Социальное обеспечение в Европе

Служить образцом приверженности ценностям всеобщности, солидарности, перераспределения и справедливости

Европа известна своими всеобъемлющими системами социального обеспечения. Несмотря на множество общих вызовов, в новом докладе МАСО Десять глобальных вызовов перед социальным обеспечением: Европа один из главных выводов заключается в том, что европейское социальное обеспечение по-прежнему служит примером приверженности ценностям всеобщности, солидарности, перераспределения и справедливости.

В 2016 году Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО) опубликовала знаковый доклад Десять глобальных вызовов перед социальным обеспечением. Он способствовал расширению стратегического кругозора многих учреждений социального обеспечения. Одним из его результатов стало то, что учреждения социального обеспечения начали шире внедрять инновационные решения, направленные на преодоление стоящих перед ними вызовов.

МАСО опубликовала новый доклад, посвящённый региону Европы – Десять глобальных вызовов перед социальным обеспечением: Европа. В нём – с учётом мнений региональных членских организаций МАСО в странах Западной, Южной и Центральной Европы и Евразии (включая страны бывшего СССР в Центральной Азии и Восточной Европе, кроме стран Балтии) – представлены инновационные административные и политические решения. Эти коррективы не только призваны помочь системам социального обеспечения в странах региона развиваться устойчивыми темпами, но и способствуют их вкладу в решение глобальных задач, намеченных в Целях в области устойчивого развития на период до 2030 года.

Условия, характеризуемые факторами неопределённости и переменами

Европа переживает сложный период, когда происходят изменения в технологиях, на рынках труда, в демографической и эпидемиологической сферах, в результате чего возникают сложности с точки зрения разработки, финансирования и определения приоритетов политики систем социального обеспечения.

В ходе недавнего опроса МАСО учреждениям социального обеспечения в странах Европы было предложено оценить по степени значимости вызовы, с которыми они сталкиваются. Из перечисленных десяти глобальных вызовов респонденты назвали как наиболее важные те, что связаны с рынками труда и цифровой экономикой. Далее следуют старение населения, технологическое развитие, охрана здоровья и долговременный уход.

В силу своей природы эти четыре ключевых вызова подчёркивают тот факт, что все системы социального обеспечения функционируют в условиях беспрецедентной неопределённости. В ряде случаев это требует переосмысления основных целей программ социального обеспечения.

Вопросы, касающиеся операционной деятельности и разработки программ

Перед лицом вызова, порождаемого рынками труда и цифровой экономикой, заметный сдвиг происходит в целях программ социального обеспечения, что ведёт к наращиванию инвестиций в человеческий капитал. В первую очередь, речь идёт об активном участии населения на рынке труда и о формировании грамотной в цифровом отношении рабочей силы, способной удовлетворить спрос работодателей и потребности развивающихся рынков труда в странах Европы. Двуединая задача, которую предстоит решить, связана с тем, что в ряде секторов наблюдается реальный рост дефицита рабочей силы и одновременно высокий уровень безработицы, который ограничивает возможности трудоустройства  многих европейских работников.

Активное проникновение цифровой экономики в общественную жизнь европейских государств представляет собой парадокс с точки зрения национальных программ социального обеспечения. Определённую обеспокоенность вызывают характер и качество труда в будущем и, соответственно, возможное сужение сферы охвата работников и снижение плотности взносов. Тем не менее более взвешенными стали оценки вероятного темпа и влияния цифровых технологий и ширящейся автоматизации на возможное разрушение рабочих мест в отдельных отраслях, а также оценки вероятности создания рабочих мест. Безусловно, абсолютные цифры потенциальных потерь рабочих мест не являются бесспорными. В целом, создаётся впечатление, что сфера труда переживает процесс скорее медленной эволюции, чем катастрофической революции. Более того, в определённых формах труда не станут менее  важными человеческое участие, разум и сочувствие, равно как и техническая сноровка умелых рук.

Общей тенденцией является старение населения Европы, что грозит обществу, рынкам труда и социальным структурам Европы многими далеко идущими последствиями. Особого внимания заслуживает необходимость неуклонного повышения уровня эффективной защиты и расширения прав и возможностей всех людей – молодёжи и престарелых – на протяжении всей жизни.

Широкие, долгосрочные последствия связаны с выбором политики, касающейся распределения национального дохода в обществе. В регионе не существует единой модели распределительной роли программ социального обеспечения. Одни системы могут в большей степени заботиться о старших поколениях, особенно о растущем числе престарелых и немощных, а другие могут склоняться к инвестициям в человеческий капитал молодого поколения – младенцев, детей и юных работников.

В этом поиске инновационных мер реагирования разработка новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) – вызов технологического развития – даёт толчок реорганизации многих социальных программ. Учреждения социального обеспечения внедряют ИКТ в целях повышения эффективности операционной деятельности и более эффективного удовлетворения потребностей клиентов. ИКТ также расширяют спектр операционных возможностей. Однако будучи одним из стратегических инструментов на службе органов социального обеспечения, ИКТ ставят на повестку дня и новые задачи, касающиеся сбора, хранения и защиты персональных данных.

Положительным результатом является то, что сбор персональных данных и возможности ИКТ в области интеллектуального анализа данных обладают потенциалом формирования взаимосвязанных и комплексных государственных служб, отвечающих интересам каждого человека. Новые технологии могут также способствовать расширению охвата, позволяя людям осуществлять присущие им права на социальное обеспечение. Ввиду доступности в реальном времени огромного объёма персональных данных повышается значение того, чтобы регулирование не отставало от технологических изменений и чтобы, тем самым, оно гарантировало защиту конфиденциальности данных и предупреждало их использование не по назначению.

Один из аспектов вызова в сфере охраны здоровья и долговременного ухода заключается в росте затрат систем здравоохранения. Одним из факторов является повышение коэффициента зависимости, т.е. доли лиц пожилого возраста, в том числе всё большее число немощных граждан в возрасте 80 лет и старше. Другим фактором служит рост числа хронических неинфекционных заболеваний, равно как и растущая стоимость новых лекарств и современных медицинских технологий. Приоритетными остаются цели, касающиеся обеспечения справедливого и приемлемого по цене доступа к надлежащей охране здоровья для всех, а также инвестиции в подготовку квалифицированных медицинских работников и в расширение доступа к услугам здравоохранения. Распространение использования услуг электронного здравоохранения рассматривается как одна из мер реагирования, которые становятся возможными благодаря ИКТ; при этом ожидается, что дистанционный мониторинг состояния здоровья будет играть центральную роль в осуществлении политики старения в домашних условиях. Эта политика признаётся как один из весомых факторов, позволяющих снижать нагрузку на систему здравоохранения и, насколько это практически возможно, отсрочивать направление нуждающихся в учреждения долговременного ухода.

Примечательно, что продолжительность здоровой жизни как одна из задач политики в сфере здравоохранения отстаёт по темпам роста от средней продолжительности жизни. Несмотря на улучшение многих показателей здравоохранения, это означает, что сохраняют своё значение социальные причины неравных результатов в сфере охраны здоровья населения.
Растущее и расширяющееся неравенство по всей Европе – пятый по значимости вызов – вызывает общую озабоченность и побуждает менять структуру программ социального обеспечения. Нейтральные в гендерном отношении социальные пособия по старости помогают устранять гендерное неравенство доходов, которое часто проявляется в течение трудовой жизни – то, чем не характеризуются частные рынки пенсий. Как свидетельствуют показатели здравоохранения, рост неравенства наблюдается в разных секторах. Тем не менее неизменной ключевой проблемой остаётся неравенство доходов. Возникают вопросы о способности существующих систем социального обеспечения в Европе, а также систем прогрессивного налогообложения, выполнять порученную им традиционную роль перераспределения доходов, а также об их способности нивелировать риски и способствовать реабилитации и социальной интеграции. Беспокойство вызывает тот факт, что усугубляющееся неравенство часто принимает наиболее вопиющие формы среди наименее защищённых слоёв общества.

Растущие ожидания населения

Общим замечанием при ранжировании вызовов в Европе является различие между контекстуальными вызовами, создающими фундаментальные операционные риски (экономические, технологические, демографические и эпидемиологические сдвиги), и вызовами, которые в большей степени связаны с ожиданиями населения в отношении расширения адекватного охвата.

Мы знаем, что новые коммуникационные технологии стимулируют развитие не только новых средств связи, но и новых механизмов, обеспечивающих присутствие и участие в политической жизни. Поскольку социальные сети всё шире используются для общения и передачи информации по вопросам, представляющим интерес для всего общества, органы социального обеспечения также осознают необходимость оперативного реагирования на чаяния населения.

Чтобы полнее соответствовать представлениям и ожиданиям населения – в чём заключается шестой по значимости вызов, – органы социального обеспечения ищут новые пути повышения качества обслуживания, когда во всех услугах на центральное место ставятся интересы пользователей. В ряде стран Европы стратегии социальных инноваций используются для выявления мнений бенефициаров и даже для предоставления персонализированных услуг в соответствии с озвученными потребностями человека.

Серьёзным глобальным вызовом является преодоление разрыва в охвате социальным обеспечением. Природа этого седьмого по значимости в Европе вызова более сложная. Чаще всего он определяется с точки зрения частичного эффективного охвата и относительной адекватности охвата. Это один из широких индикаторов, свидетельствующий о том, что в Европейском союзе (ЕС) почти 50% работников, участвующих в нестандартных формах занятости и самозанятости, имеют неадекватный доступ к услугам социального обеспечения и государственным службам занятости. Рынки труда становятся всё более раздробленными и нестабильными, и всё больше работников посвящают часть своей экономической жизни работе на цифровых платформах. Важно отметить, что подразумеваемое этой формой занятости сужение охвата означает неуплаченные взносы и налоговые недоимки, хотя, вероятно, также и повышение будущего спроса на финансируемую за счёт налогов социальную защиту. Поэтому на повестку дня встаёт задача, связанная с обеспечением и поддержанием адекватного охвата.

Особые проблемы среди незащищённых работников возникают в среде молодых работников (в возрасте от 15 до 25 лет), находящихся в процессе перехода от очного образования к полноценному трудовому участию. Будучи восьмым по значимости вызовом, названном в докладе, молодые работники сталкиваются с бóльшими трудностями при поступлении на формальную стабильную работу, чем представители других возрастных групп, и у молодёжи больше шансов быть нанятыми в неформальной экономике, чем у работников старшего возраста. В неформальной экономике занято свыше трети всех молодых работников в странах региона.

Для них, как и для всех работников, цифровые технологии являются дополнительным препятствием, которое они должны преодолеть. Чтобы удовлетворить и спрос работодателей на цифровые навыки, и потребности экономики знаний в непрерывном обучении, правительства, органы социального обеспечения, государственные службы занятости, социальные партнёры и службы системы образования и профессионально-технической подготовки должны инвестировать средства в формирование человеческого капитала, тем самым прокладывая путь в будущее.

Как и в случае предыдущего вызова, девятый вызов (трудовые мигранты) связан с вопросом о том, как полнее удовлетворять потребности в социальной защите одной из конкретных групп работников. Слишком часто дебаты о миграции касаются преимущественно вопросов нелегальных и противозаконных миграционных потоков. Как подчёркивается в докладе, особое внимание требуется уделять тому, чтобы не упускались из виду права трудовых мигрантов на социальное обеспечение, правовая основа которых была заложена в двустороннем соглашении, заключённом Францией и Италией в 1904 году. Опыт ЕС в области многосторонних и двусторонних соглашений, участниками которых являются многие страны Западной Европы, содержит примеры передовой практики, которая помогает другим странам Европы лучше защищать легальных работников-мигрантов, которых становится всё больше.
Как показывает опыт международной миграции, во всё более глобальной экономике национальные экономические системы становятся более взаимосвязанными и взаимозависимыми на многих уровнях. Эта реальность подчёркивает важность десятого вызова, определяемого как новые риски, катаклизмы и экстремальные события.

Как и другие регионы мира, Европа испытывает экологические, социальные, медицинские, политические и экономические потрясения. При этом возрастает периодичность и серьёзность этих потрясений и появляются новые риски и источники внешних шоков. Они усугубляют неопределённость, связанную с традиционными рисками жизненного цикла и рисками рынка труда, которые покрываются системами социального обеспечения, и они требуют, чтобы общество имело о рисках более полное представление.
Различные меры, необходимые для преодоления новых вызовов и рисков, служат важным напоминанием о том, что на социальное обеспечение всегда возлагалось множество функций. Противодействие новым, равно как и давно существующим, рискам требует отслеживания и оценки выявленных факторов риска, разработки и осуществления превентивных мер, создания адекватных механизмов возмещения дохода и смягчения последствий, а также перспективного планирования, способствующего реабилитации и предотвращению рецидивов риска в будущем.

Можно сказать, что эти многочисленные функции в значительной степени определяют то, что мы называем всеобъемлющим социальным обеспечением в Европе.

Идеи в дорогу домой

В докладе с полной силой подчёркивается тот факт, что европейские системы социального обеспечения сталкиваются с расширяющимся кругом рисков и увеличивающимся числом новых явлений, угрожающих сплочённости общества. Существуют и такие риски, из-за которых на поверку ставится устойчивость развития социального обеспечения в будущем. Учреждения социального обеспечения в равной степени стоят перед необходимостью удовлетворять растущие ожидания населения в отношении адекватной, справедливой и устойчивой защиты, предоставляемой системами социального обеспечения. При этом все эти задачи должны решаться в условиях ограниченных ресурсов. В этом суть всех вызовов.
В конечном счёте, основная идея доклада, которую участники могут взять с собой на родину, проста: многочисленные функции, которые выполняются всеобъемлющими системами социального обеспечения стран Европы, никогда не были столь важными, как сегодня.

Источники

МАСО. 2016. Десять глобальных вызовов перед социальным обеспечением. Женева, Международная ассоциация социального обеспечения.
МАСО. 2019. Десять глобальных вызовов перед социальным обеспечением: Европа. Женева, Международная ассоциация социального обеспечения.

 


Мероприятия Мероприятия