La pandemia de la COVID-19 y los consiguientes confinamientos y otras medidas de contención han provocado alteraciones en los mercados de trabajo y la pérdida de empleos, y han puesto en peligro los medios de subsistencia y la seguridad de los ingresos de millones de trabajadores. Los más perjudicados por los efectos devastadores de la crisis son los trabajadores del sector informal y los grupos difíciles de cubrir, como los trabajadores domésticos y agrícolas, así como los empleados de las microempresas y las pequeñas empresas, puesto que muchos de ellos no están cubiertos por los regímenes contributivos. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) estima que más del 60 por ciento de la población empleada a escala mundial, cerca de 2 000 millones de personas, trabajan en el sector informal de la economía, y la mayor parte de esas personas trabajan en condiciones difíciles y carecen de protección social (OIT, 2018).

Para mitigar los efectos de la crisis y prevenir un mayor aumento de los niveles de pobreza, casi todos los gobiernos del mundo han puesto en marcha una amplia variedad de medidas temporales de protección social que, inicialmente, debían durar tres meses. En el monitor de la AISS sobre el coronavirus – Respuestas de la Seguridad Social a la COVID-19 se indica que, entre marzo y octubre de 2020, hasta 37 países y territorios establecieron programas de seguridad social de emergencia.

Las medidas y la legislación extraordinarias se centraron, en particular, en las prestaciones de enfermedad, por desempleo y de asistencia social, incluidas las transferencias sociales y el apoyo alimentario. Asimismo, un número sin precedentes de medidas consistió en ampliar el alcance de los programas de asistencia social existentes y aumentar sus prestaciones. En el monitor Respuestas de la Seguridad Social a la COVID-19 se observa que, entre marzo y octubre de 2020, 23 países de las Américas adoptaron medidas para reforzar los regímenes no contributivos existentes, entre ellas, el aumento de la cuantía de las prestaciones, la concesión ad hoc de pagos adicionales, el adelanto de las transferencias y la flexibilización de las condiciones de elegibilidad.

A partir de los candidaturas presentadas al concurso para la obtención del Premio de la AISS de Buenas Prácticas para las Américas, en el presente artículo se analizan las experiencias de Anguila, la Argentina, el Canadá y Granada en la ampliación de la protección social, mediante la creación de programas de seguridad de los ingresos y la extensión de los existentes con carácter de emergencia, en el marco de la respuesta urgente a la pandemia. Esas experiencias demuestran la importancia de las medidas dirigidas a los grupos de población afectados y subrayan el papel fundamental que desempeñan la capacidad y la habilidad de las administraciones para garantizar su eficacia.

Anguila: La aplicación de una prestación por desempleo/subempleo de emergencia

Para prevenir la propagación de la pandemia de la COVID-19, el Gobierno anunció el cierre del país el 27 de marzo de 2020. Con el objetivo de anticiparse a los efectos del confinamiento sobre miles de trabajadores en una economía que depende en gran medida del turismo, el Gobierno volvió a establecer una prestación por desempleo temporal que ya se había aplicado en 2017 como consecuencia del huracán Irma.

Para proporcionar apoyo al mayor número posible de personas, se establecieron dos programas de prestaciones financiados por el Gobierno. Uno de ellos, administrado por la Oficina de Seguridad Social de Anguila (Anguilla Social Security Board – SSB), estaba basado en los registros de las cotizaciones individuales. El Gobierno administró un segundo programa mediante el que se abonaba la prestación directamente a aquellas personas excluidas de la cobertura de la SSB o que no habían cotizado lo suficiente. La decisión de política permitió que miles de trabajadores tuvieran derecho a percibir una transferencia monetaria durante un periodo máximo de tres meses, entre ellos los trabajadores por cuenta propia y las personas con empleos atípicos.

De acuerdo con ese programa, la SBB concedió una prestación de importe fijo de 1 000 dólares del Caribe Oriental (XCD) mensuales a las personas desempleadas o subempleadas que hubieran cotizado, por lo menos, 50 semanas antes del 1 de febrero de 2020. Con la atención puesta en los debidos protocolos de distanciamiento físico y la necesidad de proteger del coronavirus a los usuarios y al personal, el principal desafío era atender al público teniendo en cuenta que la mayor parte de los funcionarios se encontraba en suspensión de empleo, que las oficinas de la SBB solo contaban con el personal esencial y que los procesos consistían en trámites presenciales con documentos en papel.

En menos de un mes, la SSB puso en funcionamiento una plataforma web para recibir solicitudes en línea y efectuar el pago de las prestaciones mediante transferencias bancarias en línea. Varios protocolos garantizaban la seguridad de la plataforma. Mientras se creaba la plataforma, la SSB puso en marcha una campaña para informar al público sobre la nueva prestación y los requisitos que debían cumplirse para obtenerla. Por medio de las redes sociales y un centro de atención telefónica ad hoc se atendían las consultas y necesidades de los beneficiarios. La clave del éxito del programa fue contar con un personal entregado y capacitado, que trabajó con un sistema informático fiable.

Argentina: El ingreso familiar de emergencia

Para dar respuesta a la pandemia de la COVID-19, el Gobierno argentino creó el ingreso familiar de emergencia (IFE), programa no contributivo dirigido a los hogares con trabajadores ocasionales, personas desempleadas, trabajadores domésticos y aquellos en las categorías inferiores de los pequeños contribuyentes. Inicialmente, se preveía el pago de una prestación única de importe fijo de 10 000 pesos argentinos (ARS) en marzo y abril, si bien en junio y julio se efectuó un segundo pago y se dio la posibilidad de obtener un tercero.

La puesta en marcha del IFE presenta numerosas características destacables:

• Ejecución oportuna. El Gobierno creó el IFE mediante un decreto promulgado cinco días después del primer confinamiento general del país.
• Coordinación. La aplicación del IFE requirió la coordinación entre cinco organismos nacionales, a saber, el Ministerio de Economía, el Ministerio de Trabajo, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y la Jefatura de Gabinete de Ministros.
• Destinatarios claramente definidos. El programa estaba dirigido a los grupos vulnerables y difíciles de cubrir, entre ellos los trabajadores por cuenta propia de ingresos bajos que cotizaran en un sistema simplificado para los pequeños contribuyentes (monotributistas de categorías A y B, y monotributistas sociales), los trabajadores del sector informal, los trabajadores domésticos y los desempleados gravemente perjudicados por los confinamientos.
• Sensibilidad hacia los niños, las mujeres y los desempleados. El IFE era compatible con otras prestaciones no contributivas. Además, se dio prioridad a los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo. La primera serie de pagos mostró que el 55,7 por ciento de los beneficiarios eran mujeres, el 61,7 por ciento de ellos pertenecía a la categoría de trabajadores del sector informal y de desempleados que no percibían una prestación por desempleo.
• Nivel adecuado de las prestaciones. La cuantía fija de 10 000 ARS se corresponde con cerca del 60 por ciento del salario mínimo mensual del país.
• Determinación de los grupos sin cobertura. Dado que el IFE estaba destinado a los trabajadores ocasionales y a los desempleados que no percibieran prestaciones por desempleo, el IFE representó una puerta de entrada a la seguridad social, puesto que ello favoreció su inclusión en políticas futuras. La transferencia del segundo pago del IFE por medio de los bancos también facilitó el acceso a aquellos que previamente estaban excluidos del sistema bancario.

Según la información proporcionada por la ANSES, las provincias con la mayor incidencia de pobreza e indigencia en la Argentina presentaron los índices más elevados de cobertura mediante el IFE. Según las microsimulaciones efectuadas, el IFE evitó que 2,8 millones de personas cayeran en la pobreza y salvó de la miseria a 1,4 millones de personas.

Granada: La puesta en marcha de una prestación por desempleo temporal

El Gobierno de Granada, con el objetivo de anticiparse a los efectos de la pandemia de la COVID 19 en el mercado de trabajo y en la economía, y consciente de la ausencia de protección de los desempleados, encargó al Consejo del Seguro Nacional (National Insurance Board – NIB) que pusiera en marcha una prestación por desempleo temporal (unemployment assistance benefit – UAB). Además de las repercusiones financieras de administrar una prestación sin financiación, el NIB también era consciente de los posibles efectos de la pandemia, entre ellos, la reducción de las cotizaciones y de los ingresos devengados por inversiones y los posibles aumentos de las solicitudes de prestaciones por enfermedad. En este contexto, de conformidad con la legislación de seguridad social, el NIB solicitó una evaluación actuarial independiente sobre los efectos financieros de la pandemia y, en particular, sobre el diseño y el costo de la UAB.

El NIB y, posteriormente el Gobierno, aprobaron las recomendaciones actuariales, que comprendían la asignación de un máximo de 10 millones de XCD a la UAB, las condiciones de elegibilidad para obtener la prestación, su cuantía y su duración, así como los procedimientos administrativos de presentación de solicitudes. De manera simultánea, el NIB creó una plataforma en línea basada en la computación en la nube para la presentación de solicitudes y un programa informático para tramitar las solicitudes, e impartió formación al personal sobre la utilización del nuevo programa informático. El servicio electrónico de transferencia de fondos se amplió para permitir los pagos directos a las cuentas bancarias de los beneficiarios. El Departamento de Relaciones Públicas del NIB emprendió una campaña de comunicación para informar a todos los afiliados sobre la nueva prestación.

Las restricciones impuestas para controlar la pandemia de la COVID 19 aceleró la transformación digital del Consejo del Seguro Nacional, como demuestra la utilización de un formulario web para la solicitud de prestaciones por los empleadores, la expansión de los pagos en línea y la elaboración de un sistema de notificación automatizado para informar por correo electrónico a los afiliados acerca del estado de sus solicitudes.

El enfoque secuencial adoptado por el Gobierno y el NIB para aplicar la UAB cumple, de manera aproximada, el proceso definido en la Recomendación núm. 202 de la OIT sobre los pisos de protección social, 2012 (véase el gráfico 1). Aún está por ver qué dirección toma en el futuro la política del Gobierno de Granada con respecto al establecimiento de un régimen de protección contra el desempleo.

Gráfico 1.Enfoque secuencial para la formulación y la ejecución de estrategias de extensión de la seguridad social

Fuente: Adaptado de la Recomendación núm. 202 de la OIT sobre los pisos de protección social, 2012.

Canadá: Pago único libre de impuestos para las personas mayores

El régimen del seguro de vejez (Old Age Security – OAS) constituye el primer pilar del sistema de ingresos de jubilación del Canadá. Se trata de un régimen de carácter no contributivo, basado en la residencia y que se financia a partir de los ingresos fiscales generales del Estado. Su objetivo es proporcionar un ingreso mínimo garantizado a las personas mayores y contribuir a la sustitución de los ingresos de las personas jubiladas. Las prestaciones en el marco de este régimen incluyen la pensión del seguro de vejez, que se paga a todas las personas de 65 años o más que cumplan los requisitos de residencia y situación jurídica; un complemento de ingresos garantizado (Guaranteed Income Supplement – GIS) para todos los pensionistas del OAS con ingresos bajos y una asignación para las personas con ingresos bajos de entre 60 y 64 años que sean cónyuges o pareja de hecho de los beneficiarios del complemento de ingresos garantizado, o viudas. El régimen está administrado por el Ministerio de Empleo y Desarrollo Social (Employment and Social Development Canada) del Canadá.

Habida cuenta de los efectos desproporcionados de la pandemia de la COVID 19 en la salud, la movilidad física y la situación financiera de las personas mayores, el Gobierno del Canadá destinó 2 500 millones de dólares canadienses (CAD) a la financiación de un pago único de 300 CAD libre de impuestos a los pensionistas del seguro de vejez, a los que se sumaron 200 CAD en el caso de los beneficiarios del complemento de ingresos garantizado (GIS) y otros 500 CAD para los beneficiarios de asignaciones. El objetivo de este apoyo financiero adicional es ayudar a las personas mayores a hacer frente a los crecientes problemas sanitarios, económicos y sociales provocados por la pandemia.

La celeridad con la que el Gobierno del Canadá dio curso al pago libre de impuestos para las personas mayores reflejó la urgencia de la situación.

• La Ministra para las Personas Mayores creó el nuevo subsidio de conformidad con las disposiciones vigentes de la Ley sobre el Ministerio de Empleo y Desarrollo Social (Department of Employment and Social Development Act – DESDA), lo que le permitió tomar medidas rápidamente. Gracias a este procedimiento innovador, el Gobierno del Canadá pudo obtener las competencias necesarias para conceder prestaciones por valor de cerca de 2 500 millones de CAD en pocas semanas.
• A fin de garantizar la fluidez en los pagos, las prestaciones de emergencia no requerían presentar ninguna solicitud. Se desarrolló un nuevo sistema informático y se usó la inteligencia artificial para garantizar que los canadienses más vulnerables recibieran las prestaciones.
• En la mayoría de casos, los pagos se depositaron automáticamente en la cuenta bancaria de las personas elegibles, mientras que se emitieron cheques a los beneficiarios que no hubieran solicitado recibir sus prestaciones mediante domiciliación bancaria.
• El pago único se concibió de modo que estuviera totalmente exento de impuestos, para garantizar que no afectase al derecho de los beneficiarios a cualquier otra prestación federal o provincial sujeta a una comprobación de recursos.

Conclusiones

Los programas de emergencia son instrumentos de política especialmente valiosos en tiempos de crisis. Las medidas adoptadas en Anguila, la Argentina, el Canadá y Granada ejemplifican algunas de las formas en que pueden diseñarse este tipo de regímenes. En Anguila y Granada, las medidas de emergencia se aplicaron para proporcionar seguridad de los ingresos y subsanar la falta de un régimen de desempleo consolidado. En la Argentina, las medidas temporales brindaron la oportunidad de identificar a un mayor número de personas en grupos difíciles de cubrir. En el Canadá, las transferencias adicionales reforzaron los regímenes existentes para las personas mayores.

La eficacia de los programas de emergencia está directamente relacionada con la capacidad de ponerlos en marcha y suministrar las prestaciones a los grupos de población vulnerables. Resulta significativo que todos los ejemplos de los distintos países analizados en este artículo revelen que los gobiernos se sirvieron de la infraestructura de prestación de servicios de las instituciones de seguridad social existentes y les encomendaron tareas y mandatos suplementarios. Las instituciones de seguridad social respondieron de manera rápida, ágil y flexible; introdujeron novedades en los sistemas informáticos existentes y crearon plataformas digitales para administrar las prestaciones y las ayudas de emergencia a los grupos de población, incluidos aquellos que todavía no se habían afiliado.

Por su naturaleza, los programas de emergencia son de carácter temporal y, por lo tanto, poco susceptibles de hacer efectivo el derecho humano a la seguridad social de manera sostenible. La pandemia de la COVID 19 pone claramente de manifiesto la necesidad de abordar con mayor urgencia las brechas en la cobertura y de redoblar los esfuerzos para establecer sistemas de seguridad social integrales. Asimismo, y ahora más que nunca, es evidente la importancia de una inversión adecuada en la capacidad administrativa para prestar los servicios de seguridad social, ya que son un recurso estratégico para la resiliencia de las sociedades y las economías.

Referencias