Ces trois dernières années, plusieurs pays d’Afrique ont réformé leur système de sécurité sociale pour permettre à ces groupes d’avoir accès à une pension de vieillesse. Cet article décrit les évolutions qui ont eu lieu en Côte d’Ivoire, en Égypte, au Maroc, au Nigéria et en Zambie.

Contexte

Une grande partie de la population mondiale est encore privée de protection sociale. L’Organisation internationale du Travail (OIT) estime que, en Afrique, 17,4 pour cent seulement de la population est effectivement couverte par au moins une prestation sociale. Ce taux de couverture est légèrement plus élevé au sein de la population âgée, la proportion de personnes âgées au bénéfice d’une pension étant estimée à 27,1 pour cent (BIT, 2021, p. 50).

L’absence de couverture est souvent liée au statut professionnel. Beaucoup de systèmes de sécurité sociale ont été conçus en fonction de la situation de salariés travaillant à plein temps et résidant en milieu urbain. Bon nombre d’entre eux ne couvrent pas ou pas totalement les personnes qui occupent un emploi à temps partiel, de même que les travailleurs temporaires, agricoles, indépendants ou informels. Il en va ainsi notamment des systèmes contributifs liés à l’emploi, en particulier des régimes d’assurance sociale et des programmes qui relèvent de la responsabilité de l’employeur.

À titre d’exemple, sur les 50 pays africains auprès desquels l’AISS et l’Administration de la sécurité sociale (Social Security Administration – SSA), aux États-Unis, ont mené une enquête en 2019, 47 étaient dotés de régimes de retraite contributifs et 32 pour cent de ces régimes ne couvraient pas les travailleurs indépendants (15 pays, AISS/SSA, 2019).

Graphique 1. Couverture légale des travailleurs indépendants par les régimes de vieillesse contributifs en Afrique (2019, nombre de pays: 47)

Source: AISS/SSA, 2019 (Comme indiqué par les pays pour les profils nationaux de l'AISS/SSA. La couverture légale obligatoire et la couverture effective peuvent différer.)

Au-delà des obstacles juridiques, les groupes difficiles à couvrir doivent souvent surmonter des difficultés pratiques pour accéder à la couverture. Au nombre de ces difficultés figurent la faiblesse ou l’instabilité du revenu, l’absence de relation formelle employeur-salarié, le changement fréquent d’emploi ou de lieu de travail ou encore des problèmes tels qu’un manque d’instruction, la barrière de la langue, l’absence de documents d’identité officiels, l’éloignement géographique et des difficultés d’accès aux services financiers.

La situation de grande précarité financière et de grande pauvreté dans laquelle se trouvent ces groupes fait de l’accès à la sécurité sociale un enjeu particulièrement important, mais soulève dans le même temps la question du financement des prestations, ces personnes n’ayant pas nécessairement les mêmes capacités financières que les assurés actuels et, bien souvent, ne travaillant pas dans le cadre d’une relation salariale classique.

La suite de l’article présente des exemples de pays africains qui ont récemment engagé des réformes pour faciliter l’accès des groupes difficiles à couvrir aux pensions de vieillesse.

La Côte d’Ivoire crée un nouveau régime spécifique pour les travailleurs indépendants et les travailleurs du secteur informel

En mars 2020, la Côte d’Ivoire a profondément réformé son système de protection sociale, étendant la couverture obligatoire aux travailleurs indépendants et à ceux du secteur informel. À travers l’ordonnance no 2019-636 et le décret d’application no 2020-308, le pays a créé un régime spécifique pour les travailleurs indépendants – le Régime social des travailleurs indépendants (RSTI) – dans le cadre de la stratégie nationale visant à parvenir à un taux de couverture de 50 pour cent de la population à l’horizon 2025.

Administré par l’Institution de prévoyance sociale  - Caisse nationale de prévoyance sociale (IPS – CNPS), ce régime obligatoire permet d’ores et déjà aux travailleurs indépendants et à ceux du secteur informel d’accéder à un ensemble complet de prestations – prestations de vieillesse et de survivants, indemnités temporaires de maternité, de maladie et d’accidents du travail. Les personnes affiliées au régime doivent cotiser à raison de 12 pour cent d’un revenu d’activité variant de 30 000 à 180 000 francs CFA (XFO), selon l’activité professionnelle qu’elles ont déclarée. De plus, les personnes dont le revenu d’activité dépasse 180 000 XFO sont automatiquement affiliées à un régime complémentaire et redevables d’une cotisation supplémentaire égale à 9 pour cent du revenu d’activité dépassant ce plafond.

Le RSTI garantit une pension calculée sur la base de points à partir de 60 ans (versée sous la forme d’une pension de survivant en cas de décès), 14 semaines de congé de maternité indemnisé à raison de 100 pour cent du revenu perçu par l’assurée au cours de l’année précédente et jusqu’à 300 jours de congé indemnisé à raison de 50 pour cent du revenu en cas de maladie ou d’accident du travail. Le montant de la pension de vieillesse est doublé pour les assurés qui cotisent au fonds complémentaire.

L’Égypte étend l’assurance sociale obligatoire à de nouvelles catégories de travailleurs

Entrée en vigueur en janvier 2020 dans le cadre d’une démarche visant à améliorer la couverture sociale de manière viable, la loi no 148 de 2019 transforme sensiblement le système d’assurance sociale du pays, administré par l’Organisation nationale d’assurances sociales (National Organization for Social Insurance – NOSI). La nouvelle loi étend le bénéfice des régimes obligatoires d’assurance vieillesse, invalidité et survivants à dix nouvelles catégories de travailleurs, dont les travailleurs saisonniers, les travailleurs atypiques, les travailleurs domestiques et les petits employeurs.

Cette réforme se distingue par le fait qu’elle reconnaît que les travailleurs indépendants forment un groupe hétérogène, notamment sur le plan du montant et de la régularité du revenu. C’est pourquoi la loi prévoit des modalités financières spécifiques à chaque catégorie. Ainsi, même si le taux de cotisation est de 21 pour cent pour tous les travailleurs indépendants, l’assuré peut choisir la fourchette de revenu sur la base duquel il va verser ses cotisations. Grâce à cette réforme, de nouvelles catégories de travailleurs vont pouvoir accéder à une pension de vieillesse à prestations définies égale à 2,22 pour cent du revenu moyen perçu durant la vie active par année de couverture dès lors qu’elles justifient de 120 mois de cotisation (durée qui atteindra 180 mois en 2025). Les travailleurs peuvent choisir d’anticiper ou de différer leur départ en retraite.

Ces changements s’inscrivent dans le cadre d’une ambitieuse réforme du système de protection sociale égyptien (pour une description synthétique de cette réforme, voir SSA, 2020).

Le Maroc introduit progressivement un régime de retraite obligatoire pour les travailleurs indépendants et non salariés

En juillet 2021, le Maroc a adopté le décret n°1.21.80 pour mettre en application la précédente loi no 99-15, qui étend le bénéfice des prestations de vieillesse et de survivants aux travailleurs indépendants et aux personnes non salariées exerçant une activité libérale. Le programme est mis en œuvre par étapes, en fonction de la catégorie professionnelle dont relèvent les travailleurs, l’objectif étant de parvenir à une couverture complète en 2025. Durant cette période transitoire, chaque catégorie est progressivement intégrée à la couverture obligatoire, tandis que les professions qui ne le sont pas encore ont la possibilité de s’affilier sur une base volontaire. En 2025, tous les travailleurs indépendants et non salariés percevant un revenu faible (plus précisément un revenu mensuel inférieur à 1,5 fois le salaire minimum) seront soumis à une obligation d’affiliation.

Le taux de cotisation au régime, qui est administré par la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS), est fixé à 10 pour cent et s’applique à des tranches de revenu indexées sur le salaire minimum et dépendant de la catégorie socioprofessionnelle. Les bénéficiaires peuvent choisir de cotiser sur une tranche de revenu supérieure pour percevoir une pension plus élevée. Pour faciliter le paiement, les cotisations sont acquittées au moyen d’un prélèvement mis en place lors de l’affiliation.

La pension servie dépend du nombre de points accumulés par le travailleur à la date de son départ en retraite. L’âge légal de la retraite est fixé à 65 ans, mais il est possible de prendre sa retraite à partir de 60 ans ou de différer son départ jusqu’à 75 ans (le montant des droits est alors ajusté). Il est également possible de cumuler emploi et retraite pour acquérir des droits supplémentaires. Si, au moment où une personne atteint l’âge de la retraite, la pension calculée est inférieure au seuil minimum, il est possible d’acheter des points supplémentaires ou de travailler et de cotiser plus longtemps. En cas de décès, le conjoint survivant perçoit 50 pour cent de la pension à laquelle l’assuré ouvrait droit et les 50 pour cent restants sont répartis à parts égales entre les enfants à la charge du défunt.

Le Nigéria lance un plan de micropension volontaire en faveur des travailleurs indépendants et des travailleurs de microentreprises

En mars 2019, le régime de micropension volontaire pour les travailleurs indépendants et les personnes travaillant dans des microentreprises (employant moins de trois salariés) prévu par la loi n^o 4 de 2014 portant réforme des retraites est entré en vigueur. Ce dispositif est spécialement conçu en fonction des besoins singuliers de ces travailleurs, en particulier des plus modestes. Il prévoit le versement de cotisations faibles – pouvant ne pas dépasser 50 nairas (NGN) par mois, soit environ 0,11 dollar des États-Unis (USD) – mais régulières à des caisses de retraite placées sous la surveillance de la Commission nationale des pensions (National Pension Commission – PenCom).

Lors de la création d’un compte épargne-retraite, 60 pour cent du montant de la cotisation est affecté au financement de prestations de retraite que l’assuré peut percevoir à partir de son cinquantième anniversaire ou plus tôt si des raisons médicales le justifient. Lors de son départ en retraite, il peut choisir entre des retraits planifiés ou une pension. S’il opte pour des retraits planifiés et a cotisé pendant la durée minimale requise, il peut ouvrir droit à une pension minimum garantie (dont le montant doit encore être fixé). Il est également possible de continuer de cotiser après le départ en retraite.

Les 40 pour cent de la cotisation restants sont affectés à un compte d’urgence facilement mobilisable. Après trois mois d’affiliation, l’assuré peut retirer de l’argent de ce compte une fois par semaine. À la fin de l’année, les sommes qui s’y trouvent peuvent être totalement ou partiellement transférées vers le compte épargne-retraite.

Pour ce qui est de la portabilité, les travailleurs peuvent facilement transférer leur compte épargne-retraite vers le régime contributif général du pays s’ils changent d’activité pour travailler dans une entreprise qui emploie au moins trois salariés.

Le pays s’efforce de faire appel à des solutions technologiques, en particulier des applications mobiles, pour favoriser et faciliter le paiement des cotisations, qui peuvent être versées quotidiennement, mensuellement ou trimestriellement.

La Zambie institue un régime d’assurance sociale volontaire en faveur des travailleurs du secteur informel

En 2019, le gouvernement de la Zambie a adopté l’instrument juridique no 72, qui étend la couverture aux personnes non salariées du secteur informel dans le cadre d’un programme d’assurance sociale volontaire administré par l’Office national du régime des pensions (National Pension Scheme Authority – NAPSA). Cette mesure s’inscrit dans le prolongement de réformes déjà engagées pour étendre la couverture au secteur informel. Le nouveau système permet aux travailleurs qui le souhaitent de s’affilier et offre une souplesse dans le paiement des cotisations, qui peuvent être versées selon une périodicité quotidienne, hebdomadaire, mensuelle, voire annuelle. Le taux de cotisation, fixé à 5,4 pour cent du revenu d’activité annuel moyen, ne peut pas être inférieur à un minimum, fixé à 50 kwachas zambiens (ZMW) en 2022 (Office national du régime des pensions, 2017a).

L’offre de prestations a été spécialement conçue pour les travailleurs du secteur informel. Compte tenu des besoins de cinq publics cibles – travailleurs domestiques, chauffeurs de bus et de taxi, opérateurs de scierie, petits producteurs agricoles, et vendeurs de marché et commerçants –, le régime sert des prestations de vieillesse, d’invalidité, de survivant et de maternité, offre une protection contre les aléas météorologiques et facilite l’accès au crédit.

Il est possible de percevoir une pension de vieillesse à condition de justifier de 120 mois de cotisation (contre 180 mois dans le régime couvrant les employés du secteur formel). Par ailleurs, l’assuré peut prétendre à une pension minimum égale à un tiers de celle prévue pour les salariés du secteur formel. La pension peut également être versée sous la forme d’un capital si l’assuré ne justifie pas de la durée minimale de cotisation requise. L’âge légal de la retraite est fixé à 60 ans, mais il est possible de partir en retraite à compter de 55 ans ou de différer son départ jusqu’à 65 ans (le montant des droits est alors ajusté). À la différence du régime existant pour le secteur formel, le nouveau régime verse également pendant trois mois et demi des indemnités de maternité correspondant à 50 pour cent du revenu d’activité antérieur.

Les assurés peuvent aussi bénéficier d’un accès facilité au crédit et d’une assurance fondée sur un indice météorologique. Le NAPSA confiera la gestion de ces deux dispositifs à un établissement financier dans le premier cas et à une compagnie d’assurance dans le second. L’assurance fondée sur un indice météorologique permettra aux producteurs agricoles d’être indemnisés en cas d’aléa climatique (ex.: épisodes de sécheresse ou précipitations excessives) en contrepartie d’une cotisation annuelle de 50 ZMW. L’indemnité est attribuée automatiquement sur la base d’une comparaison entre le temps et un indice prédéfini. Elle n’est pas liée à la perte de récoltes et les producteurs n’ont pas à déposer une déclaration de sinistre pour la recevoir.

Pour qu’il soit plus facile d’adhérer au régime, les cotisations peuvent être versées par l’intermédiaire d’une plateforme en ligne spécialement conçue à cet effet (eNAPSA), et il est possible d’utiliser le paiement mobile. Le NAPSA a également noué un partenariat avec des organisations représentatives des salariés et des employeurs dans les secteurs professionnels ciblés et a conduit des actions de sensibilisation, mettant par exemple sur pied des séminaires et des expositions pour informer les travailleurs du secteur informel de leurs droits à la sécurité sociale. (Office national du régime des pensions, 2017b).

Enfin, la question de la portabilité n’a pas été oubliée. La loi de 2019 permet aux travailleurs qui le souhaitent de transférer leurs cotisations du régime en faveur du secteur informel au régime couvrant les salariés du secteur formel (le coefficient de conversion est de 2:1). Il est également possible d’adhérer simultanément aux deux régimes.

Conclusions

Les réformes mises en œuvre dans les cinq pays sont très différentes les unes des autres, mais s’inscrivent dans le cadre d’un mouvement plus large visant à inclure les travailleurs indépendants et informels dans le champ d’application de cadres juridiques.

En Côte d’Ivoire, en Égypte et au Maroc, les travailleurs indépendants sont – ou seront prochainement – couverts sur une base obligatoire, tandis qu’au Nigéria et en Zambie, la couverture est volontaire.

Les taux de cotisation sont très variables: ils ne dépassent pas 50 NGN au Nigéria mais atteignent 5,4 pour cent du revenu d’activité en Zambie, 10 pour cent au Maroc, 12 pour cent en Côte d’Ivoire et 21 pour cent en Égypte. Tous les pays ont simplifié la détermination des revenus entrant dans l’assiette des cotisations, soit en définissant des tranches qui dépendent de la catégorie socioprofessionnelle soit en offrant une souplesse au niveau du choix de la cotisation ou des revenus déclarés.

Le calcul des prestations diffère lui aussi d’un pays à l’autre. En Égypte et en Zambie, le régime est à prestations définies, tandis qu’en Côte d’Ivoire et au Maroc les droits reposent sur un système de points. Au Nigéria, le régime est à cotisations définies. Bon nombre des cinq pays permettent d’anticiper ou de différer le départ en retraite et prévoient des prestations d’invalidité pour le cas où l’assuré deviendrait inapte au travail avant d’atteindre l’âge de la retraite.

La plupart des réformes reposent sur une approche globale en ce sens que la question de l’articulation entre le nouveau régime ou le public ciblé et le système dans son ensemble a été prise en compte. À titre d’exemple, la portabilité est prévue dans beaucoup de pays et les formules de calcul des prestations ont été conçues de manière à ne pas fragiliser les régimes en place pour les salariés du secteur formel.

Ces cinq réformes juridiques s’inscrivent dans le cadre d’un mouvement plus large visant l’intégration des travailleurs non salariés dans le champ d’application des régimes contributifs. Il va sans dire qu’elles ne se traduisent pas nécessairement par un taux de couverture effective élevé, raison pour laquelle elles se sont accompagnées d’autres mesures visant à faciliter l’accès – telles que la mise en place de plateformes en ligne, la création d’applications mobiles et l’offre de solutions de paiement mobile, le déploiement d’actions de sensibilisation et l’établissement de partenariats avec les associations représentatives des travailleurs et des employeurs.

Ces aspects sont abordés dans les Lignes directrices de l’AISS en matière de solutions administratives pour l’extension de la couverture (AISS, 2022), qui ont pour but d’aider les institutions à renforcer leur capacité à préserver et à étendre la couverture sociale des groupes difficiles à couvrir.

Références