una indemnización en caso de condiciones meteorológicas adversas (sequías o lluvias excesivas). Esta indemnización se atribuye automáticamente sobre la base de la comparación entre las condiciones meteorológicas y un índice predefinido. No es aplicable a las malas cosechas y los agricultores no tienen que presentar una reclamación para recibir las prestaciones.

A fin de favorecer la adopción de este régimen, la NAPSA ha facilitado el pago de las cotizaciones mediante la creación de una plataforma en línea (eNAPSA) y permitiendo el uso de pagos a través del móvil. También se ha asociado con organizaciones de trabajadores y de empleadores en los grupos profesionales destinatarios y ha participado en actividades de divulgación como seminarios y exposiciones elaborados para informar a los trabajadores del sector informal sobre sus derechos en materia de seguridad social.

Por último, el sistema se ha diseñado teniendo en cuenta la portabilidad. La ley de 2019 dispone que los trabajadores pueden transferir sus cotizaciones del régimen informal al régimen formal si así lo desean (con un coeficiente de conversión de 2:1). Asimismo, se permite la afiliación simultánea a ambos regímenes.

Conclusiones

Si bien las reformas realizadas en los cinco países expuestos varían considerablemente, todas forman parte de una iniciativa más amplia, que tiene por objeto incluir a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores del sector informal en los marcos jurídicos.

En Côte d’Ivoire, Egipto y Marruecos, la cobertura de los trabajadores por cuenta propia es obligatoria —o lo será pronto—, mientras que en Nigeria y Zambia es voluntaria.

Asimismo, las tasas de cotización varían ampliamente: de un mínimo de 50 NGN en Nigeria, a un 5,4 por ciento de los ingresos en Zambia, un 10 por ciento en Marruecos, un 12 por ciento en Côte d’Ivoire y, finalmente, un máximo del 21 por ciento de los ingresos en Egipto. En todos los países se simplifica la determinación de los ingresos asegurables, ya sea con un rango de ingresos establecido en función de la categoría socioprofesional o proporcionando flexibilidad con respecto a la cotización escogida y los ingresos declarados.

El cálculo de las prestaciones también varía según los países. Egipto y Zambia ofrecen un régimen de prestaciones definidas, Côte d’Ivoire y Marruecos calculan las prestaciones según un sistema de puntos y Nigeria utiliza un modelo de cotización definida. Muchos de estos países permiten la jubilación anticipada o diferida y cuentan con disposiciones sobre invalidez para los casos en que los asegurados no puedan trabajar después de alcanzar la edad de jubilación.

La mayoría de las reformas se basan en una perspectiva integral y prestan atención a cómo va a encajar el nuevo régimen o grupo destinatario en todo el sistema. Por ejemplo, se ha tenido en cuenta la portabilidad en muchos de los países y se han elaborado las fórmulas de cálculo de las prestaciones de manera que no menoscaben los regímenes del sector formal.

Estas cinco reformas legales forman parte de una iniciativa más amplia encaminada a incluir a los trabajadores por cuenta propia en los marcos jurídicos de los regímenes contributivos. Sobra decir que estas reformas no tienen por qué traer consigo unas tasas elevadas de cobertura efectiva. Por este motivo, es importante señalar que estas reformas legales se complementan con otras medidas para facilitar el acceso, como las plataformas en línea, las aplicaciones móviles y las opciones de pago a través del móvil, la sensibilización de la comunidad y la asociación con organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Las Directrices de la AISS sobre Soluciones Administrativas para la Extensión de la Cobertura abordan estas cuestiones (AISS, 2022) y tienen como objetivo ayudar a las instituciones a reforzar su capacidad de mantener y extender la cobertura de seguridad social a los grupos de difícil cobertura.

Referencias