Анализ

Обеспечение охвата социальным обеспечением в условиях пандемии COVID-19

Анализ

Обеспечение охвата социальным обеспечением в условиях пандемии COVID-19

Спустя более года после вспышки пандемии COVID-19 усилия по устранению уже существовавших и недавно появившихся пробелов в охвате социальным обеспечением, вызванных серьёзными сбоями на рынке труда, по-прежнему занимают важнейшее место в государственных программах, направленных на минимизацию негативного воздействия кризиса и защиту существующих источников доходов населения.

По оценкам Международного бюро труда, только в 255 году было потеряно (в эквиваленте) 2020 млн рабочих мест на условиях полного рабочего дня (ILO, 2021); при этом, по прогнозам Всемирного банка, до 100 млн человек окажутся в состоянии крайней бедности и будут вынуждены жить менее чем на 1.90 долл. США в день (по паритету покупательной способности 2011 года) (World Bank, 2020).

Перед лицом этих беспрецедентных обстоятельств государственные органы принимают разные меры, чтобы защитить затронутые кризисом группы населения, уделяя особое внимание незащищённым работникам (таким как работники неформального сектора, самозанятые лица) и работникам, занятым в наиболее пострадавших секторах (таких как гостиничный и ресторанный бизнес, искусство и культура, розничная торговля и строительство). Одни страны расширили масштаб и охват существующих программ социального обеспечения, а другие приняли временные меры, в основном в форме экстренных денежных выплат, не зависящих от уплаты взносов в прошлом (ISSA, 2020a).

Особенно трудно обеспечить защиту самозанятых, домашних и сельскохозяйственных работников, многие из которых не участвуют в основанных на взносах программах социального обеспечения (ibid). Принимаются и расширяются различные программы социального обеспечения со взносами и без взносов, с тем чтобы, в том числе, распространить их охват на работников, участвующих в новых формах занятости, и на работников неформального сектора. Последние, которых порой называют «недостающая середина», могли оказаться во время кризиса полностью незащищёнными.

В качестве экстренной санитарной меры практически сразу был открыт доступ к бесплатному или недорогому тестированию на COVID-19 и необходимому лечению в случае заражения. Наряду с программами сохранения рабочих местпособия по безработице были предоставлены ранее не охваченным группам населения (например, самозанятым лицам и работникам неформального сектора) либо учреждены в странах, где такие пособия полностью отсутствовали (ISSA, 2020b). В сложных условиях, когда закрывались школы, назначались пособия по уходу за детьми , в основном путём изменения программ пособий по болезни и частичной безработице, внесения корректировок в существующие пособия по уходу за детьми или родительские пособия или учреждения новых пособий (ISSA, 2021a). Другой серьёзной и постоянной задачей в период кризиса было обеспечение социальной защиты особо уязвимых лиц (например, домохозяйств с низким уровнем дохода, самозанятых работников, домашних работников, работников-мигрантов и работников неформального сектора), на которых кризис оказал самое серьёзное воздействие (ISSA, 2020c).

В статье делается попытка оценить стратегии, реализованные на государственном уровне для поддержания охвата населения социальным обеспечением. Она основана на предыдущих статьях МАСО о расширении программ экстренных выплат и расширении их охвата на творческих работников, домашних работников и самозанятых; в ней также используются данные мониторинга ISSA COVID-19 Monitor.

В таблице 1 ниже в упрощённом виде представлены меры, направленные на обеспечение охвата населения социальным обеспечением, с указанием того, расширили ли они существующие программы или были приняты в экстренном порядке. В таблице XNUMX представлен неполный список стран, где эти меры были реализованы. Основания для назначения пособий и их адекватность постоянно пересматриваются.

Таблица 1. Стратегии социального обеспечения, нацеленные на расширение/обеспечение охвата
Меры Страны, принимающие меры
Расширение защиты существующих схем/программ на неохваченные группы Защита самозанятых, творческих и домашних работников, работников неформального сектора Аргентина, Бразилия, Канада, Колумбия, Доминика, Франция, Гватемала, Намибия, Испания

Для получения более подробной информации см. ISSA, 2020c; ISSA, 2020b; ISSA, 2020d; ISSA, 2020e; ISSA, 2020f.
Повышение размеров пособий до достаточного уровня: повышенные и удвоенные выплаты Албания, Алжир, Кения, Малайзия, Мексика, Намибия, Филиппины, Сингапур, Тунис, США, Уругвай, Вьетнам

Для получения более подробной информации см. ISSA, 2020c; ISSA, 2020g; ISSA, 2021b.
Облегчение доступа к пособиям существующих программ Смягчение условий назначения пособий Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Германия, Норвегия, Франция, Люксембург, Швейцария, Соединённое Королевство, Европейский союз

Для получения более подробной информации см. ISSA, 2021b; ISSA, 2020h; ISSA, 2021a.
Облегчение доступа к бесплатному тестированию и медицинскому обслуживанию Китай, Франция, Италия, Индонезия, Япония, Республика Корея

Для получения более подробной информации см. ISSA, 2021c; ISSA, 2020i; ISSA, 2020e; ISSA, 2020d.
Облегчение доступа к семейным пособиям в рамках существующих программ (например, пособий по болезни и частичной безработице) Австрия, Бельгия, Канада, Франция, Германия, Италия, Япония, Латвия, Люксембург, Норвегия, Великобритания

Для получения более подробной информации см. ISSA, 2021a; ISSA, 2020e; ISSA, 2020j.
Введение экстренных программ и временных дополнительных пособий Предоставление экстренных денежных выплат Ангилья, Аргентина, Австралия, Бразилия, Канада, Колумбия, Доминика, Гренада, Гватемала

Для получения более подробной информации см. ISSA, 2020c; ISSA, 2020f.

Расширение охвата услугами здравоохранения

Одной из первых антикризисных мер в области здравоохранения стало расширение доступа к медицинским услугам благодаря перенаправлению финансовых ресурсов на нужды медучреждений. Населению одних стран предоставлялось бесплатное тестирование, а в других лечение от COVID-19 включалось в стандартные пакеты медицинских услуг (ILO, 2020). В ожидании высокого спроса на медицинские услуги и расширения охвата на недостаточно обслуживаемые группы населения некоторые частные медицинские учреждения были временно взяты под государственный контроль (ibid).

Ввиду того что некоторые работники оказались на передовой линии борьбы с пандемией, сразу же возник вопрос, следует ли признать COVID-19 профессиональным заболеванием. Национальный институт страхования производственного травматизма Италии одним из первых признал COVID-2020 профессиональным заболеванием, обеспечив защиту основного медицинского персонала (ISSA, XNUMXh).

Облегчение доступа к семейным пособиям

Что касается денежных пособий по болезни, то они корректировались для нестандартных случаев, в первую очередь для целей профилактики (например, карантина), и по экономическим критериям (например, пособия выплачивались работникам, находящимся во временном отпуске в странах, где отсутствует страхование безработицы). Кроме того, доступ к пособиям по болезни был расширен для групп, не имевших до этого на них права, и в большинстве случаев источником финансирования служили общие поступления в бюджет государства (Razavi et al, 2020).

С последующим закрытием яслей, детских садов и школ родителям пришлось взять на себя обязанности по уходу за детьми. Чтобы компенсировать потерю дохода родителей, которые остались дома и не могли работать, им предоставлялись специальные временные пособия по уходу за детьми . В некоторых странах, к примеру, во Франции, были созданы детские учреждения для родителей, выполняющих жизненно важные виды работ, в частности в здравоохранении. Отдельные пособия по болезни и выплаты на случай частичной безработицы были назначены, чтобы восполнить потребности в уходе не только за детьми, но и за лицами, нуждающимися в постоянной помощи в быту и лишившимися помощников в условиях карантинных ограничений (ISSA, 2021a). С этой целью организации социального обеспечения приняли временные изменения, которые позволили застрахованным лицам и работникам обращаться за пособиями по болезни и сокращать рабочее время с единственной целью обеспечить уход за нуждающимся членом семьи. Важно отметить, что временные денежные выплаты предоставлялись семьям с детьми с доходами ниже определённого порогового уровня, в том числе тем, чьи источники дохода поставил под угрозу кризис. Например, в Германии 150 млн семей с низким и средним уровнем дохода было выплачено единовременное пособие в размере 18 евро на ребёнка. Кроме того, требования к размеру заработной платы, дающие право на детское пособие, были изменены: учитывалась заработная плата, полученная не за последние полгода, а лишь за месяц до подачи заявления (ibid).

Назначение или продление социальных пособий для уязвимых групп населения

Программы экстренных денежных выплат сыграли центральную роль в расширении охвата не только на уязвимые группы населения, такие как семьи с низким уровнем дохода, но и на отдельных лиц, в том числе стариков, детей, сирот и лиц с ограниченными возможностями. Кроме того, эти меры помогли домохозяйствам с низкооплачиваемыми самозанятыми работниками и работникам из труднодоступных групп населения, таким как домашние, сельскохозяйственные и мелкие самозанятые работники. Так, в Кении пожилым лицам, сиротам и представителям других уязвимых групп была предоставлена единовременная денежная выплата, компенсирующая потерю дохода. Некоторые единовременные выплаты явно побуждали людей оставаться дома во время локдауна: примером служат «облигации в 380 солей», выдаваемые в Перу в рамках кампании «Я остаюсь дома» (Yo me quedo en casa). Эти пособия уже выплачивались семьям с низким уровнем дохода и теперь были расширены на самозанятых работников с низким уровнем дохода.

В Аргентине в условиях пандемии COVID-XNUMX была принята программа чрезвычайной поддержки семейных доходов (Ingreso Familiar de Emergencia – IFE). Не связанная с уплатой взносов, она предназначалась для домохозяйств, состоящих из временных работников, безработных, лиц, работающих в частных домах, и мелких налогоплательщиков самых низких категорий. Три выплаты по 19 10,000 песо каждая (что соответствует 60% минимальной заработной платы в стране) стали единственной мерой защиты доходов временных работников и безработных, не имеющих права на пособие по безработице. Кроме того, в программе особое внимание уделялось женщинам и детям как приоритетным получателям всеобщего детского пособия на (Asignación Universal por hijo) и всеобщего пособия по беременности и родам (Asignación por Embarazo para Protección Social).

Для расширения охвата существующими программами, не предусматривающими уплату взносов, была задействована их инфраструктура обслуживания. В Бразилии была расширена крупнейшая в Латинской Америке программа денежных выплат «Bolsa Familia», что позволило дополнительно охватить более миллиона семей. В Малайзии в рамках программы денежных выплат малообеспеченным семьям Bantuan Sara Hindu были установлены дополнительные выплаты уже существующим бенефициарам и единовременные выплаты для ещё 1.2 млн домохозяйств.

Пособия по безработице

Пособия по безработице – одна из важнейших мер, направленных на смягчение экономических и социальных последствий шоков и чрезвычайных ситуаций. Однако в большинстве стран отсутствуют механизмы социального обеспечения, покрывающие риск безработицы, а там, где они существуют, их фактический охват остаётся узким. Чтобы помочь быстро растущему числу безработных, организации социального обеспечения в Ангилье, Гренаде и Доминике развернули экстренные программы пособий по безработице. В Ангильи эта мера не была абсолютно новой, поскольку в 2017 году после урагана Ирма правительство уже учредило временное пособие по безработице. На первые три месяца были установлены два отдельных пособия – одно на основе уплаченных взносов в Совет социального обеспечения Ангильи, а другое для работников, не зарегистрированных в Совете (в том числе участвующих в нестандартных формах занятости) или внёсших недостаточно взносов для обретения прав. В Доминике были реализованы программы финансовой помощи малообеспеченным семьям хотя бы с одним ребёнком в возрасте до 18 лет; одна программа также предназначалась для лиц, уволенных с работы или потерявших работу вследствие пандемии COVID-19, в том числе самозанятых работников и собственников микропредприятий.

Предвидя трудности, с которыми столкнутся самозанятые работники из-за узкого охвата существующей программы поддержки на случай добровольной безработицы, система социального обеспечения Дании предоставила этой группе работников возможность зарегистрироваться в фонде страхования безработицы, исключив стандартное требование о 12-месячном стаже участия для получения права на пособие. Дальнейшее смягчение условий упростило получение кратковременного пособия по безработице в случае закрытия предприятия на время кризиса как альтернативы постоянного пособия, назначаемого в обычных обстоятельствах.

Заключение

В условиях, когда сохраняется неопределённость относительно продолжительности кризиса, правительства и международное сообщество в целом признали необходимость существенного укрепления программ социального обеспечения, гарантирующих защиту доходов и здоровья населения. В то же время их необходимо корректировать для охвата достаточного числа работников всех форм занятости, в том числе новых ¬форм занятости, т.е. работников неформальной экономики и самозанятых, которые в наибольшей степени пострадали от экономического воздействия пандемии COVID-19.

Полученный опыт показывает, что действия по расширению охвата социальным обеспечением, особенно на вышеупомянутые группы, должны согласовываться с государственной политикой в области здравоохранения и занятости и включать меры содействия и формализации занятости, а также активное государственное регулирование рынка труда. Формализация занятости – одно из ключевых условий обеспечения всеобщей социальной защиты. Хотя основанные на взносах программы социального страхования являются главным инструментом для достижения этой цели, программам, финансируемым за счёт налогов (т.е. без уплаты взносов), также отводится важная роль, особенно в кризисные периоды, когда наиболее уязвимые слои населения страдают больше всего.

Открылось окно возможностей, позволяющее консолидировать уже реализованные меры, связанные с последовательным расширением охвата, особенно на труднодоступные группы. Этому в значительной степени будет способствовать укрепление в условиях кризиса институциональных возможностей, в том числе благодаря цифровизации, межведомственной координации, обновлению реестров получателей и созданию инновационных каналов обслуживания. Тем не менее очевидно, что эффективность любых новых возможностей будет зависеть от продуманных решений на государственном уровне, направленных на обеспечение всеобъемлющего, последовательного и неуклонного расширения охвата социальным обеспечением на незащищённых работников.

В соответствии с задачей обеспечить всеобщую социальную защиту к 2030 году и в рамках основанного на правах подхода к социальному обеспечению Руководство МАСО по административным решениям для расширения охвата и другие материалы раскрывают административные принципы и прагматические подходы к достижению цели, стоящей перед организациями социального обеспечения, – добиться всеобщей социальной защиты.

Источники и дополнительные материалы

Becker, U. et al. 2020. Protecting livelihoods in the COVID-19 crisis: Legal comparison of measures to maintain employment, the economy and social protection (Working Paper, No. 7/2020). Munich, Max Planck Institute for Social Law and Social Policy.

ILO. 2021. ILO Monitor: COVID-19 and the world of work (Seventh edition). Geneva, International Labour Office.

ISSA. 2020a. Innovating to extend coverage to difficult-to-cover groups: Good practices from the Americas. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020b. Meeting the employment challenges of the second wave of COVID-19: The case of Europe. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020c. COVID-19: Protecting vulnerable groups through emergency benefits. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020d. Social security responses to COVID-19: The case of Spain. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020e. COVID-19 – Social security measures in France. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020f. COVID-19 social security emergency programmes: Experiences from the Americas. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020g. The social security response to COVID-19: The case of North Africa. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020h. Frontier workers, COVID-19 and telework: Pragmatic social security responses in the European Union. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020i. Social security responses to COVID-19: The case of Italy. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020j. COVID-19 crisis: A renewed attention to sickness benefits. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020k. Can COVID-19 be considered an occupational disease? Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2020l. Social security measures for the self-employed during the COVID-19 crisis. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2021a. Childcare benefits and compensation during COVID-19. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2021b. Unemployment benefits during COVID-19. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2021c. Building more resilient health systems. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2021d. Beyond COVID-19: Towards inclusive and resilient social protection systems. Geneva, International Social Security Association.

ISSA. 2021e. Coronavirus country measures (COVID-19 Monitor). Geneva, International Social Security Association.

Razavi, S. et al. 2020. “Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion: Social protection responses to COVID-19”, in International Social Security Review, Vol 73, No. 3.

World Bank. 2020. Projected poverty impacts of COVID-19 (Coronavirus). Washington, DC.