O Diretrizes da ISSA sobre Soluções Administrativas para Extensão de Cobertura visam fortalecer as capacidades das administrações de seguridade social para entregar programas contributivos eficazes e trabalhar para a extensão da cobertura a grupos que normalmente são difíceis de cobrir. No contexto destas orientações, os grupos normalmente difíceis de abranger referem-se a uma grande variedade de trabalhadores, como os trabalhadores independentes e os trabalhadores encapsulados no conceito de “meio que falta”, os trabalhadores migrantes e os trabalhadores domésticos, que são freqüentemente engajados na economia informal, e trabalhadores nos setores agrícola e pesqueiro.
A cobertura universal de seguridade social pode ser alcançada por meio de uma combinação de: programas contributivos obrigatórios, programas contributivos subsidiados (ou seja, quando parte do prêmio é financiada por impostos), programas não contributivos, financiados por impostos, esquemas contributivos voluntários e benefícios em espécie. Desafios nacionais específicos requerem abordagens específicas de cada país. Embora os programas básicos universais não contributivos/financiados por impostos possam ser realizados dentro de um período de tempo relativamente curto – o desenvolvimento de tecnologias móveis, por exemplo, está ajudando a realizar uma extensão de cobertura mais rápida – muitos países continuam, de uma maneira que reflete o expansão anterior da seguridade social ao longo do século XX, para introduzir e estender gradualmente os programas de seguridade social contributiva, primeiro fornecendo acesso a grupos selecionados de trabalhadores e empregadores. Em primeira instância, os grupos selecionados priorizados são tipicamente aqueles que são mais prontamente capazes de serem registrados formalmente pelas administrações e que têm capacidade para pagar contribuições regulares. A partir de então, os países avançam progressivamente para melhorar a abrangência – em escopo e profundidade – da cobertura nacional de seguridade social em consonância com a evolução do mercado de trabalho e o avanço social e econômico. Isso é muitas vezes referido como a abordagem de desenvolvimento de cinco etapas, ou seja, de nenhuma provisão à introdução de um primeiro programa, de um número limitado a um número maior de pessoas cobertas, de um programa a uma cobertura mais abrangente para um número maior de riscos, de um nível básico para um mais generoso de benefícios, e de esquemas fragmentados para sistemas mais coordenados e integrados com a devida consideração dada a questões de adequação, equidade, portabilidade e sustentabilidade a longo prazo.
Com o objetivo de garantir que todos os membros da sociedade tenham acesso efetivo a pelo menos um nível básico de seguridade social ao longo de suas vidas, a Recomendação da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre Pisos Nacionais de Proteção Social, 2012 (nº 202), reforçou as normas internacionais de segurança social existentes. Fornece orientações sobre como garantir a cobertura para todos, incluindo os anteriormente desprotegidos, um grupo importante entre os quais, em muitos países, estão os trabalhadores da economia informal e seus familiares dependentes.
Estabelecer e manter pisos nacionais de proteção social é de importância crítica para estender a cobertura da seguridade social. De acordo com os instrumentos normativos da OIT, os pisos nacionais de proteção social devem compreender, pelo menos, as seguintes garantias básicas de segurança social, definidas a nível nacional:
- Acesso universal a cuidados de saúde essenciais, incluindo cuidados de maternidade;
- Segurança básica de renda para crianças, fornecendo acesso a nutrição, educação, assistência e quaisquer outros bens e serviços necessários;
- Segurança básica de renda para pessoas em idade ativa que não conseguem obter renda suficiente, especialmente em casos de doença, desemprego, maternidade e incapacidade;
- Segurança básica de renda para idosos.
Além disso, a Recomendação da OIT sobre a transição da economia informal para a formal, 2015 (Nº 204), reconhece a falta de proteção dos trabalhadores na economia informal e fornece orientações para melhorar sua proteção previdenciária e facilitar sua transição para a economia informal. trabalho na economia formal.
As soluções administrativas propostas nessas diretrizes são, em muitos aspectos, úteis na implementação de ambas as recomendações.
Todos os programas de seguridade social têm objetivos explícitos e muitas vezes múltiplos (por exemplo, redução da pobreza, redistribuição, alisamento do consumo, seguro). A prossecução destes objectivos determina em grande medida o mecanismo de financiamento escolhido para financiar o programa. Embora os programas não contributivos tenham um impacto positivo particularmente importante no alívio da pobreza e tenham resultado na rápida extensão da cobertura básica em muitos países – especialmente para a população feminina e grupos vulneráveis e desfavorecidos – a introdução e extensão de tais esquemas requerem o comprometimento de recursos fiscais a longo prazo. Os programas destinados a compensar os trabalhadores pela perda de rendimentos quando estão economicamente inativos ou, após a aposentadoria, quando saem da força de trabalho, são normalmente financiados predominantemente por contribuições do trabalhador e do empregador. Para os benefícios fornecidos por programas contributivos, espera-se que o nível do benefício esteja vinculado a alguma medida dos rendimentos anteriores do trabalhador; de acordo com o contexto econômico nacional, essa medida determina a adequação relativa (alisamento do consumo) do valor em dinheiro do benefício. À medida que os padrões de vida das pessoas melhoram e suas expectativas aumentam, e à medida que a renda familiar, o espaço fiscal e a capacidade institucional permitirem, o escopo e a profundidade da cobertura previdenciária podem se expandir. Para assegurar a realização sustentável dos múltiplos objectivos dos programas de segurança social que integram o sistema nacional de segurança social, é importante fazer uso coerente de mecanismos de financiamento contributivo e não contributivo e ter em conta os incentivos e desincentivos relativos aos trabalhadores, empregadores e a população coberta criada pelo uso de mecanismos de cobertura contributiva e não contributiva.
Oportunamente para os gestores de tais programas, muitas funções são semelhantes. Com o objetivo de melhorar a administração, ao comparar mecanismos de registro, processamento de back-office, comunicações, prestação de serviços, pagamento de benefícios e processos de apelação, há muito a ganhar em alavancar essas semelhanças e, sempre que possível, devem ser desenvolvidas abordagens de negócios compatíveis . Além disso, os benefícios proporcionados pelo programa devem incentivar seu interesse em ingressar nele.
No que diz respeito aos programas contributivos, a prioridade de cobertura declarada das populações é, muitas vezes, garantir o acesso efetivo a um seguro de saúde de qualidade e acessível. Em termos de prática institucional de seguridade social, os programas contributivos mais comuns que oferecem benefícios em dinheiro para trabalhadores da economia formal são aqueles para velhice, invalidez e sobrevivência, seguidos de perto por acidentes de trabalho e assistência médica. Os programas de cuidados de longa duração contributivos são raros, mesmo nas economias mais desenvolvidas, situação que, sem dúvida, terá de ser abordada a médio prazo, dado o envelhecimento da população. Os programas de seguro-desemprego estão se tornando mais comuns, mas estão disponíveis em menos da metade de todos os países do mundo. Em muitos países, as prestações pecuniárias por doença, maternidade e prestações familiares são financiadas pelas contribuições dos empregadores e dos trabalhadores.
Para ampliar melhor a cobertura e apoiar a formalização do trabalho, a administração e o desenho de programas contributivos devem levar em conta as características e circunstâncias especiais daqueles grupos que são difíceis de cobrir (ou difíceis de alcançar), que normalmente incluem aqueles que têm:
- Mudanças frequentes de emprego e local de trabalho. Para as administrações previdenciárias, mudanças tão frequentes resultam em dificuldades de registro, escrituração e cobrança de contribuições, bem como na totalização de benefícios, principalmente quando os regimes são fragmentados por grupos e regiões, e carecem de coordenação e apoio efetivos um sistema adequado de tecnologia da informação e comunicação (TIC). Nessas condições, os desafios são o registro múltiplo e a duplicação de pagamentos de benefícios, que provavelmente resultarão em problemas de integridade e aumento dos custos do programa. Consequentemente, é necessária uma coordenação mais ampla e melhorada entre os diferentes regimes.
- Capacidade contributiva baixa e flutuante. Tal condição dificulta a determinação das bases adequadas de cálculo das contribuições e benefícios, o que apresenta desafios para o pagamento integral e regular das contribuições, mesmo para áreas prioritárias como saúde, bem como para benefícios de longo prazo, como pensões. Os níveis de contribuição e as estruturas de benefícios resultantes devem procurar acomodar a capacidade contributiva dos trabalhadores com fluxos de renda baixos e flutuantes (incluindo sazonais). Incentivos podem ser implementados, incluindo subsídios de contribuição, para apoiar o pagamento de contribuições.
- Nenhuma relação formal empregador-empregado. As entidades empregadoras disponibilizam uma interface formal com a instituição de segurança social, muitas vezes com uma obrigação legal relativa ao registo dos trabalhadores e ao pagamento atempado e integral das suas próprias contribuições e das dos seus trabalhadores. O desafio para a instituição previdenciária é desenvolver soluções administrativas adequadas para apoiar os trabalhadores que não atuam na economia formal regulamentada ou que são trabalhadores autônomos, simplificar os processos administrativos e reduzir os entraves burocráticos ao registro, inscrição e pagamento de contribuições.
- Níveis mais baixos de alfabetização. A população de difícil acesso é frequentemente analfabeta ou pode não falar a língua oficial nacional, por exemplo, no caso de trabalhadores migrantes. Eles podem não ter as habilidades necessárias para usar ou ter acesso a ferramentas modernas baseadas na Web.
- Graus mais baixos de organização em comparação com trabalhadores formais da economia. Os trabalhadores da população de difícil cobertura são muitas vezes menos organizados do que os trabalhadores da economia formal. Onde existam sindicatos ou organizações profissionais como cooperativas, associações de pescadores e organizações de trabalhadores migrantes, a instituição de seguridade social deve priorizar a colaboração com esses órgãos para atuar como uma ponte para formalizar os trabalhadores por meio do registro e da cobrança de contribuições.
- Barreiras ao acesso administrativo. A falta de documentos formais de identificação necessários, as dificuldades de comunicação na língua oficial e com as ferramentas convencionais de comunicação, o afastamento geográfico, a discriminação e o estigma experimentados por determinados grupos, como os trabalhadores domésticos, e a falta de acesso ao setor bancário formal e de serviços financeiros são algumas das barreiras que resultam em custos administrativos de programas mais altos em comparação com programas que cobrem trabalhadores da economia formal. O desafio é adotar meios apropriados e econômicos para melhorar o acesso, por exemplo, por meio de canais de comunicação modernos apropriados, escritórios móveis bem equipados e organizações terceirizadas baseadas na comunidade.