La reconnaissance de la sécurité sociale en tant que droit humain fondamental, l’acceptation croissante du rôle central d’une protection sociale complète et adéquate dans le bien-être des sociétés et un engagement politique national et international plus fort sont à l’origine des efforts déployés pour permettre aux publics non couverts de bénéficier d’un accès effectif à la protection sociale et pour élargir le périmètre de la couverture existante. En Afrique comme ailleurs, les mesures de protection sociale ont vocation à répondre aux aléas auxquels les individus, les familles et les ménages peuvent être confrontés au cours de leur vie. Toutefois, dans la région, l’augmentation constante du nombre de personnes en situation de pauvreté et de dénuement multidimensionnel fait de l’extension de la couverture une entreprise particulièrement ardue.
Les programmes traditionnels revêtant la forme de systèmes d’assurance sociale et dispositifs de protection sociale relevant de la responsabilité des employeurs sont conçus en fonction des besoins des travailleurs de l’économie formelle et des risques auxquels ils sont exposés. La poursuite de l’extension des régimes de sécurité sociale classiques fondés sur l’emploi et contributifs se heurte au fait que l’accélération de la croissance économique à l’échelle nationale ne s’est pas traduite par une hausse équivalente de l’emploi formel. Qui plus est, l’essor de l’économie numérique a pour corollaire une progression de nouvelles formes d’emploi dans le cadre desquelles le statut juridique des travailleurs et, partant, leurs droits à la sécurité sociale peuvent être contestés, ce qui complique un peu plus encore la tâche des décideurs et des institutions de sécurité sociale. En règle générale, conscients de la réalité socio-économique des populations non couvertes et désireux d’étendre la couverture aux individus qui en sont jusqu’à présent exclus, les pouvoirs publics font évoluer la législation, en particulier les mesures l’aide sociale, et permettent aux travailleurs indépendants et aux personnes travaillant dans le secteur informel de bénéficier d’un accès légal aux régimes de sécurité sociale contributifs à travers des mécanismes d’assurance sociale volontaires.
Dans un contexte marqué par des défis tels que le changement climatique, les risques grandissants de crises financières et géopolitiques, de même que les dommages socio-économiques provoqués par les événements météorologiques extrêmes et des phénomènes sans précédent comme la pandémie de COVID-19, il est plus urgent que jamais de réaliser l’objectif consistant à garantir une couverture effective à l’ensemble de la population, y compris d’améliorer l’accès à des prestations adéquates et à des services de qualité. Paradoxalement, dans certains pays, ces défis entraînent une érosion des ressources disponibles pour financer des dépenses sociales plus élevées, ce qui pourrait également remettre en cause la viabilité financière à plus long terme des systèmes de protection sociale.
En dépit de ces énormes difficultés, les institutions de sécurité sociale de bon nombre de pays d’Afrique accomplissent progressivement des avancées dans divers domaines. Ces dernières années, grâce à un engagement fort, à des mesures innovantes et à des stratégies proactives, beaucoup de gouvernements nationaux et d’institutions de sécurité sociale se sont appuyés sur des réformes législatives pour accroître la couverture de la protection sociale. L’extension de cette couverture aux groupes difficiles à couvrir, en particulier au «segment intermédiaire manquant» et aux travailleurs de l’économie informelle, a constitué un objectif clé. Le prochain enjeu sera d’élargir le périmètre de cette protection afin qu’elle soit plus complète.
Pour parvenir à une meilleure administration de la sécurité sociale, les institutions se sont mobilisées pour professionnaliser et moderniser les pratiques de gestion et pour améliorer la gouvernance et les capacités institutionnelles. La transformation numérique de la sécurité sociale s’est accélérée dans l’ensemble de la région, et les nouvelles technologies sont devenues un levier stratégique grâce auquel les institutions améliorent la fourniture et l’efficience des services.
Le présent rapport, intitulé Développements et tendances en sécurité sociale - Afrique 2023, comprend les chapitres suivants:
Il présente, sous un angle régional, les développements et tendances de la sécurité sociale, décrit les défis à relever et met en lumière les innovations mises en œuvre. Comme le rapport mondial établi par l’AISS dans la perspective du Forum mondial de la sécurité sociale 2022, au Maroc, ce rapport régional est présenté dans un format en ligne interactif qui permettra aux membres de l’Association internationale de la sécurité sociale (AISS) de naviguer facilement dans son contenu et facilitera le partage de connaissances.
Bon nombre des réformes juridiques adoptées en Afrique ces dernières années avaient pour but d’améliorer la couverture des régimes de retraite et de développer les systèmes de protection sociale de la santé existants ou d’en introduire de nouveaux. L’extension de la couverture, qui axée sur l’innovation et les stratégies visant à étendre la couverture des régimes contributifs aux travailleurs indépendants, aux personnes qui exercent une activité dans l’économie informelle, aux travailleurs migrants et aux autres groupes difficiles à couvrir, constitue une priorité absolue en Afrique comme ailleurs.
Beaucoup de réformes ont été engagées pour faire entrer ces groupes dans le champ d’application des régimes de retraite contributifs. Certains pays, en particulier la Côte d’Ivoire, le Maroc, le Nigéria et la Zambie, ont instauré, en complément des dispositifs existants, de nouveaux régimes spécifiquement destinés aux groupes ciblés. D’autres, comme l’Égypte, ont cherché à étendre la couverture en s’appuyant sur leur principal régime. Dans certains cas, l’introduction d’une couverture retraite s’est accompagnée de mesures protégeant contre des risques temporaires. La Zambie a par exemple créé son premier régime d’assurance maternité, conçu en fonction des besoins des groupes difficiles à couvrir.
L’instauration de la couverture santé universelle est une autre priorité actuelle. L’Égypte et le Maroc ont étendu la couverture de régimes existant de longue date, tandis que la Zambie a introduit de nouveaux régimes d’assurance maladie. D’autres pays cherchent actuellement à mettre en œuvre ce type de réformes. C’est par exemple le cas du Kenya, qui se mobilise pour étendre la couverture de l’assurance maladie, et du Bénin et du Togo, qui créent de nouveaux systèmes de protection sociale de la santé.
Ces trois dernières années, plusieurs pays d’Afrique ont réformé leur système de sécurité sociale pour permettre aux groupes difficiles à couvrir d’avoir accès à une pension de vieillesse contributive. Les réformes adoptées s’inscrivent dans le cadre d’un mouvement plus large visant à inclure les travailleurs indépendants et informels dans le champ d’application des régimes de retraite contributifs. En Côte d’Ivoire, en Égypte et au Maroc, les travailleurs indépendants sont – ou seront prochainement – couverts sur une base obligatoire, tandis qu’au Nigéria et en Zambie, l’affiliation est volontaire. Les prestations sont calculées différemment d’un pays à l’autre, en fonction du modèle de financement retenu. En Égypte et en Zambie, le régime est à prestations définies, tandis qu’en Côte d’Ivoire et au Maroc, les droits reposent sur un système de points. Au Nigéria, le régime est à cotisations définies. À l’évidence, les réformes juridiques qui ont pour but d’étendre la couverture ne se traduisent pas nécessairement par des taux de couverture effective plus élevés, raison pour laquelle elles se sont accompagnées d’autres mesures et outils visant à favoriser le recours aux droits et à faciliter l’accès à la couverture – mise en place de plateformes en ligne, création d’applications mobiles et offre de solutions de paiement mobile, déploiement d’actions de sensibilisation de la population et établissement de partenariats avec les associations représentatives des travailleurs et des employeurs, par exemple.
Plusieurs pays d’Afrique ont engagé des réformes pour introduire ou développer les programmes d’assurance maladie contributifs afin d’instaurer une couverture universelle pour l’ensemble de leur population. L’Égypte, en particulier, met progressivement en place une couverture d’assurance maladie pour les travailleurs indépendants et occasionnels, et le Maroc étend la couverture du régime obligatoire d’assurance maladie aux travailleurs non salariés et travailleurs indépendants exerçant une profession libérale. La Zambie a introduit un nouveau régime national d’assurance maladie obligatoire. De même, le Bénin et le Togo ont adopté de nouveaux cadres juridiques pour l’assurance maladie, et se mobilisent actuellement pour en assurer la mise en œuvre.
Au cours de la période récente, plusieurs pays d’Afrique ont réformé leur système de sécurité sociale pour permettre aux travailleurs difficiles à couvrir d’avoir accès à une pension de vieillesse contributive.
Les mesures mises en place sont diverses, certains pays ayant étendu la couverture de leur principal régime quand d’autres ont mis sur pied des régimes spécifiques. Selon le pays et le programme, la couverture peut être obligatoire ou volontaire. Différentes méthodes de financement et de calcul des prestations ont été retenues – système de points, modèle à cotisations définies, modèle à prestations définies.
Plusieurs pays du continent ont engagé des réformes pour développer les programmes d’assurance maladie contributifs existants ou en introduire de nouveaux dans le but d’offrir une couverture universelle à l’ensemble de leur population.
Les réformes juridiques ne peuvent pas à elles seules accroître les taux de couverture effective, raison pour laquelle elles se sont accompagnées d’autres mesures et outils visant à favoriser le recours aux droits et à faciliter l’accès à la couverture – mise en place de plateformes en ligne, création d’applications mobiles et offre de solutions de paiement mobile, déploiement d’actions de sensibilisation de la population et établissement de partenariats avec les associations représentatives des travailleurs et des employeurs, entre autres.
Les institutions de la région Afrique se sont mobilisées pour professionnaliser et moderniser les pratiques de gestion. Même dans les circonstances sans précédent auxquelles ils ont dû faire face récemment, les organismes publics ont eu recours à diverses mesures pour protéger les populations touchées et ont fait le maximum pour assurer la continuité des services et en améliorer la qualité.
Le processus de transition numérique s’est accéléré dans l’ensemble de la région, beaucoup d’institutions exploitant les technologies pour adopter d’autres systèmes que les systèmes traditionnels basés sur le papier et transformer les processus métier. Comme en témoignent les multiples pratiques et initiatives qu’elles ont mises en œuvre pour offrir des e-services à leurs membres, elles ont fait des technologies leurs alliées stratégiques pour améliorer la fourniture et l’efficience des services. L’introduction de nouveaux canaux mobiles pour l’accès aux services a aidé les organisations à rationaliser leurs opérations et à revoir leurs processus métier afin de mieux servir leurs membres. Ces évolutions montrent que la transformation numérique exige des efforts continus pour accompagner les institutions dans l’adoption des technologies et les aider ainsi à atteindre les objectifs qui leur sont assignés et, in fine, à avoir un plus grand impact social.
Bon nombre d’institutions étaient déjà engagées dans des projets de numérisation afin de dégager des gains d’efficience et de réduire leurs coûts, mais la pandémie de COVID-19 a accéléré le processus et l’a axé sur la nécessité de placer l’usager au centre des évolutions technologiques en veillant à la facilité d’utilisation et à l’accessibilité des services, de même qu’à la qualité de l’expérience client. Cette approche centrée sur l’usager a conduit les institutions à s’efforcer de mieux comprendre les besoins de leurs membres. Elles ont à cette fin établi des partenariats avec des prestataires de services mobiles et autres organisations et organismes, ce qui a permis d’exploiter la connectivité mobile pour étendre la couverture et offrir des prestations à la population dans l’ensemble de la région.
Dans tous les pays du continent, les institutions ont donné la priorité au renforcement des capacités et à l’amélioration de la gouvernance, réalisant d’importants investissements dans la formation du personnel et les technologies afin d’améliorer l’efficience et la fourniture des services. Elles ont pris des initiatives pour faire évoluer la culture des ressources humaines, pour encourager le personnel à réfléchir à des solutions innovantes aux problèmes détectés et pour améliorer la fourniture des services. Elles ont aussi déployé des plans stratégiques pour adopter des pratiques plus en phase avec les objectifs découlant de leur mandat et ont réalisé des évaluations des risques opérationnels afin de repérer les principaux domaines dans lesquels des progrès supplémentaires sont nécessaires. Ces évolutions sont particulièrement évidentes dans les institutions qui ont fusionné des régimes et programmes et ont profité de ces réformes structurelles pour revisiter les structures de gouvernance.
Lors de la crise provoquée par la COVID-19, les institutions ont mieux compris à quel point il était important qu’elles soient résilientes et capables de soutenir leurs membres et bénéficiaires pendant les périodes difficiles. Les investissements réalisés pour garantir la continuité des services dans le cadre du renforcement de la capacité à réagir rapidement à une crise sont l’illustration de cette prise de conscience. Les institutions ont notamment établi des partenariats stratégiques et coopéré avec différents acteurs, ce qui leur a permis de verser rapidement des prestations à un plus grand nombre de personnes.
L’utilisation innovante des technologies pour lutter contre la fraude, favoriser la prévention et améliorer le respect des obligations est désormais une pratique courante dans l’ensemble de l’Afrique. Pour déterminer si les conditions d’ouverture des droits étaient remplies et ne verser les prestations qu’aux personnes pouvant réellement y prétendre alors que les contacts physiques étaient limités, les institutions ont dû faire appel à des outils et technologies soutenant les nouvelles procédures pour la vérification des preuves de vie. Dans tous les pays de la région, elles ont mis sur pied des mécanismes d’échange de données entre entités et exploité les technologies pour prévenir la fraude. Les technologies de l’information et de la communication (TIC) sont devenues un catalyseur pour optimiser les nouvelles méthodes de recouvrement des cotisations, qui reposent sur l’amélioration de la communication courante avec les membres et du respect des obligations, de même que sur la simplification du calcul des sommes dues et des procédures de recouvrement.
Graphique 2. Nombre de pays d’Afrique fournissant des services en ligne aux publics vulnérables
Graphique 3. Personnes utilisant le téléphone et l’Internet à haut débit fixe (filaire), abonnements actifs au haut débit mobile et abonnements à la téléphonie mobile pour 100 habitants (2020-2022)
Fortes de l’expérience acquise pendant la pandémie de COVID-19, beaucoup d’institutions de sécurité sociale s’appuient sur les projets de transformation numérique en cours pour accélérer l’adoption des TIC. Elles sont engagées dans diverses démarches – réalisation d’audits des capacités en matière d’infrastructure et de technologies, impulsion d’un changement de culture au sein du personnel, mise en place de nouvelles structures capables d’adopter les technologies et de s’y adapter et lancement de projets constituant une base pour les différentes étapes de la transformation numérique.
Partout sur le continent, les institutions rompent avec les systèmes traditionnels et les processus reposant sur le papier au profit de solutions permettant de gérer les dossiers des membres de manière électronique afin de rationaliser et de transformer les processus métier existants et de proposer aux membres des solutions en libre-service. Le déploiement électronique de solutions est devenu la norme, et les institutions s’appuient sur les opérateurs de réseaux mobiles et les applications mobiles pour fournir des services via des canaux mobiles, qui viennent compléter l’accès par l’intermédiaire de leur site Web. Ces technologies facilitent en outre l’extension de la couverture.
La pandémie de COVID-19 a montré que la transition numérique ne devait pas seulement être un moyen de réaliser des gains d’efficience en interne, et qu’il fallait accorder une importance centrale aux usagers de telle manière qu’ils s’impliquent et s’approprient la numérisation des services. Les institutions sont plus axées sur les données que par le passé: certaines d’entre elles prennent des mesures spécifiques pour répondre aux besoins des usagers en personnalisant davantage les services, d’autres élaborent des indicateurs de satisfaction, mettent en place des systèmes de gestion de la relation client, voire des systèmes de récompense de la fidélité pour renforcer les liens avec les usagers. Dans certains cas, les institutions ont amélioré les services au moyen d’applications qui offrent de nouvelles modalités de fourniture des services dans plusieurs langues ou ont créé des plateformes d’innovation qui constituent un écosystème grâce auquel différents acteurs conçoivent de façon collaborative de nouvelles solutions pour mieux répondre aux attentes des usagers. L’accès mobile permet d’utiliser de nouveaux canaux de fourniture des services et de proposer de nouveaux services, par exemple des applications mobiles, la possibilité d’effectuer des transactions monétaires par l’intermédiaire d’opérateurs mobiles et des services accessibles par WhatsApp.
En Afrique, l’investissement dans les compétences du personnel et l’utilisation de ces compétences visent à améliorer les performances institutionnelles et la fourniture des services. Pour garantir une cohérence entre leur personnel et processus et les objectifs découlant de leur mission, les institutions ont commencé par repérer, établir et développer les compétences nécessaires dans l’ensemble de l’organisation et par élaborer un plan stratégique.
Le renforcement de la gouvernance institutionnelle, dont témoignent les actions menées pour créer des canaux de communication pour la mise en œuvre des réformes législatives, a fortement contribué à l’amélioration du processus décisionnel au sein des institutions. Celles qui ont fusionné des régimes et des programmes ont saisi cette occasion pour clarifier les rôles et attributions et pour améliorer leurs méthodes actuarielles et la viabilité financière des programmes. Parmi les exemples d’initiatives prises pour renforcer la gouvernance figurent l’adoption d’une démarche de gestion du risque opérationnel et la définition d’indicateurs de référence à l’appui de l’évaluation des performances de l’organisation.
Grâce aux pratiques de gestion, les institutions de la région sont devenues plus résilientes. Concrètement, la pandémie de COVID-19 a été l’occasion de tester leur capacité à absorber les chocs, à garantir la continuité des services et à réagir rapidement à une crise. Bon nombre d’entre elles ont déclenché sans tarder des plans déjà élaborés, tandis que d’autres ont improvisé de nouveaux mécanismes pour absorber le choc et continuer de fournir les services. Garantir la continuité et la résilience est devenu un but commun à toutes les institutions africaines, même si elles n’ont pas toutes emprunté les mêmes voies pour y parvenir.
Malgré leur diversité, toutes ces approches, y compris la création de nouveaux programmes et mécanismes pour faire face à la crise de la COVID-19, ont reposé sur un même élément central: l’accès à des bases de données fiables. L’extension des programmes existants et la création de nouveaux dispositifs ont limité le chômage et les pertes de revenu imputables au ralentissement économique dû à la pandémie, les institutions assurant une coordination entre divers acteurs – organismes de protection sociale et d’intervention d’urgence et parfois même autorités locales – de façon à déployer des ressources avec efficience. Des stratégies similaires ont été utilisées face à des inondations catastrophiques. Les institutions ont assuré la continuité des services de façon plus systémique, certaines faisant appel à des services en nuage et d’autres créant des systèmes de gestion électronique des documents pour atténuer les risques liés à l’accès aux dossiers physiques. Quelle que soit l’approche retenue, elles ont pris davantage conscience que la continuité et la résilience sont indispensables pour mieux accompagner les populations en temps de crise.
Dans l’ensemble de la région, les institutions utilisent les TIC pour mettre au point de nouvelles modalités de recouvrement des cotisations et améliorer les mécanismes qui permettent d’assurer la conformité aux obligations. La création de portails Web pour améliorer la communication avec les membres et le recouvrement des cotisations s’est accompagnée d’une modernisation des systèmes de paiement et d’une coopération avec des prestataires de paiement mobile qui permet aux cotisants de disposer de nouveaux mécanismes pour respecter leurs obligations contributives. Certains portails se sont enrichis de nouvelles fonctionnalités qui facilitent le règlement des dettes, et certaines institutions ont institué des mécanismes d’échange de données pour repérer les personnes non affiliées au système de sécurité sociale. Globalement, les efforts déployés avaient pour but d’améliorer la qualité des services de manière à renforcer la conformité, et certains pays sont allés jusqu’à harmoniser les processus et procédures entre institutions.
Les technologies émergentes offrent la possibilité de créer de nouveaux processus métier dans le domaine de la sécurité sociale. Partout sur le continent, les institutions ont créé des mécanismes nouveaux et innovants pour offrir des services de meilleure qualité à la population en faisant appel à la biométrie pour obtenir des preuves de vie. Elles ont par exemple pris des mesures pour s’assurer que les membres respectent l’obligation de démontrer qu’ils sont en vie pour continuer de percevoir des prestations ou encore pour prouver qu’ils peuvent prétendre à des services de santé. Certains de ces nouveaux mécanismes ont été mis au point pour limiter les contacts physiques avec les membres. Par ailleurs, les technologies mobiles ont été amplement mises à contribution pour toucher les habitants de régions géographiquement reculées, en particulier pour faciliter les contrôles hors ligne afin d’autoriser l’accès aux services de santé. Les technologies sont certes un levier, mais certaines institutions qui ont besoin de nouveaux mécanismes pour obtenir une preuve de vie afin de statuer sur une demande de prestations se sont appuyées sur des partenariats pour échanger des données avec d’autres administrations, voire sur des partenariats avec des fintechs privées pour s’assurer que les prestations étaient versées à des personnes qui pouvaient réellement y prétendre. De manière générale, les institutions ont fait appel aux technologies mobiles pour étendre la couverture. Elles les ont par exemple utilisées pour déployer des campagnes numériques de sensibilisation dans différentes langues, pour repérer les comportements qui expliquent le non-recours aux droits et instaurer des mécanismes de nature à encourager les personnes qui ont des droits à les faire valoir ou encore pour créer, dans le cadre de partenariats public-privé, des programmes spécialement conçus pour certains secteurs économiques.
L’accélération de la transformation numérique a donné une impulsion aux programmes de numérisation, y compris à ceux qui n’en étaient qu’à leurs débuts, créant dans l’ensemble de la région un environnement particulièrement propice à la pénétration des technologies et à la transformation des services de sécurité sociale.
Le développement de services centrés sur l’usager est capital pour l’amélioration de la qualité des services parce qu’il incite les organisations à prendre en compte d’autres considérations que le critère traditionnel d’efficience opérationnelle.
Les institutions de la région sont conscientes qu’elles ne peuvent honorer leur mandat qu’en se dotant de plans de continuité et de résilience, indispensables pour qu’elles aient la capacité de continuer à fournir des services et de réagir à des événements imprévus.
En Afrique, les institutions se sont mobilisées pour instaurer une coordination interinstitutionnelle et établir des partenariats public-privé afin d’être davantage en mesure de repérer correctement les personnes qui ont des droits et de réagir efficacement aux crises.
Elles font désormais des technologies un outil stratégique pour garantir la conformité, comme en témoigne la multiplication des nouveaux outils et nouveaux canaux de communication mis en place pour que les membres respectent mieux leurs obligations.
De nouveaux dispositifs opérationnels sont employés pour vérifier et ouvrir les droits, notamment des outils biométriques et l’échange de données entre institutions.
L’innovation dans l’exploitation des technologies continue d’offrir de nouvelles perspectives pour l’extension de la couverture.
En Afrique, des avancées encourageantes ont été accomplies ces dernières années sur le plan de l’extension de la couverture de la protection sociale. Plusieurs pays de la région se sont dotés de cadres réglementaires complets englobant différentes branches de la sécurité sociale et ont mis en œuvre des projets ambitieux qui exploitent les nouvelles technologies pour améliorer les taux de couverture effective. L’extension de la couverture n’en demeure pas moins une entreprise difficile sur le continent. Ainsi, 27,1 pour cent des personnes âgées seulement perçoivent des prestations de vieillesse, contre une moyenne mondiale de 77,5 pour cent, et 17,4 pour cent des Africains sont couverts par au moins une prestation sociale alors que la moyenne mondiale s’établit à 46,9 pour cent. Le taux de couverture maladie effective est de 23,7 pour cent, contre 66 pour cent à l’échelle mondiale et 98,1 pour cent en Europe et en Asie centrale. En Afrique, près de 90 pour cent des régimes légaux de sécurité sociale sont contributifs (il s’agit le plus souvent de régimes d’assurance sociale couvrant plusieurs branches), si bien qu’en principe, seuls les travailleurs employés dans le secteur formel et leur famille en bénéficient.
L’ampleur des lacunes de la couverture qui subsistent en Afrique peut être attribuée à la place qu’occupe l’économie informelle. Plus de 85 pour cent de l’emploi est considéré comme informel, et les travailleurs de l’économie informelle constituent le «segment intermédiaire manquant» des systèmes de protection sociale, à savoir qu’ils ne sont couverts ni par l’assurance sociale contributive ni par les régimes non contributifs en faveur de la population pauvre. La faiblesse des taux de couverture sur le continent s’explique aussi par un sous-investissement important dans les programmes de protection sociale. En moyenne, les pays d’Afrique consacrent moins de 4 pour cent de leur produit intérieur brut (PIB) à la protection sociale (hors santé) et 2 pour cent aux dépenses de santé, à comparer avec une moyenne mondiale de 12,9 pour cent et 5,8 pour cent respectivement. Alors que la jeune génération (15–-24 ans), qui est en plein essor, représente 60 pour cent de la population de la région et 45 pour cent de la population active, le chômage des jeunes reste trop élevé dans certains pays. L’inclusion dans l’économie formelle de ces nombreux jeunes travailleurs, qui est une priorité des pouvoirs publics, offrira aux économies africaines une chance de stimuler le développement social et économique, autrement dit d’engranger le «dividende démographique».
Malgré les écueils à surmonter, grâce à un engagement fort, à des mesures innovantes et à des stratégies proactives, beaucoup de gouvernements nationaux et de régimes de sécurité sociale se sont mobilisés pour accroître la couverture de la protection sociale ces dernières années.
Graphique 1. Couverture légale de la population en âge de travailler, par risque couvert et type de programme (%), 2020
Graphique 2. Couverture effective par groupe de population (%), 2020
Graphique 3. Évolution de l’indice de couverture des services de santé (ICS) (qui mesure la couverture par les services de santé essentiels)
En Afrique, les gouvernements nationaux et les institutions de sécurité sociale ont conscience qu’il est urgent d’étendre la couverture en veillant à sa viabilité et à son adéquation. Pratiquement tous les pays de la région ont, avec l’aide d’organisations internationales, adopté des stratégies et plans nationaux pour mettre en place un système national de sécurité sociale complet. Parmi les mesures prises figure l’introduction ou le renforcement d’un ensemble de prestations sociales de base contenant des soins de santé essentiels, un soutien en faveur des enfants d’âge scolaire et une pension de vieillesse minimum.
En 2021, le Bureau régional de l’Organisation internationale du Travail (OIT) pour l’Afrique a lancé une stratégie ambitieuse dans le but d’accélérer l’extension de la couverture, de telle manière que 40 pour cent% des Africains aient accès à une protection sociale à l’horizon 2025. À l’évidence, il reste indispensable d’adopter des mesures nationales. Ainsi, en février 2023, le gouvernement de Cabo Verde a annoncé avoir fixé un objectif national consistant à éliminer l’extrême pauvreté d’ici 2026. La réalisation de cet objectif suppose la mise en œuvre coordonnée d’un registre social unique, le versement d’un revenu d’inclusion sociale, des pensions sociales, une politique nationale en matière de soins, de même que des mesures et politiques dans les domaines de l’éducation, de la formation, de la santé et du logement. En Tunisie, un programme d’aide sociale offre à la population ciblée une allocation mensuelle non conditionnelle et un accès gratuit aux soins de santé dans les établissements publics de santé, et un autre permet d’accéder aux soins de santé à un tarif réduit. En Afrique du Sud, l’allocation d’aide aux enfants (Child Support Grant) et l’allocation d’aide aux personnes âgées (Older Persons Grant) sont les deux principales composantes du socle de protection sociale du pays.
Dans le domaine des soins de santé, la tendance générale qui se dessine depuis peu sur le continent traduit une volonté de rompre avec des systèmes de santé extrêmement fragmentés, constitués d’une multitude de mécanismes permettant d’accéder gratuitement aux soins et de régimes d’assurance maladie communautaires, au profit de systèmes nationaux cohérents et complets associant des systèmes de financement contributifs et non contributifs sous la responsabilité de l’État.
Dans bon nombre de pays, l’État subventionne les cotisations d’assurance maladie dues par les ménages pauvres et les travailleurs indépendants. En Égypte, la loi sur l’assurance maladie universelle populations vivant sous le seuil de pauvreté de bénéficier d’une assurance maladie obligatoire dont les cotisations sont entièrement subventionnées. Au Sénégal, la cotisation d’assurance maladie mensuelle est prise en charge à 50 pour cent pour les travailleurs de l’économie informelle et à 100 pour cent pour les personnes pauvres recensées grâce au registre social unique. Au Maroc, la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) déploie un ambitieux projet triennal qui doit étendre la couverture santé à 22 millions de nouveaux bénéficiaires, dont les travailleurs indépendants et les personnes qui se trouvent dans l’incapacité de s’acquitter dles cotisations.
En République-Unie de Tanzanie, le gouvernement a demandé aux établissements d’enseignement supérieur de subordonner l’admission des étudiants à l’affiliation à la Caisse nationale d’assurance maladie (National Health Insurance Fund). Au Togo, l’Institut national d’assurance maladie (INAM) lance un nouveau dispositif d’assurance maladie dans le but de permettre aux travailleurs du secteur informel sans protection sociale d’accéder à une couverture dans le cadre des programmes d’assurance sociale traditionnels. Depuis 2007, la Zambie a accompli des avancées vers l’objectif qui consiste à instaurer une couverture universelle par l’intermédiaire du régime national d’assurance maladie, le Plan stratégique révisé (2023 2026) de ce régime contenant désormais un engagement du gouvernement à mettre en place une couverture santé universelle.
Au Rwanda, l’assurance maladie communautaire couvre 85 pour cent des habitants, et le pourcentage de la population couvert par l’assurance maladie est passé de 43,3 pour cent en 2005 à 90,5 pour cent en 2020.
Beaucoup des réformes adoptées récemment en Afrique contiennent diverses politiques et mesures visant à étendre la sécurité sociale au chaînon manquant, c’est-à-dire aux travailleurs qui ne sont couverts ni par l’assurance sociale contributive ni par les dispositifs non contributifs en faveur des pauvres.
En Angola, l’Institut national de sécurité sociale a introduit des innovations numériques pour pouvoir étendre plus facilement la couverture aux travailleurs à bas revenu et aux travailleurs indépendants, de même qu’à tous les sportifs professionnels.
En 2022, la République démocratique du Congo a promulgué une nouvelle loi, qui a étendu la couverture légale de la sécurité sociale à tous les agents publics qui en étaient jusqu’alors exclus, notamment aux militaires, au personnel de la police, aux enseignants et aux membres du système judiciaire. En 2020, dans le cadre de sa stratégie visant à étendre la couverture sociale à 50 pour cent de la population à l’horizon 2025, la Côte d’Ivoire a instauré un régime obligatoire pour les travailleurs indépendants , géré par l’IPS Caisse nationale de prévoyance sociale (CNPS). En 2019, la Tunisie a amendé un décret pour étendre la protection sociale à différentes catégories de femmes vivant en milieu rural.
Par ailleurs plusieurs pays se sont appuyés sur des partenariats pour élargir la couverture: la Caisse nationale de sécurité sociale (National Social Security Fund) du Kenya a amélioré l’accès des travailleurs du secteur informel à la protection sociale; la Caisse nationale de sécurité sociale du Niger a appliqué l’obligation d’affiliation à la sécurité sociale aux travailleurs et apprentis du secteur des transports; la Caisse nationale de prévoyance sociale du Cameroun a permis aux travailleurs informels des secteurs de la pêche artisanale, de l’aquaculture, de l’élevage et de la pêche industrielle d’accéder à la sécurité sociale.
Pratiquement tous les pays d’Afrique ont adopté des plans et stratégies de protection sociale et ont créé des socles de protection sociale, en particulier en introduisant ou renforçant un ensemble de prestations sociales élémentaires composé de soins de santé essentiels, d’un soutien en faveur des enfants d’âge scolaire et d’une pension de vieillesse minimum.
Certains pays ont accompli d’importants progrès sur la voie de la couverture santé universelle, rompant avec des systèmes fragmentés au profit de systèmes nationaux cohérents et complets.
Beaucoup de pays ont réalisé des avancées concernant l’extension de la couverture de l’assurance sociale aux travailleurs du segment intermédiaire manquant, notamment aux travailleurs domestiques, aux travailleurs agricoles, aux employés de petites entreprises et aux travailleurs indépendants.
Bon nombre de gouvernements nationaux et de régimes de sécurité sociale renforcent leur investissement dans le potentiel socio-économique des jeunes pour tirer le meilleur parti possible du dividende démographique de l’Afrique.
En Afrique, les systèmes de sécurité sociale sont de plus en plus considérés comme des acteurs clés contribuant de manière importante à garantir que les sociétés protègent les populations vulnérables avec efficacité et efficience. Ils sont également censés favoriser une plus grande inclusion économique et sociale et promouvoir une croissance économique plus durable et plus équitable. Bon nombre d’institutions de sécurité sociale offrent une couverture organisée par branches face à certains risques liés au cycle de vie et au marché du travail – vieillesse, invalidité, décès, soins de santé, maternité, accidents du travail, chômage et famille, par exemple –, mais cette organisation ne permet pas toujours de tenir suffisamment compte de tous les aspects de la situation personnelle, des besoins individuels ou de la situation économique de la population couverte. De surcroît, la société se transformant, que ce soit au niveau du contexte économique national, de la structure des familles et des ménages et des situations professionnelles, les besoins des populations évoluent. Il n’est donc pas exclu que l’organisation traditionnelle de la sécurité sociale, par branches, soit de moins en moins pertinente pour accompagner les hommes et les femmes tout au long d’un parcours de vie changeant.
L’Afrique est l’une des régions qui a le plus besoin de renforcer sa protection sociale. L’approche de la protection sociale fondée sur le parcours de vie a pour but de protéger la population aux différentes étapes de la vie: enfance, jeunesse, âge adulte et vieillesse. Ces étapes pourraient servir d’architecture pour la conception des systèmes de sécurité sociale, à savoir que chacune d’elles serait associée à des risques sociaux et économiques différents. Pour prévenir et atténuer ces risques, les systèmes de sécurité sociale devraient endosser des rôles et responsabilités spécifiques. Chaque individu est confronté au cours de son existence à des vulnérabilités différentes, à un environnement social changeant et à une plus ou moins grande exposition aux risques. En Afrique, pour mieux tenir compte de cette réalité, les diverses branches des systèmes nationaux de sécurité sociale cherchent à unir leurs efforts afin d’offrir des services aux populations à chacune des étapes de leur vie.
Graphique 2. Pourcentage de la population en âge de travailler (15 ans et plus) légalement couverte par un régime de retraite, par type de régime, 2020 ou dernière année disponible
Graphique 3. Pourcentage d’actifs (15 ans ou plus) couverts par un régime servant des prestations en espèces de maladie, d’invalidité ou d’accidents du travail, par type de régime, 2020 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles
Graphique 4. Pourcentage de femmes actives (15 ans ou plus) couvertes par des prestations de maternité en espèces et pourcentage d’actifs percevant des prestations familiales, par type de régime, 2020 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles
Graphique 5. Pourcentage de personnes vulnérables bénéficiaires de prestations en espèces (aide sociale), par sous-région,, 2020 ou dernière année disponible
Neuf pays africains sur 54 seulement sont dotés de régimes de protection contre le chômage et pas plus de 5,3 pour cent des chômeurs sont indemnisés. Ces régimes ne protègent que les assurés travaillant dans le secteur formel. La promotion de l’emploi formel est un défi majeur de longue date dans toute la région. Le chômage des jeunes demeure extrêmement élevé dans certains pays et la crise de la COVID-19 n’a fait qu’aggraver les difficultés du marché du travail. De manière générale, les politiques actives du marché du travail et les centres pour l’emploi sont peu développés, voire inexistants, dans la plupart des pays.
Parmi les initiatives prises pour remédier à ces difficultés figurent les programmes de formation et de montée en compétences, qui ont pour but de promouvoir l’emploi. La Libye a ainsi mis sur pied un dispositif complet visant à former l’ensemble du personnel de la sécurité sociale et à renforcer les compétences des jeunes diplômés pour améliorer leur accès à l’emploi. Certains pays, dont Maurice, ont lancé des programmes nationaux pour former les chômeurs et améliorer leurs compétences. La Namibie a introduit le Fonds de développement, un fonds légal non contributif qui est intégré à la Commission de la sécurité sociale et a vocation à créer des emplois grâce au développement des compétences, à la formation et à la création d’entreprises. En Ouganda, la Caisse nationale de sécurité sociale a lancé le programme Hi-Innovator afin de favoriser la création d’emplois plus durables en s’appuyant sur la production participative (crowdsourcing) et la croissance des entreprises locales.
En Afrique, il est possible de distinguer différents modèles de régimes de retraite selon la zone géographique et le taux de couverture de la population: en Afrique du Nord et en Afrique australe, les régimes se caractérisent par une maturité plus grande et un taux de couverture plus élevé, tandis que dans les pays d’Afrique subsaharienne, les systèmes de retraite sont de taille relativement moyenne, concernent en général la population vieillissante employée dans le secteur formel et sont financés par des subventions publiques. Faire progresser l’emploi formel dans une économie encore largement informelle demeure un défi majeur dans la région.
Néanmoins, des efforts sont actuellement déployés pour toucher les travailleurs du secteur informel, couvrir une plus forte proportion de la population et renforcer l’emploi formel. C’est par exemple le cas au Kenya, où de nouveaux régimes ont été créés pour les travailleurs de l’économie informelle, au Niger, où de nouveaux régimes visant les différents segments du secteur des transports ont été institués, en Égypte, où certains obstacles législatifs à l’extension de la couverture de la sécurité sociale ont été levés, et en République démocratique du Congo, où de nouvelles solutions ont été trouvées pour les fonctionnaires. Par ailleurs, diverses initiatives ont été lancées pour optimiser les systèmes de recouvrement des cotisations et éviter les erreurs de paiement. En Angola, de nouvelles procédures d’inspection de la sécurité sociale ont été expérimentées, tandis qu’au Cameroun et en République démocratique du Congo, des partenariats sont conclus avec d’autres institutions de sécurité sociale instruisant des demandes de prestations différentes déposées par les mêmes bénéficiaires. Enfin, le Maroc a dématérialisé les certificats de vie en faisant appel à des outils informatiques.
La reconnaissance du droit humain à la sécurité sociale pour tous et le principe de l’abolition effective du travail des enfants imposent aux familles et à la société de pourvoir aux besoins des enfants et consacrent les droits de l’enfant. À cet égard, la législation relative à la protection de l’enfance reconnaît le rôle clé que joue une sécurité sociale adéquate et complète dans cette protection et dans la concrétisation des droits des enfants à travers les prestations familiales et les prestations et services de garde d’enfants.
Toutefois, en Afrique, les enfants qui ont un accès inadéquat ou limité à la protection sociale sont souvent menacés par la précarité et risquent d’en subir les conséquences jusqu’à la fin de leur vie. La couverture effective des enfants reste très faible, seulement 12,6 pour cent des jeunes Africains bénéficiant de prestations familiales et la plupart des femmes enceintes n’ayant pas accès à des indemnités de maternité. Ce manque de protection sociale est de surcroît souvent aggravé par le fait que beaucoup d’enfants vulnérables sont orphelins ou vivent dans une famille monoparentale – phénomène de plus en plus répandu. Les interventions qui visent à renforcer la protection sociale et à étendre la couverture, par exemple les transferts monétaires non conditionnels, la couverture santé universelle, la gratuité scolaire ou encore les programmes de distribution alimentaire dans les écoles, jouent un rôle croissant dans l’aide aux familles et aux enfants en situation de précarité socio-économique, de dénuement et d’indigence.
Sur le continent africain, le chemin à parcourir pour garantir un accès universel aux soins de santé reste long malgré les progrès notables accomplis sur le plan de l’extension de la couverture. La crise de la COVID-19 a mis en lumière la nécessité de réduire les dépenses de santé laissées à la charge des patients et a révélé des faiblesses en ce qui concerne l’éventail des services de santé proposés, leur qualité et leur acceptabilité. Bien que les centres de santé primaires soient plus nombreux que par le passé, les populations rurales continuent de se heurter à des difficultés d’accès aux soins. Beaucoup de pays africains, par exemple le Maroc et la République-Unie de Tanzanie, ont mis en œuvre des réformes pour améliorer la protection sociale de la santé. De même, la Zambie a entrepris d’étendre la couverture de l’assurance maladie à la population pauvre et vulnérable. La numérisation a grandement contribué à rendre les services de santé plus accessibles, comme en témoigne l’expérience du Kenya et du Togo.
Bien que certains pays aient engagé des réformes pour que les indemnités de maternité ne relèvent plus de la responsabilité de l’employeur et soient versées par un régime d’assurance sociale, en Afrique, la plupart des femmes qui donnent naissance à un enfant ne perçoivent toujours pas de prestations en espèces au titre de la maternité, en particulier lorsqu’elles exercent une activité indépendante ou travaillent en milieu rural.
La pandémie de COVID-19 a également apporté une nouvelle preuve du rôle crucial des systèmes de protection des personnes âgées, dont les dispositifs de soins de longue durée (SLD). Alors que la population du continent continue de vieillir, la tradition voulant que les SLD soient prodigués par la famille élargie disparaît progressivement, ce qui engendre d’énormes lacunes dans la couverture. Il est de plus en plus nécessaire d’instaurer des systèmes de SLD permettant aux personnes âgées de recevoir les soins dont elles ont besoin et protégeant les droits des bénéficiaires et des aidants.
Seulement 18,4 pour cent des travailleurs salariés africains sont couverts par une assurance contre les accidents du travail. L’adoption d’une approche fondée sur le parcours de vie impliquerait de mieux repérer les principales possibilités à exploiter pour réduire les facteurs de risque et renforcer les facteurs de protection aux étapes les plus importantes de la vie, dont la vie active. Les jeunes travailleurs et les seniors sont exposés à des risques différents, aux conséquences variables également. Les jeunes travailleurs se rétablissent plus vite d’un accident du travail que leurs aînés, qui ont habituellement besoin d’une période de convalescence beaucoup plus longue avant de pouvoir reprendre le travail. Ils sont cependant aussi moins expérimentés et sont donc plus susceptibles d’être victimes d’un accident, tandis que les seniors sont plus en mesure de comprendre les risques et d’éviter les dangers sur le lieu de travail.
Au Botswana, la Caisse des accidents des véhicules motorisés a élaboré une stratégie de gestion de cas (case management) pour faciliter le retour au travail des travailleurs victimes d’un accident, quel que soit leur âge. Cette stratégie est ajustée en fonction du profil et des besoins individuels du travailleur sur la base de critères tels que l’âge, le temps de convalescence nécessaire, l’emploi et la situation familiale. À Madagascar, la Caisse nationale de prévoyance sociale a introduit un label «sécurité et santé au travail (SST)» grâce auquel les entreprises peuvent bénéficier d’une diminution du montant de leur prime d’assurance au titre de l’amélioration de leurs performances en matière de SST. Le système s’applique à tous les travailleurs, pendant toute la durée de leur vie active. Au Sénégal, la Caisse de sécurité sociale a lancé un concours d’affiches ouvert aux jeunes travailleurs pour favoriser l’instauration d’une culture de la prévention.
Né sous l’influence des modèles français et britannique des sociétés d’assurance mutuelle, qui avaient vocation à répondre à un large éventail de besoins de leurs membres, le marché des sociétés mutualistes a une longue tradition en Afrique. Dans la région, ce sont d’ailleurs les mutuelles qui ont promu la protection sociale dans les pays qui ne disposaient pas de régimes obligatoires. Aujourd’hui, elles constituent un important pilier supplémentaire des systèmes nationaux de protection sociale, en particulier en raison de leur rôle dans le domaine des soins de santé et des soins de longue durée, de même que dans la fourniture de services. Sur le continent, elles tirent leur valeur ajoutée des mécanismes de l’économie sociale, qui est fondée sur la responsabilité solidaire et la solidarité sociale et promeut ainsi l’accès à des soins abordables de même qu’un contrôle social des dépenses. De surcroît, une assurance santé communautaire, reposant principalement sur l’entraide mutuelle, facilite l’extension de la couverture aux travailleurs informels. L’adoption du Règlement no 07/2009/CM/UEMOA portant réglementation de la mutualité sociale au sein de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) a constitué une étape importante pour rationaliser le système de protection sociale en expansion par la mise en place d’un cadre juridique spécifique codifiant les modalités de création, d’organisation et de fonctionnement des organismes qui relèvent de la mutualité sociale.
L’approche de la sécurité sociale qui repose sur le parcours de vie illustre ce que peuvent faire les institutions de sécurité sociale africaines pour mieux protéger les individus tout au long de leur vie, de la naissance au décès, en s’appuyant sur les branches existantes.
Cette approche repose sur une combinaison de mesures efficaces pour protéger chacun aux différentes étapes de sa vie et tient compte des besoins propres à certaines catégories de la population, comme les mères et les enfants, les travailleurs occupant un emploi formel et ceux exerçant une activité informelle, les chômeurs et les personnes âgées.
Le niveau élevé de l’emploi dans l’économie informelle demeure le principal obstacle à surmonter pour mettre en œuvre une approche fondée sur le parcours de vie parce qu’il n’est possible de fournir des services qu’en présence d’une couverture – laquelle est en grande partie garantie et financée par l’exercice d’un emploi formel.
Alors qu’elle est nécessaire, la protection du revenu est insuffisante. En Afrique, de plus en plus d’institutions de sécurité sociale ont érigé les jeunes au rang de priorité et se sont fixé pour objectif de leur offrir de meilleures possibilités de formation et d’emploi, de même que d’aider les chômeurs à acquérir de nouvelles compétences et à reprendre une activité professionnelle.
Beaucoup d’institutions de sécurité sociale ont également fait de l’extension de l’accès à la couverture santé un objectif prioritaire afin d’améliorer la situation sanitaire et de réduire la morbidité dans la région.
En Afrique comme ailleurs, les systèmes de protection sociale ont vocation à intervenir face aux aléas auxquels les individus, les familles et les ménages peuvent être confrontés au cours de leur vie. Au-delà de cette fonction, ils offrent un éventail d’outils qui contribuent à renforcer la résilience des sociétés aux crises et événements extrêmes. Le rôle qu’ils ont joué face aux conséquences négatives de la crise financière de 2008 et au choc socio-économique et financier provoqué par la pandémie de COVID-19 montre à quel point il est important que l’ensemble de la population ait accès à une protection sociale adéquate et complète.
Certains risques, par exemple la perte de revenu due à la maternité ou à la vieillesse, sont prévisibles, mais d’autres, tels que le décès, les accidents du travail, l’invalidité, la maladie ou le chômage, le sont moins. Les systèmes de protection sociale atténuent les conséquences négatives de ces chocs. Plus précisément, ils protègent les individus en leur garantissant un revenu ou un revenu de remplacement, en leur offrant un soutien psychosocial et en favorisant la résilience de la société et de l’économie.
Toutefois, s’ils jouent un rôle clé dans la protection contre les risques auxquels sont exposés les individus, la société et l’économie, ils sont eux aussi à la merci de risques covariants. Il est donc primordial qu’ils soient résilients aux chocs et événements extrêmes tels que la crise financière mondiale de 2008 ou la pandémie de COVID-19.
Les décideurs publics et les institutions de sécurité sociale doivent s’efforcer d’étendre la couverture effective à l’ensemble de la population et de garantir la viabilité à long terme des systèmes de protection sociale tout en affrontant une réalité complexe, de plus en plus instable et incertaine. En Afrique, où les activités agraires et extractives dominent l’économie, la chute du prix des produits de base, la baisse de la productivité sous l’effet du changement climatique et les pertes liées aux événements climatiques extrêmes ont mis en lumière le rôle précieux que peut jouer la sécurité sociale à l’appui de la résilience de la société ainsi que de la viabilité économique et environnementale.
L’indice de résilience des États (State Resilience Index – SRI) est un indicateur composite qui mesure sept piliers de la résilience:
i) l’inclusion,
ii) la cohésion sociale,
iii) les capacités de l’État,
iv) les capacités individuelles,
v) l’environnement/l’écologie,
vi) l’économie et
vii) l’espace civique.
Chaque pilier comprend lui-même plusieurs composantes. Les graphiques présentent certaines données sur l’inclusion, la cohésion sociale et les capacités de l’État.
Le pilier «inclusion» a pour but de mesurer l’inclusion sociale, économique et politique en tenant compte, entre autres, de l’accès des individus à l’emploi et à une protection contre la précarité. Outre l’inclusion, il ne peut y avoir de société résiliente sans solidarité: le pilier «cohésion sociale» vise à évaluer la confiance envers les institutions et la confiance interpersonnelle, de même que la force des réseaux de soutien au sein de la population. Quant aux capacités de l’État, leur évaluation repose sur la mesure de l’efficacité des pouvoirs publics et de leur capacité à empêcher l’apparition de nouveaux risques de catastrophe et à atténuer ceux qui existent déjà. (FFP, 2022).
Graphique 1. Indice de résilience des États (State Resilience Index – SRI): inclusion, cohésion sociale et capacités de l’État
Graphique 2. Composantes du pilier «capacités de l’État»: efficacité des pouvoirs publics et capacité à atténuer le risque de catastrophe
Graphique 3. Pays dotés d’une législation sur la protection des données prévoyant une obligation de notifier les incidents de cybersécurité et d’une législation sur l’accès illicite, 2020 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles
Graphique 4. Nombre de pays dotés d’une stratégie nationale en matière de cybersécurité (en place ou en cours d’élaboration), 2018-2020
Graphique 5. Financements de l’adaptation en Afrique: engagements (en milliards USD) et estimation des besoins d’après les coûts de mise en œuvre
Alors que les schémas et modèles de développement traditionnels tiennent compte des risques connus et prévisibles dans la formulation des politiques sociales, les événements météorologiques extrêmes et l’incertitude croissante qui entoure le climat affaiblissent la capacité des politiques ex ante à s’adapter à des réalités mouvantes. L’Afrique paie un lourd tribut socio-économique à ces événements extrêmes et au changement climatique.
Les mesures prises ponctuellement et en réaction aux crises, de même que les interventions humanitaires, sont indispensables pour amortir les effets immédiats d’événements extrêmes, mais elles sont généralement temporaires et ne s’attaquent pas aux fragilités socio-économiques de fond. À titre d’exemple, les populations pauvres qui vivent dans des zones exposées à un risque de catastrophe peuvent être pénalisées à la fois par l’insuffisance de la protection civile et par l’absence de protection sociale adéquate. S’agissant du changement climatique, la multiplication des événements météorologiques extrêmes rend les interventions humanitaires nécessaires, et ce bien souvent dans des contextes où la protection sociale est inadéquate voire inexistante.
Dans ce contexte changeant, les politiques de protection sociale ne peuvent pas avoir pour seule finalité les objectifs fondamentaux consistant à instaurer une protection universelle et à garantir la viabilité des systèmes. Il faut qu’elles soient aussi conçues pour favoriser la résilience de la société et la viabilité environnementale grâce à la mise en œuvre d’interventions face aux chocs. Ces interventions plus larges doivent à la fois atténuer les conséquences immédiates des événements extrêmes et être suffisamment adaptables pour répondre aux besoins à long terme, en constante évolution, des populations touchées et des plus vulnérables.
Les problèmes de santé publique et les chocs épidémiologiques ont en général un impact sur l’évolution des systèmes nationaux de santé parce qu’ils introduisent des variables inédites et jusqu’alors non prises en compte dans les modèles de développement des systèmes de santé. En Afrique, les défis sanitaires tels que la poliomyélite et le VIH/sida, les épidémies récurrentes comme celle due au virus Ebola ou une pandémie exceptionnelle comme la pandémie de COVID-19 faussent les profils de morbidité nationaux. Ces événements motivent des investissements d’urgence dans des programmes de vaccination, dans l’offre de traitements et de médicaments gratuits et dans la prévention, de même que dans la construction de centres médicaux de fortune devant permettre d’absorber la hausse du nombre d’hospitalisations.
Par ailleurs, dans certaines localités et certains pays, le manque d’hygiène et l’absence d’installations d’assainissement provoquent des crises de santé publique, par exemple des épidémies de choléra. Également touchés de longue date par un paludisme endémique, ces pays doivent à la fois faire face à des urgences de santé publique et investir dans le développement des systèmes de santé pour garantir un accès effectif à des soins de santé essentiels et adéquats.
Du point de vue de la planification des politiques de santé, les urgences récurrentes telles que les épidémies de choléra ou le virus Ebola, les pandémies comme la COVID-19 et la récente épidémie provoquée par le virus Marburg en Guinée équatoriale, sont autant de phénomènes qui démontrent que la dimension internationale des crises sanitaires doit être un élément central des politiques nationales de santé publique. Les mécanismes d’intervention d’urgence et la résilience de la société aux crises sanitaires en seront renforcés.
Les économies africaines ont été particulièrement ébranlées par les conséquences des crises économiques et financières mondiales, qui ont entraîné une hausse du chômage et de l’inflation. Étant donné les multiples obstacles qu’elles doivent surmonter, de la baisse des prix des produits de base aux taux d’intérêt élevés des prêts en passant par un taux de change défavorable et l’érosion de la valeur des monnaies nationales par rapport au dollar des États-Unis, elles sont en général plus pénalisées que les autres pays par les crises économiques et financières mondiales.
De plus, dans un contexte où l’activité économique informelle occupe une place importante, où le taux de couverture par les régimes de sécurité sociale contributifs est bas et où les budgets consacrés aux programmes d’aide sociale sont faibles, les systèmes de sécurité sociale disposent de moyens limités pour répondre aux besoins sociaux de la population. Dans les pays dotés de dispositifs de protection contre le chômage, les taux élevés de chômage de longue durée risquent d’induire une dépendance à l’égard des prestations et services de sécurité sociale permettant de protéger les moyens de subsistance de la population. Parallèlement, les taux d’inflation élevés provoquent une érosion de la valeur des prestations, mais l’indexation des prestations sur l’inflation alourdit la charge financière des systèmes de sécurité sociale.
Les crises économiques et financières entraînent, d’une part des suppressions d’emplois, une stagnation du pourcentage de personnes couvertes par les régimes contributifs et la diminution des moyens budgétaires disponibles pour financer les dépenses sociales publiques, et d’autre part une hausse de la demande de prestations et services sociaux. Il s’ensuit un affaiblissement de la résilience socioéconomique des pays et de leur capacité à réagir pour répondre aux besoins des publics vulnérables. Pour y remédier, les institutions de sécurité sociale pourraient envisager d’établir des partenariats avec les pouvoirs publics et les partenaires pour le développement.
La dynamique de gouvernance politique et économique de certains pays a accru la dépendance du continent à l’égard de l’économie mondiale, si bien que les flux migratoires ont augmenté et que le financement du développement est devenu plus tributaire des flux financiers étrangers. Or, la dépendance à l’égard d’alliances avec des puissances mondiales en concurrence, voire en conflit, influe de plus en plus sur la situation socio-économique et politique de l’État africain postcolonial.
Si cette dépendance est généralement vue comme négative, elle peut aussi favoriser le développement des capacités internes à travers la coopération internationale. Les crises et conflits géopolitiques ont conduit les dirigeants africains à prendre davantage conscience qu’il fallait que les pays d’Afrique soient plus autonomes et autosuffisants et renforcent leurs capacités à faire face aux difficultés. Ce changement d’attitude a donné un nouvel élan aux processus d’industrialisation, de diversification économique et de transition numérique qui étaient en cours dans la région. À titre d’exemple, les perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales induites par la guerre en Ukraine ont fait naître des débats au sujet de l’autosuffisance alimentaire de l’Afrique.
L’autosuffisance technologique est un autre débat important, y compris pour les organismes de sécurité sociale. En Libye par exemple, la Caisse de sécurité sociale a dû concevoir en interne des solutions technologiques pour mettre en place un système de sécurité sociale viable à la suite de la crise qui fait partir du pays les prestataires de services étrangers. L’exemple libyen plaide en faveur de l’idée que l’amélioration des ressources nationales disponibles pour renforcer les capacités stimule la résilience des institutions et de la société.
L’intégration des technologies dans les processus métier et l’automatisation et la numérisation à grande échelle sont indispensables à la simplification des principaux processus métier et processus opérationnels. Ces évolutions renforcent les moyens dont disposent les institutions pour fournir des services publics et améliorent leur résilience face à des chocs soudains parce qu’elles leur donnent la capacité de s’adapter rapidement pour répondre aux attentes croissantes du public. En Namibie par exemple, la Commission de la sécurité sociale a reconsidéré les objectifs des technologies existantes afin de mettre au point un nouveau système technologique pour garantir la continuité de l’activité et le paiement des prestations. Elle a procédé à ces évolutions dans le cadre des mesures qui ont été nécessaires pour contenir la propagation de la COVID-19 et pour répondre à un besoin plus grand de prestations et services de sécurité sociale.
Toutefois, si elles permettent de réaliser d’énormes gains d’efficience, les technologies émergentes sont également à l’origine de nouveaux risques: elles peuvent par exemple aggraver la fracture numérique, créer des possibilités de fraude et de cyberdélinquance et comporter des risques de défaillance des systèmes. S’y ajoutent, sur le plan socio-économique, la crainte d’assister à des destructions d’emploi et de voir s’installer une dépendance technologique. Ces nouveaux risques pourraient exiger des interventions de sécurité sociale adaptées pour protéger les assurés et leur famille et renforcer la résilience institutionnelle.
Pour réaliser le droit humain à la sécurité sociale pour tous et garantir la viabilité financière et la pérennité à long terme des systèmes de sécurité sociale, les institutions de sécurité sociale de la région Afrique doivent affronter une réalité complexe caractérisée par une incertitude croissante et un risque de chocs plus grand.
Dans un contexte marqué par le changement climatique et la multiplication des événements météorologiques extrêmes, il est plus important et urgent que jamais que les pouvoirs publics intègrent aux politiques de protection sociale des mesures de protection sociale adaptative permettant de réagir aux chocs.
Les institutions de sécurité sociale peuvent grandement contribuer à atténuer les retombées négatives des crises économiques et financières en coopérant avec les pouvoirs publics et les partenaires pour le développement afin de favoriser une transition juste et durable vers une économie verte et de promouvoir l’emploi pour de meilleurs résultats sociaux.
Les pandémies et urgences de santé publique internationales rappellent combien il est important de considérer les problèmes de santé publique comme un élément central des politiques et systèmes nationaux de santé.
Le contexte de crises et de conflits géopolitiques a conduit les dirigeants africains à agir pour améliorer l’autonomie et l’autosuffisance des pays du continent, ainsi qu’à se doter des capacités nécessaires pour faire face aux difficultés et à réduire leur dépendance à l’égard de l’aide et de l’assistance internationales.
Les technologies émergentes représentent un énorme potentiel pour la fourniture des services de sécurité sociale, mais engendrent aussi des risques, en particulier parce qu’elles sont susceptibles d’aggraver la fracture numérique, de créer des possibilités de fraude et de cyberdélinquance et de comporter un risque de défaillance des systèmes. Les institutions de sécurité sociale doivent devenir plus résilientes et renforcer leurs capacités de manière à mieux relever ces défis..
Ce rapport est le fruit d’un travail collectif réalisé par les professionnels de la branche Développement de la sécurité sociale du Secrétariat général de l’Association internationale de la sécurité sociale (AISS). Les professionnels se sont vu confier la responsabilité de rédiger des chapitres et parties spécifiques de ce rapport.
J’exprime ma gratitude à Paul Mondoa Ngomba pour l’Introduction et le chapitre Soutenir la résilience et la viabilité; Ernesto Brodersohn pour le chapitre intitulé Faire évoluer la gestion de la sécurité sociale; à Yukun Zhu et Paul Mondoa Ngomba pour le chapitre Une couverture de sécurité sociale pour tous; et à Bernd Treichel, Nathalie De Wulf, Guillaume Filhon, Dmitri Karasyov, Paul Mondoa Ngomba et Yukun Zhu pour La protection sociale au fil d'un cycle de vie changeant. Le chapitre consacré à L’essentiel des réformes juridiques a été préparé par Megan Gerecke, avec la contribution d’André Costa Santos, Ximena Altamirano et Mariapia Rueda. Claudia Ambrosio a conçu les pages Faits et tendances des différents chapitres.
Le rapport a bénéficié des commentaires de Marcelo Abi-Ramia Caetano, Jens Schremmer et Sigve Bjorstad, entre autres.
Raúl Ruggia-Frick
Directeur, Développement de la sécurité sociale
