Coordinamento della sicurezza sociale multilivello: esperienze nelle Americhe

Coordinamento della sicurezza sociale multilivello: esperienze nelle Americhe

I sistemi di sicurezza sociale sono sempre più interconnessi – tra diverse agenzie del settore, con organizzazioni di altri settori e con sistemi di altri paesi. Inoltre, in ambienti complessi, anche all'interno della stessa istituzione, diverse unità organizzative stanno diventando progressivamente specializzate, autonome o geograficamente focalizzate. Di conseguenza, le attività strategiche e operative in cui sono impegnati gli enti previdenziali richiedono spesso il coinvolgimento e il coordinamento di più attori che lavorano a diversi livelli per ottenere risultati efficaci.

Sebbene il coordinamento della sicurezza sociale sia spesso necessario, da solo non è sufficiente. Servono anche politiche solide e istituzioni forti per garantire i diritti di sicurezza sociale. Poiché il coordinamento è costoso, studi globali hanno messo in guardia dal perseguirlo fine a se stesso o dalla progettazione di politiche altamente complesse che richiedono un ampio coordinamento in contesti a bassa capacità.

Tuttavia, quando è necessario il coordinamento, le politiche e le strutture istituzionali variano notevolmente e non esiste un'unica ricetta per raggiungerlo. I meccanismi che funzionano in un paese o istituzione potrebbero non funzionare in un altro. Inoltre, il grado o la complessità del coordinamento richiesto per una corretta attuazione può variare a seconda dei diversi obiettivi strategici o politici, nonché delle capacità degli attori e delle istituzioni coinvolte. Le soluzioni di coordinamento devono quindi essere adattate al contesto locale e rispondere a obiettivi strategici specifici e ben definiti.

Nelle Americhe, il coordinamento non è una pratica nuova per gli enti previdenziali; al contrario, ci sono molti esempi di coordinamento a livello politico (coordinamento di alto livello), a livello di operazioni e procedure (coordinamento di medio livello) ea livello di erogazione dei servizi (coordinamento di strada). Questa tipologia semplificata, descritta nella Tabella 1, costituisce la base per la discussione dei seguenti casi, tenendo presente che in pratica i confini tra i livelli non sono sempre rigidi.  

Tabella 1. Livelli di coordinamento
Livello Descrizione
Coordinamento di alto livello (livello di policy) Definizioni, politiche, strumenti e strutture per determinare la logica interna del sistema di protezione sociale, compresi i ruoli e le funzioni degli attori e delle istituzioni e il modo in cui le diverse componenti dovrebbero lavorare insieme.

Adeguamento generale e allineamento tra il sistema di protezione sociale e le altre politiche socioeconomiche.
Coordinamento di medio livello (livello operativo) Strumenti utilizzati dal sistema amministrativo per coordinare diversi programmi.

Istituzioni o organismi di medio livello istituiti per monitorare regolarmente il coordinamento. Normalmente, questi organismi o comitati non si occupano di definizioni di alto livello, ma piuttosto di modalità pratiche di attuazione del coordinamento, come il miglioramento delle procedure di coordinamento, la definizione di standard comuni tra province o regioni e così via.
Coordinamento a livello di strada (livello di erogazione del servizio) Collegamenti a livello stradale con altri programmi o servizi. L'attenzione si concentra sul punto di consegna: come i dipendenti pubblici oi funzionari locali e altri attori coordinano diversi programmi o servizi.

Coordinamento tra unità o punti di erogazione del servizio.
Fonte: Basato su ILO et al., 2021.

Implementazione di iniziative di coordinamento multilivello nella sicurezza sociale nelle Americhe

Questo articolo esplora esempi di buone pratiche nelle Americhe che coinvolgono almeno due dei tre livelli di coordinamento definiti. Sebbene un certo tipo di coordinamento possa esistere a tutti e tre i livelli in tutti i casi, l'attenzione nelle descrizioni è sui livelli in cui il coordinamento era più saliente. L'articolo fa ampio riferimento al quadro sviluppato per il Dipartimento degli affari economici e sociali delle Nazioni Unite (UNDESA) e l'Organizzazione internazionale del lavoro (UNDESA e ILO 2021; ILO et al., 2021).

Sia l'esperienza del Brasile nella Campagna per la Prevenzione degli Incidenti sul Lavoro, sia l'esperienza dell'Argentina nel Programma Inter-raccolto, hanno un chiaro coordinamento a tutti e tre i livelli. In Argentina e Messico, i casi di accordi di corresponsabilità (Argentina) e di cure specialistiche per donne in gravidanza ad alto rischio (Messico) evidenziano situazioni in cui è stato necessario un coordinamento a livello operativo e di erogazione dei servizi. Infine, esempi in cui spiccano gli sforzi di coordinamento sia a livello politico che operativo si possono trovare in Uruguay (Software pubblico), Argentina (documenti di lavoro digitale e sicurezza sociale) e in un contesto internazionale con il Mercato comune meridionale (MERCOSUR) e il suo International Sistema di accordi nella previdenza sociale (Sistema di accordi internazionali di sicurezza sociale – SIACI).

Questi esempi e i livelli in cui era richiesto il coordinamento sono riassunti nella Tabella 2.

Tabella 2. Buone pratiche con aree di coordinamento multilivello
Paese Buona pratica Coordinamento delle politiche Coordinamento operativo Coordinamento dell'erogazione del servizio
Argentina Programma Inter-raccolto X X X
Brasil Campagna Nazionale per la Prevenzione degli Infortuni sul Lavoro (CANPAT) X X X
Argentina Accordi sindacali di responsabilità solidale nel settore della sicurezza sociale: uno strumento che contribuisce al lavoro dignitoso negli ambienti rurali   X X
Messico Assistenza specialistica per donne in gravidanza ad alto rischio, con complicanze o emergenze ostetriche affiliate a IMSS-BIENESTAR negli ospedali di secondo e terzo livello dell'Istituto messicano di sicurezza sociale   X X
Argentina Documenti digitali del lavoro e della previdenza sociale - Sportello unico per i dati (paghe digitali) X X  
Uruguay Software condiviso e lavoro collaborativo X X  
MERCOSUR (Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay) Sistema Accordi Internazionali - SIACI X X  

Coordinamento multilivello (politica, operativa, fornitura di servizi)

Inter-Harvest Program dell'Argentina

In Argentina, il Ministero del Lavoro, dell'Occupazione e della Previdenza Sociale (Ministero del Lavoro, dell'Occupazione e della Previdenza Sociale – MTEySS) ha attuato il Programma Inter-raccolta. Questo programma mira a compensare il reddito dei lavoratori agricoli temporanei che sono inattivi durante il periodo tra i raccolti.

L'agricoltura è un'attività caratterizzata da condizioni di vulnerabilità, precarietà lavorativa, stagionalità, mobilità geografica, elevato turnover e mancata iscrizione alla previdenza sociale. Inoltre, le contingenze climatiche minacciano i raccolti e colpiscono i redditi dei lavoratori.

Il programma consiste in un trasferimento finanziario mensile durante la pausa stagionale (fino a quattro mesi), accesso a corsi e/o opportunità di formazione, agenzie per l'impiego e facilità di mobilità tra le regioni.

Il programma mira a coprire l'intero paese. Data l'ampia dispersione geografica della popolazione rurale, l'attuazione avviene attraverso apposite convenzioni tra il MTEySS e le Province, con il supporto delle Organizzazioni Sindacali di settore e dell'Anagrafe Nazionale Lavoratori e Datori di lavoro rurali (Registro nazionale dei lavoratori rurali e dei datori di lavoro – RENATRE).

Le amministrazioni provinciali e comunali, unitamente alle associazioni di produttori e ai sindacati di ciascuna attività, censiscono i lavoratori del proprio territorio, predispongono gli elenchi dei possibili beneficiari e ne richiedono l'iscrizione presso l'assessorato al lavoro e alla formazione (Segreteria Previdenza, 2015).

Tabella 3. Esempi di coordinamento del programma inter-raccolto
Programma Inter-raccolto
Coordinamento delle politiche Accordo tra MTEySS e amministrazioni provinciali.
Coordinamento operativo Pianificazione congiunta tra MTEySS e amministrazioni provinciali. Coordinamento del monitoraggio con altre organizzazioni per evitare la duplicazione di benefici e programmi.
Coordinamento dell'erogazione del servizio Attuazione congiunta con associazioni imprenditoriali e sindacati per l'accesso a tutti i beneficiari.

Campagna brasiliana per la prevenzione degli infortuni sul lavoro

Il Sottosegretariato dell'Ispettorato del Lavoro all'interno del Segretariato della Sicurezza Sociale del Ministero delle Finanze brasiliano ha attuato la Campagna Nazionale per la Prevenzione degli Incidenti sul Lavoro (CANPAT). Questa iniziativa consiste in una serie di azioni volte a promuovere una cultura della sicurezza e della salute sul lavoro. Si tratta di un'iniziativa puramente preventiva volta a sensibilizzare la società sui danni causati da incidenti e malattie.

CANPAT ha due assi. Il primo si rivolge ai lavoratori e ai datori di lavoro attraverso azioni specifiche sul posto di lavoro, il secondo mira a creare una cultura della prevenzione tra i giovani e gli adolescenti attraverso attività nelle scuole pubbliche e private.

La campagna coinvolge l'agenzia centrale di ispezione del lavoro e gli ispettorati regionali del lavoro, istituiti nelle 27 unità federali del paese. Sono coinvolte anche diverse istituzioni partner pubbliche e private, federazioni e confederazioni di datori di lavoro e lavoratori.

Il coordinamento interno tra l'agenzia centrale e le unità regionali di ispezione del lavoro, nonché tra l'ispettorato del lavoro, i partner istituzionali e le altre autorità, è essenziale per il corretto svolgimento della campagna (Ministero della Previdenza Sociale, 2017).

Tabella 4. Esempi di coordinamento CANPAT
CANPAT
Coordinamento delle politiche Accordo tra Ispettorato del lavoro e istituzioni pubbliche e private partner.
Accordi a livello di Commissione Nazionale Tripartita.
Coordinamento operativo Coordinamento tra l'ispettorato centrale del lavoro e tutti gli ispettorati regionali del lavoro.
Coordinamento dell'erogazione del servizio Coordinamento con le imprese per la realizzazione delle azioni del primo asse.
Coordinamento con i centri educativi per l'attuazione delle azioni del secondo asse.

Coordinamento a due livelli (livello politico e fornitura di servizi)

Accordi sindacali corresponsabili argentini

La Segreteria della Previdenza Sociale (Segretario della previdenza sociale – SSS) all'interno del MTEySS in Argentina ha implementato uno strumento per contribuire al lavoro dignitoso nelle aree rurali. Tale iniziativa prevede la sottoscrizione di accordi di corresponsabilità tra sindacati e datori di lavoro. Ciò facilita l'accesso alla sicurezza sociale per i lavoratori e le loro famiglie (comprese le pensioni di vecchiaia e invalidità, l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro o le malattie professionali, l'assicurazione contro la disoccupazione, gli assegni familiari e la copertura sanitaria) e per garantire il pagamento dei contributi previdenziali.

Gli accordi sono firmati tra le associazioni dei lavoratori rurali e gli enti imprenditoriali del settore. Una volta firmati, vengono trasmessi all'Amministrazione federale delle risorse pubbliche (Amministrazione federale delle entrate pubbliche – AFIP) e l'Amministrazione Nazionale della Previdenza Sociale (National Social Security Administration – ANSES), che procedono ad inviarli a SSS. Il SSS approva le convenzioni, ne verifica la conformità e risolve controversie o questioni relative all'applicazione o all'interpretazione delle convenzioni (Segretariato per la Previdenza Sociale, 2012).

Tabella 5. Esempi di coordinamento programmatico accordo sindacale corresponsabilità
Accordi sindacali di corresponsabilità
Coordinamento delle politiche Accordi tra SSS, AFIP e ANSES.
Accordo con le organizzazioni del commercio rurale e gli enti imprenditoriali per far parte dell'iniziativa.
Erogazione del servizio Pagamento dei contributi tramite sostituti d'imposta (specificati in ogni convenzione).
Presentazione della proposta di accordo da parte di AFIP e ANSES con formale approvazione da parte di SSS

L'assistenza specializzata del Messico per le donne incinte ad alto rischio

Uno dei fattori determinanti più importanti per la morte materna è la mancanza di cure mediche specializzate. Tali cure consentono la risoluzione tempestiva ed efficace dei problemi di salute e delle complicazioni che insorgono durante o dopo la gravidanza. Tuttavia, molti ospedali rurali in Messico non sono in grado di fornire questa complessa assistenza e gestione perché mancano delle infrastrutture e del personale necessari.

Nell'ambito della strategia per ridurre la mortalità materna nelle aree rurali, l'Istituto messicano di previdenza sociale (Istituto di sicurezza sociale del Messico – IMSS) ha implementato un modello di coordinamento delle cure specialistiche tra il sistema sanitario pubblico nazionale IMSS Bienestar e gli ospedali di secondo e terzo livello del regime obbligatorio IMSS. In particolare, il Consiglio degli Esperti dell'IMSS, con la Delibera 126, ha autorizzato gli ospedali del regime obbligatorio a concedere cure specialistiche gratuite ai beneficiari del sistema IMSS Bienestar per l'assistenza prenatale, il parto e l'assistenza neonatale nei casi ad alto rischio.

In attuazione della delibera è stato disegnato un modello di intervento mirato a modificare i principali fattori che concorrono all'occorrenza dei decessi; rafforzare la loro prevenzione da prima della gravidanza; nonché una gestione efficace e tempestiva delle principali emergenze ostetriche e di quelle derivanti da parti complicati. Quest'ultimo è stato realizzato attraverso un modello di rinvio e controriferimento sistematico, sequenziale e coordinato per cure mediche specialistiche e multidisciplinari, a costo zero, quando le cure necessarie superano il livello di assistenza fornito dagli ospedali rurali del programma (Istituto di previdenza sociale messicano , 2020).

Tabella 6. Esempi di coordinamento di iniziative di assistenza specialistica per donne in gravidanza ad alto rischio
Assistenza specialistica per le donne in gravidanza ad alto rischio
Coordinamento delle politiche Accordi tra IMSS Bienestar e il Consiglio degli Esperti per autorizzare il pagamento delle cure mediche negli ospedali di secondo e terzo livello.
Erogazione del servizio Applicazione della Delibera 126 per il sistema di riferimento e il coordinamento delle cure tra Ospedali rurali IMSS Bienestar e Ospedali a regime obbligatorio IMSS.

Coordinamento a due livelli (politico e operativo)

I documenti digitali del lavoro e della previdenza sociale dell'Argentina

In Argentina, l'AFIP ha implementato un sistema di buste paga digitali che consente ai datori di lavoro di utilizzare uno sportello unico e un'unica fonte di dati per i documenti digitali del lavoro e della previdenza sociale.

L'iniziativa è un progetto congiunto tra AFIP e MTEySS che semplifica gli obblighi del datore di lavoro e garantisce la qualità e la coerenza delle informazioni fornite. Evita la duplicazione dell'inserimento dei dati per diverse agenzie governative e semplifica il processo attraverso un'unica finestra.

L'applicazione web (attraverso la quale vengono raccolte le informazioni) rispetta le esigenze dei diversi attori o enti coinvolti, sia in materia di lavoro che di previdenza. L'applicazione è uno strumento web che consente ai datori di lavoro di sistematizzare le proprie cartelle lavorative accedendo al sistema con il proprio codice fiscale e importando un file contenente le proprie buste paga. Sono quindi in grado di confermare queste informazioni attraverso la dichiarazione riepilogativa restituita dall'AFIP.

L'intero servizio ha richiesto un coordinamento non solo a livello politico, ma anche a livello operativo, poiché richiede a ciascuna agenzia di definire le proprie esigenze, nonché i dati necessari per ciascuna agenzia. Inoltre, ha sostituito i moduli esistenti (Amministrazione federale delle risorse pubbliche, 2016).

Tabella 7. Esempi di coordinamento dello sportello unico per i documenti digitali
Sportello unico per i documenti digitali del lavoro e della previdenza sociale
Coordinamento delle politiche Accordo tra AFIP e MTEySS per l'implementazione dello sportello unico.
Accordo tra AFIP e MTEySS per unificare i dati di data entry e validazione.
Coordinamento operativo Coordinamento interagenzia per la definizione dei requisiti delle applicazioni web.
Accordi per il trasferimento di informazioni tra agenzie.

Il software pubblico dell'Uruguay e il lavoro collaborativo

La Banca delle assicurazioni sociali (Banca di previdenza sociale dell'Uruguay – BPS) ha promosso l'adozione del Software Pubblico (software sviluppato con risorse statali e quindi condivisibile tra i diversi enti dello Stato) prima di avviare un nuovo sistema o partecipare a una procedura di gara per l'acquisizione.

Incoraggiando BPS a ricercare soluzioni software esistenti utilizzate in altre agenzie statali e determinandone il grado di applicabilità alle proprie esigenze, l'iniziativa Public Software ha promosso il coordinamento interorganizzativo e rafforzato le reti collaborative. Inoltre, ha ottenuto risultati reali in termini di costi e risorse sfruttando le economie di scala, consentendo l'utilizzo di soluzioni software collaudate con tempi di implementazione significativamente più brevi rispetto a quando fossero sviluppate o acquisite ex novo.

Nel caso dell'Electronic Agenda System (EAS), lo sviluppo originale ha richiesto circa dieci mesi. L'implementazione in BPS, compresi i necessari adattamenti apportati all'ambiente BPS, ha richiesto quattro mesi, ovvero il 40% del tempo.

Il successo di questa esperienza ha portato altri enti a voler implementare la soluzione. È stato ripreso dall'Agenzia di e-government (AGESIC) per continuare a migliorare il sistema e successivamente offrirlo a tutta l'Amministrazione centrale (Banca delle assicurazioni sociali, 2017).

Tabella 8. Esempi di coordinamento dell'implementazione del software e lavoro collaborativo Software pubblico e lavoro collaborativo
Sportello unico per i documenti digitali del lavoro e della previdenza sociale
Coordinamento delle politiche Accordo tra l'agenzia che effettua la valorizzazione e l'agenzia che deve riutilizzarla.
Accordo interorganizzativo che garantisce l'orizzontalità della soluzione e rende possibile la governance della soluzione.
Coordinamento operativo Accordo sugli standard e flessibilità del software di base.
Coordinamento degli adattamenti necessari per il riutilizzo.

SIACI del MERCOSUR (Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay).

I paesi del MERCOSUR – Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay – hanno implementato un sistema di scambio di dati basato sulle TIC per rendere operativo l'accordo regionale multilaterale di sicurezza sociale. Il sistema, denominato SIACI, ha migliorato l'efficienza e l'affidabilità degli scambi di informazioni, che fino al 2008 venivano inviate in forma cartacea per posta. SIACI utilizza canali di comunicazione securitizzati e certificati digitali per autenticare le informazioni scambiate. Il sistema tiene inoltre un registro delle informazioni richieste e inviate da ciascun paese, che consente la verifica delle operazioni dell'accordo multilaterale.

In questo modo, lo scambio di informazioni tra Paesi è diventato più agile, consentendo di erogare più rapidamente le prestazioni e facilitando il riconoscimento del diritto degli assicurati. L'uso del sistema ha facilitato il lavoro delle unità di amministrazione delle prestazioni negli enti previdenziali dei paesi, aumentando la fiducia nelle informazioni scambiate attraverso l'accordo.

Il progetto prevedeva il coordinamento operativo tra i paesi del MERCOSUR per la progettazione e l'implementazione del sistema, in particolare per quanto riguarda l'architettura e le tecnologie selezionate. Ha comportato anche il coordinamento operativo per il follow-up del sistema. Il coordinamento delle politiche è stato stabilito con l'Organizzazione per la sicurezza sociale iberoamericana (OISS), come organizzazione terza di fiducia, per ospitare il registro di controllo delle operazioni e i dati sensibili (National Social Security Institute. 2009).

Tabella 9. Esempi di coordinamento SIACI
SIACI
Coordinamento delle politiche Accordo tra i Paesi per l'attuazione del sistema SIACI.
Accordo con l'OISS per essere l'organismo di fiducia per l'hosting dei dati sensibili.
Coordinamento operativo Coordinamento dei team tecnici nazionali per la specifica dei requisiti.
Accordi per l'utilizzo di software open-source per evitare costi con acquisti o licenze di software proprietario.

Conclusioni

Come presentato in questo articolo, le buone pratiche tratte dalle Americhe illustrano come diversi tipi di coordinamento siano stati implementati con successo a diversi livelli, con potenziali lezioni per altri paesi che prendono in considerazione iniziative di coordinamento simili. Questi casi, insieme al quadro analitico e ai riferimenti a casi di altre regioni trovati in ILO et al (2021), forniscono una base per comprendere e sviluppare iniziative di coordinamento all'interno della regione e oltre.

Un coordinamento ben gestito svolge un ruolo decisivo nella governance della sicurezza sociale e consente l'estensione della copertura e l'attuazione dei diritti dei beneficiari. La necessità di coordinamento va oltre la sicurezza sociale e richiede un approccio a livello di governo che coinvolga tutti gli attori e le istituzioni pertinenti, sia pubblici che privati.

Le buone politiche progettate sulla carta spesso falliscono a causa della mancanza di coordinamento o di fallimenti nell'attuazione. Il coordinamento, tuttavia, non è una pallottola d'argento. Sebbene sia generalmente necessario un certo grado di coordinamento per attuare in modo efficace politiche e programmi di sicurezza sociale complessi, esso non è di per sé sufficiente. I buoni sistemi di coordinamento devono essere sostenuti da politiche forti.  

Infine, i governi e le istituzioni devono essere consapevoli che il coordinamento è costoso. Per questo motivo, il rapporto costi-benefici deve essere sempre valutato prima di intraprendere complesse iniziative di coordinamento, in quanto non tutte le politiche richiedono un coordinamento.

Secondo Sir Michael Jacobs "Tutti credono nel coordinamento, ma nessuno vuole essere coordinato".

Riferimenti

Federal Administration of Public Resources. 2016. Digital labour and social security documents - One-stop shop for data (digital payroll) (Good practices in social security). Geneva, International Social Security Association.

ILO et al. 2021. Governance of social protection systems: a learning journey - Module #1: Coordination. Geneva: International Labour Office.

Mexican Social Security Institute. 2020. Specialist care for pregnant women at high risk, with complications or obstetric emergencies affiliated to IMSS-BIENESTAR in second- and third-tier hospitals of the Mexican Social Security Institute (Good practices in social security). Geneva, International Social Security Association. 

Ministry of Social Security. 2017. National Campaign for the Prevention of Accidents at Work (CANPAT) (Good practices in social security). Geneva, International Social Security Association.

National Social Security Institute. 2009. International Agreements System - SIACI (Good practices in social security). Geneva, International Social Security Association. 

Secretariat for Social Security. 2012. Joint responsibility union agreements in the social security sector: A tool which contributes towards decent work in rural environments (Good practices in social security). Geneva, International Social Security Association.

Secretariat for Social Security. 2015. Inter-harvest Programme (Good practices in social security). Geneva, International Social Security Association.

Social Insurance Bank. 2017. Shared software and collaborative work (Good practices in social security). Geneva, International Social Security Association.

UNDESA; ILO. 2021. Global research on governance and social protection – Global overview. New York, NY, United Nations Department of Economic and Social Affairs.