Análise

Abordando o erro, evasão e fraude na seguridade social: Boas práticas das Américas

Análise

Abordando o erro, evasão e fraude na seguridade social: Boas práticas das Américas

As questões de evasão e fraude da previdência social têm alto custo social e econômico, criam desequilíbrios nas contas da previdência social e, em última instância, levam a distorções econômicas que não são favoráveis ​​ao funcionamento e à competitividade da economia nacional. Eles também têm um impacto político porque prejudicam a reputação das instituições que administram os programas de seguridade social. Estima-se que a evasão e a fraude causem um déficit de renda de 3 a 5 por cento nos sistemas de seguridade social e representem até 2 por cento do produto interno bruto dos países da OCDE (RAND Europe, 2014). Esses números provavelmente serão maiores em países com economias menos formais.

No Fórum Mundial de Segurança Social da ISSA 2019 em Bruxelas, Bélgica, a International Social Security Association (ISSA) lançou o Diretrizes da ISSA sobre erro, evasão e fraude nos sistemas de seguridade social. As diretrizes da ISSA consistem em recomendações e sugestões apoiadas em boas práticas de tratamento do erro, evasão e fraude (EEF), com o objetivo de permitir às instituições identificar as técnicas mais adequadas para as suas circunstâncias específicas. O desenvolvimento das diretrizes do EEF se beneficiou de pesquisas significativas, incluindo um relatório de 2016 (Goveia and Sosa, 2016) e seminários internacionais em 2013 e 2018 em Madrid organizados por membros da ISSA na Espanha para permitir trocas de experiências de alto nível.

Nesse contexto, este artigo apresenta um breve panorama das questões da EEF na seguridade social e as abordagens para lidar com esses desafios com base nas boas práticas compartilhadas no concurso 2020 para o Prêmio de Boas Práticas da AISS para as Américas. As inovações recentes dos membros da ISSA na região consistem principalmente em quatro abordagens:

  1. A aplicação de Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) avançadas, para facilitar os processos de validação de uma atividade e obtenção de um benefício;
  2. Coordenação e cruzamento sistemático de dados com terceiros, para permitir a confirmação automática das declarações do segurado / contribuinte ou para obter os dados necessários ao preenchimento de um arquivo, sem necessidade de ação presencial;
  3. Fortalecimento das capacidades de inspeção e habilidades profissionais das equipes relevantes; e
  4. Reforçar a aplicação de sanções e comunicá-las ao público.

Aplicação de tecnologia avançada de informação e comunicação

Esta estratégia baseia-se principalmente no uso estratégico de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC). Essas tecnologias são indispensáveis ​​para detectar automaticamente potenciais fraudes, perfis atípicos e cenários de risco. A aplicação das TIC para prevenir e / ou detectar possíveis irregularidades é abordada no Diretrizes da AISS sobre Tecnologias da Informação e Comunicação, principalmente a seção B4 sobre Análise de Dados. Recente AGORA webinars elaborado sobre o uso de análise de dados para lidar com fraudes.

As boas práticas nesta área destacam a importância de software especializado, como o desenvolvido pela Administração Federal de Recursos Públicos da Argentina (Administração Federal da Receita Pública - AFIP) e Banco de Previdência Social do Uruguai (Banco da Previdência Social - BPS). Na Argentina, uma ferramenta de informática conhecida como "Sistema de Cálculo de Obrigações Previdenciárias - Módulo de Certificado de Inspeção" (Sistema de Cálculo de Obrigações Previdenciárias - Módulo Certificado de Fiscalização, SiCOSS) facilita a arrecadação e distribuição de recursos oriundos de serviço de recuperação de fiscalização tributária (Federal Administration of Public Resources, 2016). Há vários anos, esse aplicativo tem ajudado a agilizar e agilizar o processo de cálculo e recuperação das contribuições previdenciárias pendentes. BPS Uruguai desenvolveu a "Solução Integrada para a Seleção de Casos para Monitorar" (Solução abrangente para a seleção de casos a serem auditados - SISCA), que identifica os colaboradores que devem ser submetidos a inspeções com base no uso de modelagem e técnicas de análise preditiva (Social Insurance Bank, 2016).

Iniciativas de Sistemas de Informação Avançados e Big Data também permitem a implementação de medidas eficazes contra a EEF. Como compartilhado em um webinar sobre aplicativos analíticos em relação ao EEF, Empresa de Informação e Tecnologia da Previdência Social - DATAPREV (Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social - DATAPREV) do Brasil desenvolveu um sistema de Big Data conectado a ferramentas de apoio à decisão, que pode detectar potenciais tentativas fraudulentas de obtenção de seguro-desemprego. Da mesma forma, o Instituto Mexicano de Previdência Social (Instituto Mexicano de Seguro Social - IMSS) está desenvolvendo um sistema institucional de Big Data que usa tecnologias analíticas para monitorar uma variedade de possíveis casos fraudulentos, incluindo não conformidade. Além disso, o IMSS estabeleceu sistemas de informação para facilitar a cobertura dos trabalhadores domésticos e minimizar o risco de evasão do empregador.

Na Argentina, o Fundo de Pensão dos Funcionários da Província de Entre Rios implementou um sistema de controle de contribuições que cobre as contribuições pessoais e patronais (SICA) (Federal Social Insurance Council, 2020a). O aumento das trocas intra-institucionais torna os bancos de dados comuns cada vez mais eficientes. Além disso, o desenvolvimento de um canal único online de declaração e contribuições previdenciárias para substituir a multiplicidade de canais por meio dos quais as empresas tradicionalmente compartilham dados com as autoridades ajuda a prevenir inconsistências, pagamentos indevidos e duplicação. Muitas das práticas dos membros da ISSA das Américas são apresentadas no Diretrizes da ISSA sobre Cobrança de Contribuições e Compliance. Além disso, a AFIP e a Administração Nacional da Segurança Social (Administração Nacional de Seguridade Social - ANSES) na Argentina estão usando as TIC para desenvolver um sistema integrado registro nacional de casos da EEF e indivíduos que cometeram fraude na previdência social. Isso aumenta a consciência pública de sua existência e permite a aplicação automática de sanções às empresas que cometem fraudes, por exemplo, proibindo-as de concorrer a contratos públicos.

Coordenação e verificação sistemática de dados com terceiros

Seção G do Diretrizes ISSA sobre EEF abrange a coordenação de esforços com outros atores institucionais. Recomenda que os órgãos de previdência compartilhem informações com as finanças públicas em casos de fraude de meios ou de residência; com os departamentos e serviços de inspeção do trabalho responsáveis ​​pela resolução do trabalho ilegal em caso de fraude relacionada com o trabalho não declarado; e com os ministérios do interior no caso de fraude de identidade, etc.

Na Argentina, a AFIP e a ANSES implementam medidas de mitigação de riscos por meio do compartilhamento permanente de dados da previdência social. Esse compartilhamento de informações pode ser estendido a instituições financeiras, como é feito no Equador, onde o Instituto Equatoriano de Previdência Social (Instituto Equatoriano de Seguridade Social - IESS) estabeleceu convênios com instituições financeiras, incluindo bancos públicos e privados, para potencializar a arrecadação de contribuições previdenciárias (Ecuadorian Social Security Institute, 2020a). Do Brasil National Social Security Institute (Instituto Nacional do Seguro Social - O INSS) disponibiliza seus dados a todos os envolvidos no custeio do sistema previdenciário (empregadores, empregados, instituições), possibilitando cruzamentos para apontar eventuais anomalias. O INSS também implementou soluções de inteligência artificial para combater a fraude. A iniciativa baseia-se em sistemas de informação interinstitucionais para comunicar e registrar digitalmente cada morte e combater sem demora qualquer abuso de dinheiro ou pagamento injustificado.

Esta última boa prática ilustra as recomendações das diretrizes da ISSA sobre EEF, nomeadamente as diretrizes 35, 36 e 37 sobre parcerias com outros atores. Usando Big Data, os modelos analíticos preditivos são capazes de identificar grupos de risco que provavelmente escaparão de contribuições devido a padrões de pagamento irregulares ou atrasos de pagamento recorrentes. Os números de identificação únicos facilitam as verificações cruzadas de dados, conforme sugerido pela diretriz 9. Sujeito aos regulamentos de proteção de dados, as instituições de previdência social podem solicitar acesso aos registros bancários dos contribuintes e beneficiários para verificar as declarações.

Capacidades de inspeção reforçadas

Na maioria dos sistemas jurídicos, quando duas ou mais partes estão envolvidas na prática de uma atividade fraudulenta, essas partes podem ser consideradas solidariamente responsáveis ​​pelo delito. Os tribunais podem responsabilizar legalmente toda a cadeia de partes envolvidas em atividades fraudulentas, desde o principal instigador até os parceiros e subcontratados. Para facilitar a identificação daqueles que fazem parte dessas intrincadas redes de arranjos, os administradores da segurança social estão se coordenando com as autoridades nacionais, inclusive no uso de bancos de dados nacionais, com o objetivo de identificar e trazer os culpados para o sistema de justiça.  

Por exemplo, o equatoriano IESS desenvolveu um modelo de gestão integrada para controlar evasão e subdeclaração (Ecuadorian Social Security Institute, 2020b). Trata-se de um modelo estatístico que identifica as empresas com maiores índices de evasão, com base em dados do próprio IESS e de outros órgãos públicos como Fisco, Ministério do Trabalho, Superintendência de Empresas e Ministério do Interior. O objetivo é direcionar as inspeções às empresas com maior probabilidade de evasão ou declaração insuficiente.

O fortalecimento das capacidades institucionais nessa área envolve amplas transformações internas, e os exemplos a seguir ilustram algumas das estratégias adotadas nas Américas.

  1. Melhorar a gestão de risco institucional como o Fundo de Seguro Social da Costa Rica (Fundo de Seguridade Social da Costa Rica - CCSS) realizando planos operacionais e estratégicos. Para reforçar a gestão dos seus riscos estratégicos e operacionais, o CCSS evoluiu a sua abordagem passando da mera observância dos requisitos regulamentares para uma estrutura padronizada que gera dados valiosos para a tomada de decisões (Social Insurance Fund of Costa Rica, 2020). Os objetivos da iniciativa giram em torno da consolidação do processo com base nas melhores práticas e nas recomendações do Diretrizes da ISSA sobre boa governança; revisões regulares da qualidade dos dados de risco; um inventário de risco detalhado inovador por meio de um novo banco de dados de riscos institucionais (Catálogo de Risco Institucional); e ligações mais estreitas entre os riscos estratégicos e o planejamento estratégico e tático.
  2. Atualização das ferramentas utilizadas pelos agentes responsáveis ​​pelo combate às fraudes. Uma boa prática é revisar regularmente o manual básico de inspeção junto com os manuais de inspeção específicos do assunto (por exemplo, sobre subcontratação falsa) para garantir que eles sejam adequados para o propósito. Isso inclui o estabelecimento e atualização periódica de um banco de dados de decisões judiciais sobre trabalho ilegal e dumping social. Além disso, a equipe deve receber treinamento e desenvolvimento contínuos por meio de módulos direcionados, nos moldes das "Trilhas de Aprendizagem" (Trilhas de Aprendizagem) desenvolvido pelo INSS no Brasil (National Institute of Social Security, 2020). Este recurso de formação online permite aos funcionários do INSS seguir uma série de módulos de formação técnica regularmente actualizados de forma autónoma e independente, de acordo com o tempo de que dispõem. O BPS uruguaio usa tecnologias emergentes para apoiar os agentes com ferramentas móveis para realizar inspeções de campo in loco e verificação in loco do cumprimento das obrigações previdenciárias. (Social Insurance Bank, 2020).
  3. Desenvolver uma política nacional de estímulo e coordenação interministerial. O objetivo não é apenas reforçar a missão nacional de coordenação da luta contra a fraude, mas também garantir a coordenação com todas as outras missões ou delegações de ligação interministeriais responsáveis ​​por abordar o trabalho ilegal ou não declarado ou o tráfico de mão-de-obra.
  4. Lançamento de investigações em larga escala para formular um perfil mais detalhado dos fraudadores. Emprego e Desenvolvimento Social do Canadá (ESDC) criado, por exemplo, um ferramenta de relatório de fraude para uso dos canadenses, incentivar a apresentação de relatórios de casos potenciais de fraude de que tenham conhecimento, a fim de proteger o sistema de seguridade social para o bem comum. Uma iniciativa recente é o impulso para tomar medidas contra fraudes relacionadas ao pagamento do Benefício de Resposta de Emergência do Canadá (CERB), um benefício que cobre lacunas no emprego durante a pandemia (Buzzetti and Vastel, 2020)

Sanções mais eficazes e a importância da comunicação

Os meios e poderes de que gozam as instituições de segurança social para combater a fraude podem ser harmonizados por lei. As sanções podem ser fortalecidas definindo e estabelecendo uma série de fatores capacitadores. Por exemplo, os vários procedimentos de apelação legal ganham credibilidade quanto mais rápido são implementados. No Brasil, o INSS estabeleceu uma estrutura de emergência para facilitar o andamento dos processos e antes que os casos cheguem ao Conselho de Recursos de Previdência Social (CRPS), o conselho de apelação dos benefícios da previdência social. Este novo "gabinete de crise" administrativo (Gabinete de Crise de Diligências - GCD) composta por integrantes do CRPS e do INSS, realiza verificações antecipadas dos autos de recurso para evitar a necessidade de ajustes por falta de documentos após o andamento do processo de apelação. Isso ajuda a garantir um processo tranquilo e eficaz (Ministry of Finance – Secretariat for Social Insurance, 2020).

Em termos de contribuições, as infrações dão frequentemente origem a sanções administrativas (por exemplo, o cancelamento de isenções e reduções, a imposição de sobretaxas ou multas, etc.) e, ocasionalmente, conduzem a processos criminais. Novas estratégias dinâmicas de detecção de fraudes foram postas em prática usando perfis e a sinalização de casos de risco potencial, como é feito no Uruguai, onde o BPS usa um sistema dedicado de análise preditiva (Social Insurance Bank, 2017).

A comunicação é de suma importância neste campo, como sugerem as diretrizes da EEF, notadamente em sua seção F. Negligenciar esse aspecto corre o risco de perder terreno para os fraudadores que são altamente organizados e capazes de mobilizar recursos significativos. Uma política de comunicação adequada é essencial para promover os benefícios da salvaguarda da segurança social e para difundir o sucesso das sanções e usá-las para dar o exemplo, conforme recomendado pelo Diretrizes da ISSA sobre Comunicação pelas Administrações de Seguridade Social. Por exemplo, em um webinar sobre EEF no contexto do COVID-19, o administrador de pensões colombiano (Administrador de pensões colombiano - ColPensiones) delineou a sua estratégia de combate ao EEF, que inclui o desenvolvimento ativo de uma cultura contra a fraude.

Outra boa prática é a campanha de comunicação canadense que caracterizou a fraude como roubo do bem comum e divulgou aqueles que foram pegos e punidos. Essa política pode ser eficaz na geração de um efeito "multiplicador social" que tem, por exemplo, um caso sancionado de fraude resultando em uma média de cinco fraudadores não detectados retornando ao emprego formal. O peso desse “multiplicador social” aumenta se as sanções aplicadas forem objeto de uma campanha de comunicação bem conduzida. Isso está de acordo com o princípio do "nome e vergonha", que pode se estender à proibição da empresa fraudulenta de participar de licitações para determinados contratos públicos. Esta política baseia-se em vários métodos e abrange desde a relação da instituição com os utilizadores (comunicação externa) até às relações com o Governo e a imprensa (por exemplo, lobbying e prestação de aconselhamento técnico periódico). Envolve também o reforço da coesão e do profissionalismo das equipas de comunicação interna e formação da instituição.

Estes aspectos, fundamentais para o sucesso das políticas institucionais, são discutidos no relatório “Comunicação de Pensões” elaborado pela Comissão Técnica ISSA de Seguro de Velhice, Invalidez e Sobreviventes em 2016 (ISSA, 2016b). O relatório valida uma política eficaz implementada em vários países da América Latina, incluindo o Uruguai, onde a parceria sistemática foi estabelecida com o sistema nacional de educação em matéria de segurança social e como a salvaguardar.

Um exemplo mais recente é a iniciativa da Superintendência de Pensões da República Dominicana (Superintendência de Pensões) política para promover educação em seguro social (Superintendence of Pensions, 2020). A promoção da segurança social como um bem comum gerido com espírito de confiança é amparada por uma política que aumenta a sua transparência, por exemplo, a criação de um portal na Internet que dá acesso a documentos essenciais relacionados com a governação e o financiamento de uma instituição. Iniciativa COFEPRES da Argentina nesta área (Federal Social Insurance Council, 2020b) está de acordo com o Diretrizes da ISSA sobre boa governança, em particular a seção A2 sobre transparência.

Conclusão: Combater a EEF e o papel das diretrizes da ISSA

As instituições de seguridade social nas Américas estão implementando um rico conjunto de medidas contra a EEF, que estão alinhadas com as recomendações das diretrizes da ISSA, incluindo a aplicação de tecnologias avançadas, comunicação sistemática e melhor coordenação interinstitucional.

As diretrizes da ISSA são o resultado de uma colaboração global de instituições de seguridade social e servem como um documento de referência prático e informativo. Eles foram referências valiosas no contexto das respostas da seguridade social à crise do COVID-19, que assistiu ao lançamento de políticas de apoio de emergência e à liberalização de certas medidas que podem provavelmente criar vulnerabilidades à fraude e peculato. Este assunto foi especificamente discutido em um webinar abordando EEF e adaptando-se ao contexto COVID-19.

No entanto, o sucesso contínuo das políticas institucionais para tratar do erro, evasão e fraude dependerá da capacidade das instituições de prever continuamente novos riscos de fraude e estar vários passos à frente das estratégias de fraude. Além de abordar a evasão e a fraude nas formas tradicionais de emprego, por exemplo, as instituições de seguridade social estão se preparando e se preparando para enfrentar o desafio da evasão e da fraude nas novas formas emergentes de emprego.

As diretrizes da ISSA e vários documentos de referência estão sendo atualizados para fornecer valor contínuo para as instituições de seguridade social neste processo de adaptação. As inovações e boas práticas dos membros da ISSA nas Américas estão atualmente sendo estudadas pela Comissão Técnica ISSA de Coleta de Contribuições e Conformidade. As diretrizes da ISSA sobre EEF já foram atualizadas com essas boas práticas para fornecer mais exemplos de iniciativas recentes para lidar com o erro, evasão e fraude.

Referências

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