Regroupant des institutions de sécurité sociale européennes, le Séminaire technique IEN intitulé «Sécurité sociale et droits humains, accès aux droits et lutte contre le non-recours» a traité des obstacles relatifs à l’accès à la sécurité sociale et a réfléchi aux bonnes pratiques pour lutter contre le non-recours aux prestations sociales. Partant du principe que la sécurité sociale est un droit humain, les discussions ont porté sur les innovations introduites par diverses institutions de sécurité sociale et organisations internationales dans les domaines de la transformation et de l’automatisation des processus, des prestations de services centrées sur le client et de l’inclusion numérique, ainsi que de la communication et de la sensibilisation, une attention particulière ayant été portée à l’accès aux droits pour les personnes ayant des besoins spécifiques.

Droits humains, droits sociaux et sécurité sociale

Le séminaire a permis de présenter les cadres internationaux relatifs aux droits humains consacrant le droit à la sécurité sociale, à savoir la Déclaration universelle des droits de l’homme, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et la convention no 102 concernant la sécurité sociale de l’Organisation internationale du Travail (OIT) (Nations Unies, 1948 et 1966; OIT, 1952; Stern Plaza, 2023). S’agissant du droit à la sécurité sociale, les États ont l’obligation de veiller à ce que les prestations répondent aux critères de disponibilité, d’accessibilité, d’adéquation, d’acceptabilité et de qualité. Le décalage entre les normes et la pratique soulève des difficultés, parmi lesquelles un financement public et durable insuffisant, des prestations peu disponibles et accessibles, des systèmes trop fragmentés, des niveaux de prestations inadéquats, l’absence de réglementation, une discrimination et une stigmatisation, et l’exclusion numérique (Kim, 2023; Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté, 2022).

Le socle européen des droits sociaux et la recommandation du Conseil de l’Union européenne (UE) relative à l’accès à la protection sociale, adoptés en 2017 et en 2019 respectivement, sont à l’origine de l’extension de la sécurité sociale dans la région. Ils s’articulent autour de quatre axes, à savoir la couverture formelle, la couverture effective, l’adéquation et la transparence (Commission européenne, 2017; Conseil de l’UE, 2019). Cependant, malgré les importants efforts déployés par les 27 États membres de l’UE, les travailleurs indépendants en particulier ne disposent toujours pas d’un accès suffisant à la protection sociale. Le Conseil de l’UE a donc adopté, en 2023, une nouvelle recommandation relative à un revenu minimum adéquat visant à ce que les États membres facilitent l’accès aux droits en simplifiant les procédures numériques de demande, en garantissant l’accès à des informations sur les droits, en s’adressant aux personnes ne disposant pas de ressources suffisantes, en luttant contre la stigmatisation et en évaluant régulièrement la non-utilisation du revenu minimum (Commission européenne, 2023; Aujean, 2023).

Faire des droits humains une réalité en luttant contre le non-recours aux prestations sociales

Le non-recours au revenu minimum est une question délicate. En Europe, le taux correspondant varie entre 29 et 57 pour cent. À titre d’exemple, la France enregistre un taux de non-recours au revenu de solidarité active (RSA) de 34 pour cent, tandis que 20 pour cent des foyers se trouvent en situation permanente de non-recours aux droits (Rode, 2023). Le rapport concernant le non‑recours aux droits dans le cadre de la protection sociale, présenté par le Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté, indique qu’en Europe la principale difficulté en la matière concerne les procédures de demande de prestations, suivie d’un manque d’informations sur lesdites procédures et sur les prestations (Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté, 2022). Il est également mentionné que le non-recours aux prestations en Europe résulte d’un faible niveau de compétences numériques. En Grèce, 46,9 pour cent des personnes âgées ne se sont jamais servies d’un ordinateur. En France, 53,8 pour cent des personnes interrogées ont déclaré avoir des difficultés à effectuer des démarches administratives en ligne. En 2010, le Royaume-Uni a remplacé six programmes différents par un seul, le crédit universel, ce qui a permis, dans un premier temps, de rationaliser le processus de demande tant pour les demandeurs que pour l’administration. Cependant, le fonctionnement «numérique par défaut» du système s’est révélé être un obstacle majeur au recours aux prestations. En effet, quelque 25 pour cent des personnes concernées n’ont pas été en mesure de faire une demande en ligne, principalement du fait de difficultés d’accès à un ordinateur ou de difficultés d’utilisation de l’outil informatique. Le rapport établit donc les recommandations suivantes: rendre les informations accessibles, simplifier les procédures de demande de prestations en ligne tout en conservant les demandes physiques et associer les personnes qui vivent dans la pauvreté à la conception des services (Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté, 2022; De Schutter, 2023).

Malgré les difficultés rencontrées, les expériences vécues dans divers pays montrent qu’il est possible d’accroître le recours aux prestations grâce à la transformation et à l’automatisation des processus, ainsi qu’à la conception de services centrés sur le client.

Transformation et automatisation des processus

Grâce à l’automatisation de la demande de prime d’activité à Malte, du fait de l’intégration des revenus de l’emploi renseignés dans les déclarations de revenus au fisc aux informations sur les familles, le recours aux prestations a presque quadruplé, les chiffres passant de 6 000 à 23 000 bénéficiaires. En supprimant les demandes individuelles, l’automatisation de la prestation a permis de la verser de manière efficace aux foyers auparavant non couverts qui pouvaient cependant y prétendre (Musù, 2023).

Actuellement, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) en France procède également à l’automatisation des prestations qu’elle propose. La CNAF, et ses 101 agences locales, offre 12 types d’allocations familiales, trois types d’allocations de logement et quatre types d’allocations en faveur de l’inclusion sociale. L’automatisation doit donc permettre de lutter contre le non-recours aux prestations et d’alléger la charge de travail institutionnelle en simplifiant la procédure de demande. Ce processus vise plus précisément à harmoniser l’évaluation des ressources ouvrant droit aux prestations sur la base de données permettant le préremplissage des déclarations de ressources. Bien que le projet porte actuellement sur les allocations de logement, il est prévu d’étendre la solidarité à la source à d’autres prestations. Cette approche globale vise à proposer un mécanisme simplifié aux bénéficiaires ainsi qu’aux institutions de sécurité sociale (Corbobesse, 2023).

Il en ressort un point de réflexion important selon lequel les solutions technologiques et administratives dépendent des limites institutionnelles et environnementales, d’ordre juridique, culturel, etc., auxquelles les institutions appliquant les politiques de sécurité sociale font face. Des contraintes juridiques ou institutionnelles peuvent notamment limiter leur capacité à octroyer des prestations sans demande préalable. Ces restrictions soulignent la difficulté de reproduire les bonnes pratiques d’une institution dans une autre, d’une part, et montrent que des changements institutionnels et juridiques sont possibles grâce à la mise en œuvre de bonnes pratiques en matière de politiques de sécurité sociale, d’autre part.

Services centrés sur le client et inclusion numérique

Dans un nombre croissant de pays, la mise en œuvre de solutions centrées sur le client (AISS, 2023), parallèlement à la mise en place d’initiatives d’inclusion numérique, ouvre l’accès aux droits en améliorant la satisfaction des usagers (AISS, 2022; AISS et UNU-EGOV, 2022).

C’est en associant ses usagers au processus de solution-création que le ministère de la Protection sociale (Department of Social Protection – DPS) en Irlande veille à ce que les services qu’il propose soient axés sur le client. La recherche et les essais concernant les usagers donnent des informations utiles sur leur satisfaction à l’égard des services et aident à déterminer si la terminologie employée et les fonctionnalités en place répondent aux besoins relatifs à l’accessibilité ou constituent un défi pour les usagers. En incluant systématiquement les usagers aux phases de conception et d’essai des services, le DPS entend non seulement équilibrer les besoins des usagers et de l’institution, mais aussi simplifier l’utilisation des services qu’il offre. À terme, le DPS espère enregistrer un recours accru aux services en ligne en dotant son personnel d’un espace dédié pour aider les usagers à y accéder (Fitzpatrick, 2023).

Il convient de souligner que, même si l’élaboration de solutions numériques centrées sur le client favorise l’accès aux canaux numériques, la mise en œuvre de ces solutions peut s’avérer plus coûteuse en termes de temps et de moyens que la mise au point d’une solution unique pour l’ensemble des usagers. En outre, le succès de la numérisation exige également que des investissements soient réalisés dans le développement des compétences des usagers. La lutte contre l’exclusion numérique ne repose pas uniquement sur les services sociaux. Elle porte aussi sur le développement de compétences numériques sur le lieu de travail ou la formation à l’emploi, l’utilisation d’un langage accessible et des conseils prodigués par les proches des usagers. Par ailleurs, pour veiller à ce que les plus vulnérables disposent d’une couverture de sécurité sociale, les institutions doivent engager des discussions pour proposer des formations de développement des compétences numériques aux usagers. À titre d’exemple, 10 pour cent de la population norvégienne ne dispose pas de telles compétences. L’Administration nationale norvégienne pour le Travail et les Affaires sociales (Norwegian Labour and Welfare Administration – NAV) a donc élaboré une réponse stratégique visant à former des «super-partisans» férus du numérique avant de les charger d’aller au-devant des groupes les plus vulnérables (Hansen, 2023).

La transformation numérique risque d’être difficile à mettre en œuvre si la structure institutionnelle repose sur des règles complexes et sur des modèles opérationnels fragmentés. Ayant conscience du fait que les ayants droit accordent davantage d’importance à une solution numérique facile à utiliser que les institutions qui la mettent en œuvre, le ministère luxembourgeois de la Sécurité sociale a commencé à proposer des prestations sociales par le biais de nouveaux services numériques, tout en conservant chaque organisme indépendant ou passerelle institutionnelle en place. Ce sont ainsi plus de 80 services qui ont été numérisés. Pour ce faire, des experts juridiques et leurs homologues du numérique ont collaboré à la conception commune d’une législation pour accélérer la transformation numérique (Hostert, 2023).

En Finlande, en l’absence de recherches nationales empiriques sur le non-recours aux prestations, l’Institution d’assurance sociale (Kansaneläkelaitos – Kela) a mis au point des méthodes de microsimulation pour estimer le nombre de foyers qui peuvent prétendre à des prestations par rapport au nombre de foyers ayant demandé des prestations. Bien que le pays présente un faible taux de non-recours, l’accès aux prestations demeure un enjeu pour une partie de la population. Pour y parvenir, il s’agit généralement de faciliter l’accès à l’information en évitant d’employer des termes complexes et en rendant l’information facilement accessible grâce à une approche pluridisciplinaire axée sur le conseil. À l’échelle institutionnelle, Kela s’appuie sur l’exploration des données issues des bases de données qu’elle détient afin d’identifier les groupes concernés. L’institution propose notamment, à titre de réforme législative, la mise en place d’un outil pour lutter contre le non-recours aux prestations permettant aux usagers de manifester leur intérêt pour une proposition de prestation, qui prendrait la forme d’un portail en ligne. La procédure d’octroi de la prestation serait ainsi lancée une fois leur demande acceptée (Turunen, 2023).

Communication et proximité

Partout dans le monde, la communication et la proximité sont des leviers pour favoriser l’accès aux services de sécurité sociale, comme cela a été le cas en Lituanie. Depuis juillet 2021, les titulaires d’une pension de vieillesse et les personnes handicapées dans le pays peuvent bénéficier d’une allocation pour personne seule. Méconnaissant cette prestation, leurs droits à en bénéficier, les modalités pour soumettre la requête et les services en ligne disponibles, ce sont plus de 60 000 bénéficiaires potentiels qui ne l’ont pas demandée. Après avoir lancé une campagne de sensibilisation et d’information, la Caisse publique d’assurance sociale (State Social Insurance Fund Board – SoDra) a commencé à recevoir des demandes de la part de personnes ne pouvant pas prétendre à la prestation, sans pour autant atteindre le public cible. L’institution a donc mis au point un nouveau logiciel propre à recueillir des données sur l’état civil de la population en vue d’identifier les ayants droit et d’automatiser le versement de la prestation. Quelque 230 000 personnes seules bénéficient désormais de la prestation (Zitikytė, 2023).

Au Portugal, la Direction générale de la sécurité sociale (Direção-Geral da Segurança Social) et l’Institut de la sécurité sociale (Instituto da Segurança Social) ont reconnu que les institutions de sécurité sociale doivent identifier les besoins de la population, notamment du fait que les personnes attendent des services publics qu’ils tiennent compte de leurs préférences. Le plan national pour la reprise et la résilience financé par l’UE pour le Portugal comprend un investissement de 200 millions d’euros dans la transformation numérique de la sécurité sociale (projet «Clic»). L’objectif de ce projet est triple: 1) se rapprocher des usagers en automatisant les prestations sociales, en personnalisant l’assistance et en simplifiant les mécanismes relatifs aux cotisations; 2) mettre en place et numériser des processus en proposant des services modernes sur des plateformes en ligne, en assurant l’interopérabilité entre les administrations et les entreprises, et en instaurant une relation inclusive et intelligente entre les institutions de sécurité sociale et le public; 3) améliorer l’efficacité et la résilience en mettant à niveau les infrastructures et en veillant à prévenir la fraude de manière intelligente. Cet ambitieux projet suppose également de mettre en place un plan de communication interne et externe ayant pour but de garantir une diffusion optimale des informations au sein des institutions de sécurité sociale concernées et auprès du public (Salgado et Matos, 2023).

La numérisation peut certes freiner l’accès aux services de sécurité sociale, mais elle peut avant tout rationaliser le recours aux prestations à condition que les processus soient automatisés. La numérisation promeut en outre une approche fondée sur les droits à la sécurité sociale grâce à la modernisation des services en vue de répondre aux besoins au sens large. En rationalisant l’interaction entre les institutions, l’automatisation redessine les liens entre usagers et institutions en améliorant l’information, la sensibilisation et l’autonomie. Dans le même temps, les services fournis en présentiel devraient aider à aller au-devant des populations difficiles à atteindre. En vue d’informer les citoyens sur leurs droits à la sécurité sociale, les institutions de sécurité sociale lancent des campagnes de communication et de proximité dans le cadre de partenariats avec des municipalités, les médias et les réseaux sociaux, d’un dialogue direct avec les citoyens et de réunions avec les parties prenantes.

Fourniture de services aux groupes ayant des besoins spécifiques

Il subsiste de sérieuses lacunes dans le domaine de la protection sociale. Des études menées par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) donnent à penser que les écarts d’aides au revenu, par exemple, découlent du fait qu’elles dépendent d’une multitude de programmes, de règles législatives et de mises en œuvre, ainsi que de la composition ou de la taille du groupe cible (Immervoll, 2023).

Pour atteindre les populations ne bénéficiant pas d’une couverture santé, le ministère luxembourgeois de la Sécurité sociale a introduit en avril 2022 le projet pilote portant création de la couverture universelle des soins de santé (CUSS). Reconnaissant le droit à la santé pour tous, et non comme un système de base destiné aux personnes sans couverture face à un système plus complet destiné aux affiliés, l’institution a défini la population cible, qui se compose de résidents à faible revenu ne pouvant pas prétendre à d’autres types d’aides publiques. Pour y parvenir, le ministère a coopéré avec des organisations non gouvernementales du secteur dans le cadre d’un accord conclu avec le ministère de la Santé. Une fois la demande concernant la CUSS transmise par l’organisation, celle-ci est validée par le ministère de la Santé et le Centre commun de la sécurité sociale (CCSS). À ce jour, 190 personnes bénéficient de la CUSS. La proposition visant à étendre le projet porte sur une campagne d’information et de sensibilisation ciblée, un fondement législatif pour le droit d’accéder à la CUSS et la numérisation des paiements (Fernandes, 2023).

Sur la base du modèle de microsimulation d’impôts et de prestations financé par la Commission européenne, appelé EUROMOD (Commission européenne, 2019-2023), le Service public fédéral Sécurité sociale en Belgique a conçu son propre modèle appelé BELMOD, qui vise à réduire le non-recours aux droits à la sécurité sociale. Ce modèle peut identifier de potentiels bénéficiaires et vérifier les prestations auxquelles une personne ou un foyer ont droit ainsi que le montant de la prestation correspondante. En outre, il est à même de simuler l’incidence qu’aurait un changement dans le calcul de la prestation sur les bénéficiaires ayant des besoins différents ou spécifiques, par exemple en cas de passage à temps partiel après une période d’incapacité temporaire. BELMOD facilite l’automatisation des droits à la sécurité sociale, d’où une fourniture de services à des groupes ayant des besoins spécifiques (Samyn, 2023).

En Azerbaïdjan, le Fonds national de protection sociale auprès du ministère du Travail et de la Protection sociale de la Population de la République d’Azerbaïdjan (State Social Protection Fund under the Ministry of Labour and Social Protection of the Population of the Republic of Azerbaijan) a utilisé une application Web basée sur l’intelligence artificielle pour veiller à ce que l’examen des ressources des foyers soit impartial et efficace. L’application a notamment permis de gérer les données de manière systématique et d’éviter la duplicité des données. Grâce à un processus d’examen simplifié, la transition d’un processus humain de prise de décisions vers une approche centrée sur le numérique a renforcé l’accès aux services ainsi que la transparence. Ce faisant, les 10 520 personnes auxquelles on avait refusé l’aide sociale ciblée de l’État (Targeted State Social Assistance – TSSA) en 2021 l’ont finalement reçu en 2022, et les montants erronés prélevés ont été remboursés aux familles à faible revenu. En 2022, le pays a enregistré une baisse de 35 pour cent du taux de plaintes écrites, un taux de 96,5 pour cent de satisfaction des usagers (hausse de 22 pour cent par rapport à 2021), ainsi qu’une baisse de 21 pour cent concernant la charge de travail de la branche centrale du TSSA chargée de l’examen des ressources des foyers (Central Branch for Examination of Household Conditions) (Khanalibayli, 2023).

Considérations finales  

Le Séminaire technique IEN intitulé «Sécurité sociale et droits humains, accès aux droits et lutte contre le non-recours» a servi à promouvoir une société plus inclusive et plus équitable dans laquelle chaque personne peut exercer ses droits sociaux et bénéficier d’une protection sociale adéquate.

Les cadres internationaux relatifs aux droits humains servant de base, l’automatisation a des effets clairement bénéfiques pour empêcher le non-recours aux droits à la sécurité sociale dans la pratique, dans la mesure où elle permet d’atteindre un plus grand nombre de bénéficiaires. Proposer des services centrés sur le client (AISS, 2023), favoriser l’inclusion numérique (AISS, 2022; AISS et UNU-EGOV, 2022) et intervenir plus activement auprès des citoyens pour les informer de leurs droits à la sécurité sociale sont également des facteurs essentiels. Parallèlement, les législations nationales, les campagnes de sensibilisation et les services fournis en présentiel peuvent contribuer à garantir que les systèmes de sécurité sociale ne laissent personne de côté. Par ailleurs, il faut rappeler que les projets d’automatisation des processus et de numérisation des services doivent remédier aux éventuelles contraintes institutionnelles et environnementales pouvant entraver les solutions mises en œuvre.

Reférénces