Les institutions de sécurité sociale du monde entier ont mis en place des pensions sociales, mais celles-ci se sont généralisées dans les Amériques en particulier au cours des dernières décennies. Le présent article met en lumière les récentes réformes politiques affectant les pensions sociales au Chili, en Équateur, en Jamaïque et au Mexique, et donne un aperçu de l’augmentation des pensions sociales dans la région.

Contexte

Le vieillissement de la population est un phénomène mondial, particulièrement marqué dans les Amériques. En 2022, l’Amérique latine comptait 88,6 millions de personnes âgées de 60 ans ou plus, soit 13,4 pour cent de sa population totale – un chiffre qui devrait atteindre 16,5 pour cent d’ici à 2030 (CEPALC, 2022). L’Amérique du Nord dresse un tableau démographique similaire. Aux États-Unis, la décennie 2010-2020 a connu la plus forte augmentation jamais enregistrée de la population âgée de 65 ans ou plus, tant en termes absolus que relatifs (U.S. Census Bureau, 2023); et au Canada les personnes âgées de 65 ans ou plus représentaient près d’un cinquième de l’ensemble de la population canadienne (19,0 pour cent) en 2021, contre 16,9 pour cent en 2016 (Statistique Canada, 2022).

La pauvreté des personnes âgées et l’insécurité des revenus, déjà au centre des préoccupations de nombreux gouvernements dans les Amériques, continueront de requérir l’attention des décideurs politiques à mesure que le vieillissement de la population s’accélérera. En conséquence du travail informel, des inégalités sur le marché du travail et de l’évolution des formes d’emploi, de nombreuses personnes atteignent l’âge de la retraite avec un accès limité, voire inexistant, à une pension contributive adéquate ou à l’épargne-pension. En Amérique latine, des données récentes indiquent que seulement 51,9 pour cent des personnes âgées de plus de 65 ans bénéficient d’une pension et que 34,5 pour cent ne perçoivent aucun revenu issu d’une rémunération liée au travail ou d’une pension (OIT, 2022).

Pour répondre aux besoins de sécurité en matière de revenu d’une population vieillissante, de nombreux gouvernements de la région ont mis en œuvre des réformes visant à combler les lacunes de la couverture des régimes de pensions. Outre les efforts pour renforcer la couverture et fournir des pensions minima garanties dans le cadre de systèmes contributifs, les gouvernements ont mis en place des pensions sociales qui permettent de bénéficier de prestations indépendamment de l’historique des cotisations (AISS, 2021). Ces programmes prennent généralement la forme de prestations universelles qui couvrent l’ensemble ou la quasi-totalité de la population, de prestations subordonnées à des conditions de pension qui sont destinées à tous ceux qui ne bénéficient pas d’une pension contributive, ou de programmes ciblés de lutte contre la pauvreté qui s’adressent à ceux qui se situent au-dessous d’un seuil de revenu donné. Ils complètent ainsi les piliers contributifs des systèmes de sécurité sociale (voir le graphique 1).

Graphique 1: Les pensions sociales dans un système personnalisé de retraite à plusieurs piliers

Source: auteur, d’après l’OIT (2018).

Généralement financées par les recettes fiscales, les pensions sociales peuvent faire reculer la pauvreté et atténuer les inégalités en garantissant un niveau de vie minimum aux personnes ne disposant pas d’un revenu suffisant à la retraite (soit parce qu’elles n’ont pas été pleinement intégrées au marché de l’emploi formel pendant leur vie active, soit en raison d’autres obstacles à leur participation au marché du travail). Les gouvernements des Amériques ont mis en œuvre un large éventail de programmes de pensions sociales, comme le montre le tableau 1.

Tableau 1. Pensions de vieillesse dans les Amériques, au 1er janvier 2023

Pays	Nom du programme	Pension universelle	Conditions de ressources et règles de cumul avec une autre pension	Âge d’ouverture des droits
Argentine	Pension de vieillesse universelle		✓	65
	Programme de pension non contributive		✓	70
Bahamas	Pension de vieillesse non contributive		✓	65
Barbade	Pension de vieillesse non contributive		✓	67
Belize	Programme de pension non contributive		✓	67 (hommes); 65 (femmes)
Bermudes	Pension non contributive		✓	65
Bolivie	Pension de vieillesse universelle Renta Dignidad	✓		60
Brésil	Programme de prestation continue		✓	65
Canada	Pension de la sécurité de vieillesse	✓1		65
Chili	Pension universelle garantie	✓1		65
Colombie	Programme Colombia Mayor		✓	59 (hommes); 54 (femmes)
Costa Rica	Régime non contributif pour les pensions de base		✓	65
Cuba	Régime d’assistance sociale		✓	65 (hommes); 60 (femmes)
El Salvador	Pension de vieillesse Nuestros Mayores Derechos		✓2	70
Équateur	Pension de vieillesse Mis Mejores Años		✓	65
États-Unis d’Amérique	Allocation supplémentaire de revenu de sécurité		✓	65
Guatemala	Programme de contribution économique pour les personnes âgées		✓	65
Guyana	Pension de vieillesse (universelle)	✓		65
Jamaïque	Programme de pensions sociales		✓	75
Mexique	Pension sociale de vieillesse	✓		65
Panama	Programme spécial de transferts en espèces pour les personnes âgées «120 a los 65»		✓	65
Paraguay	Pension alimentaire pour les personnes âgées en situation de pauvreté		✓	65
Pérou	rogramme national d’assistance solidaire Pensión 65		✓	65
Saint-Kitts-et-Nevis	Pension d’assistance non contributive		✓	62
Suriname	Pension de vieillesse forfaitaire	✓		60
Trinité-et-Tobago	Pension pour les citoyens seniors (auparavant pension de vieillesse)		✓	65
Uruguay	Pension de vieillesse non contributive		✓	65 or 70, selon les besoins
Venezuela	Pension de vieillesse Gran Misión en Amor Mayor		✓	60 (hommes); 55 (femmes)
Source: AISS (à paraître), profils de pays, édition 2023 relative aux Amériques, et CEPALC (2022)
1 Ces programmes sont subordonnés à des conditions de revenus, c’est-à-dire que l’examen des ressources ne vise qu’à exclure ou limiter les prestations pour les personnes relativement aisées. Dans ces systèmes, les groupes à revenus élevés soit: a) n’ont pas droit à la prestation, ou b) font l’objet d’une déduction ou d’une «récupération» de la prestation en fonction de leur revenu ou d’un autre indicateur de ressources, de sorte que, à des niveaux suffisamment élevés, la prestation est réduite à zéro. 2 Ce programme est subordonné à des conditions de pension.

Dans toute la région, les réformes récemment menées ont tenté d’étendre la couverture des pensions sociales, d’améliorer l’adéquation des prestations et de garantir le droit à la protection sociale des personnes âgées. De nouvelles pensions sociales ont été introduites au Chili et en Jamaïque, ce qui reflète une tendance à l’élargissement de la couverture. Le Mexique a pris des mesures pour assurer la longévité de son programme en inscrivant le droit à une pension sociale dans sa Constitution. Le Canada, Cuba, l’Équateur, les États-Unis d’Amérique, le Guatemala, la Guyane et le Suriname ont augmenté le montant des prestations afin d’assurer un niveau de vie minimum aux retraités. Ces cas sont décrits plus en détail ci-dessous.

Le Chili introduit une pension sociale de vieillesse quasi universelle

En janvier 2022, le Chili a adopté la loi n^o 21 419 établissant une nouvelle pension sociale de vieillesse quasi universelle (Pensión Garantizada Universal – PGU) pour les résidents légaux âgés de 65 ans ou plus. Elle s’adresse à tous les individus, à l’exception des 10 pour cent les plus riches de la population. La réforme remplace l’ancien complément de solidarité (Aporte Previsional Solidario de Vejez) et la pension sociale de solidarité (Pensión Básica Solidaria de Vejez), qui s’adressaient respectivement aux personnes âgées des ménages à faibles revenus et aux 60 pour cent les plus pauvres de la population. Ce faisant, elle a considérablement augmenté le nombre de personnes bénéficiant d’une pension sociale de vieillesse.

Dans le cadre de ce nouveau programme, qui a été entièrement déployé en août 2022, tous les résidents légaux âgés de 65 ans ou plus et vivant dans des ménages évalués comme faisant partie des 90 pour cent les plus pauvres dans la répartition des revenus du pays peuvent bénéficier d’une pension sociale à condition d’avoir vécu au Chili pendant au moins vingt ans après l’âge de 20 ans (y compris au moins quatre des cinq années précédant immédiatement la demande de prestation). Depuis le mois de février 2023, les citoyens dont la pension contributive est inférieure à 702 101 pesos chiliens (CLP) par mois (soit 808 dollars des États-Unis – USD) peuvent bénéficier de la prestation maximale à hauteur de 206 173 CLP par mois (237 USD). Les personnes dont la pension contributive est inférieure à 1 114 466 CLP par mois (1 240 USD) bénéficient d’une prestation proportionnellement réduite. En outre, les survivants éligibles parmi les bénéficiaires de la pension sociale reçoivent une allocation funéraire pour couvrir les frais d’enterrement.

En étendant la couverture à une plus grande partie de la population âgée, la PGU vise à lutter contre la pauvreté des personnes âgées et à augmenter les revenus de l’ensemble des retraités au-dessus du seuil de pauvreté national. Les premières analyses de l’impact de ce nouveau programme ont montré que les taux de remplacement des pensions au Chili étaient supérieurs à la moyenne de l’OCDE, tant pour les hommes que pour les femmes, grâce à la réforme mise en place (Perspectivas, 2022).

Pour un résumé de la réforme, voir Social Security Administration (2022).

L’Équateur met en place des pensions sociales plus généreuses pour lutter contre la pauvreté

En juillet 2019, l’Équateur a appliqué le Décret 804, qui a introduit deux nouvelles pensions sociales: la pension «Mes meilleures années» pour les personnes âgées (Pensión Mis Mejores Años) et la Pension à vie pour les personnes handicapées (Pensión Toda Una Vida). Ces deux programmes visent à garantir un niveau de vie de base en doublant le montant des prestations pour les personnes âgées et les personnes handicapées en situation de pauvreté ou d’extrême pauvreté, par rapport aux précédentes pensions sociales de vieillesse et d’invalidité octroyées par l’Équateur.

Dans le cadre des programmes précédents, les Équatoriens âgés de 65 ans ou plus, ou ceux de moins de 65 ans souffrant d’un handicap d’au moins 40 pour cent, qui étaient considérés en situation de pauvreté ou d’extrême pauvreté et n’avaient pas droit à une pension de vieillesse ou d’invalidité contributive, recevaient une prestation forfaitaire de 50 USD par mois. Grâce aux nouvelles pensions sociales, les personnes qui répondent aux critères susmentionnés reçoivent une prestation forfaitaire majorée de 100 USD par mois. Les résidents ruraux et les travailleurs non rémunérés affiliés à des programmes contributifs spéciaux peuvent également bénéficier de prestations de retraite sociale. En outre, la loi de 2019 a établi des prestations spéciales de prévoyance pour les personnes en situation de pauvreté et d’extrême pauvreté afin de compenser les coûts liés à des événements inattendus, tels que les catastrophes naturelles ou le décès d’un membre de la famille.

Le gouvernement indique qu’un total de 301 059 personnes âgées ont bénéficié de la pension «Mes meilleures années» en mars 2023 (MIES, 2023), réduisant directement la pauvreté des personnes âgées en leur assurant un revenu supérieur au seuil de pauvreté national par habitant de l’Équateur, qui est de 89,29 USD par mois (INEC, 2023).

La Jamaïque instaure une pension sociale pour les adultes vulnérables âgés de 75 ans ou plus

En juillet 2021, la Jamaïque a instauré une nouvelle pension sociale financée par l’impôt, qui assure un revenu garanti aux citoyens résidents vulnérables âgés de 75 ans ou plus. Cette nouvelle initiative vise à compléter le système d’assurance sociale existant et le Programme d’avancement par la santé et l’éducation (Programme of Advancement through Health and Education – PATH), qui alloue une aide au revenu aux adultes âgés de 60 ans ou plus (ainsi qu’à d’autres groupes vulnérables). Le nouveau programme s’inscrit dans le cadre des efforts déployés par le gouvernement pour réformer les prestations d’aide sociale.

Pour bénéficier de la pension sociale, les personnes ne doivent pas percevoir d’autre pension ou source de revenus, ne doivent pas résider dans un établissement public de soins et doivent être considérées comme vulnérables. Les bénéficiaires éligibles reçoivent 6 800 dollars jamaïcains (JMD) (44 USD), versés tous les deux mois. Le gouvernement œuvre activement pour faciliter l’accès aux groupes difficiles à atteindre et pour réexaminer les critères d’évaluation de la vulnérabilité afin de s’assurer que les bénéficiaires éligibles ne soient pas indûment exclus du programme. En mars 2023, 12 362 Jamaïcains étaient affiliés au système (JIS, 2023).

Au moment du lancement du nouveau programme, 42 pour cent des personnes âgées de 60 ans ou plus ne percevaient ni pension ni prestations d’aide sociale, et seulement 47 pour cent de la population salariée cotisait activement au régime d’assurance nationale (JIS, 2021). Le programme de pensions sociales pourrait donc grandement contribuer à réduire la pauvreté des personnes âgées et l’insécurité des revenus dans le pays en assurant un niveau de vie minimum aux plus vulnérables.

Le Mexique inscrit le droit à une pension sociale universelle dans sa Constitution

En 2020, le Mexique a élevé la pension sociale pour les personnes âgées (Programa de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores) au rang de loi constitutionnelle, établissant le droit à une pension sociale de vieillesse pour tous les citoyens et encourageant son maintien à l’avenir.

La pension sociale universelle, créée en 2001 dans le cadre d’une initiative régionale à Mexico, puis étendue à l’échelle nationale en 2019, couvrait initialement les citoyens résidents âgés de 68 ans ou plus (65 ans ou plus pour les populations autochtones et les Afro-Mexicains). En 2021, ce programme a été étendu à tous les adultes âgés de 65 ans ou plus. À partir de 2023, les bénéficiaires reçoivent 4 800 pesos mexicains (MXN) (286 USD) tous les deux mois, un montant qui devrait passer à 6 000 MXN (358 USD) en 2024. Une indemnité de décès forfaitaire est également versée aux survivants éligibles qui se sont occupés de la personne décédée.

En 2023, plus de 10 millions de personnes avaient bénéficié d’une pension sociale dans le cadre du programme, un chiffre qui devrait augmenter avec le vieillissement de la population mexicaine (Secretaría de Bienestar, 2022). Selon les estimations du gouvernement, le pourcentage de la population âgée de 60 ans et plus devrait quasi doubler au cours des trois prochaines décennies, passant de 12 pour cent en 2022 à 22,5 pour cent en 2050 (CONAPO, 2022). L’établissement du droit constitutionnel à la pension est donc une étape clé pour la protection sociale dans le contexte de la transition démographique.

Autres augmentations des pensions sociales

Par ailleurs, plusieurs autres pays ont pris des mesures pour augmenter le niveau des prestations des pensions sociales.

En 2021, le Canada a appliqué une augmentation permanente de 10 pour cent de sa pension universelle, appelée pension de la sécurité de vieillesse, pour les personnes âgées de 75 ans ou plus. Depuis 2023, les retraités de cette tranche d’âge reçoivent 768,46 dollars canadiens (CAD) par mois (565 USD), contre 698,60 CAD par mois (514 USD) pour les personnes âgées de 65 à 74 ans. Il s’agit de la première augmentation du montant de la prestation non liée à l’inflation depuis 1973.

En 2021, Cuba a approuvé une augmentation de la pension sociale minimum, ainsi qu’une augmentation du salaire minimum et des modifications de son système de pension contributif. Depuis 2023, la pension sociale minimum s’élève à 1 543 pesos cubains (CUP) par mois (64 USD).

En 2022, le Guatemala a augmenté le montant des prestations de sa pension sociale, le Programme de contribution économique des personnes âgées (Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor), qui est passé de 400 quetzales guatémaltèques (GTQ) par mois (51 USD) à 500 GTQ par mois (64 USD). En 2022, le programme couvrait 142 738 bénéficiaires, principalement situés dans les zones rurales, et le gouvernement vise à atteindre 210 000 bénéficiaires d’ici à la fin de l’année 2023 (MINTRAB, 2022).

En 2023, le Guyana a augmenté le montant des prestations de sa pension sociale universelle à 33 000 dollars guyanais (GYD) par mois (158 USD), contre 28 000 GYD par mois (134 USD) en 2022. Il s’agit de la deuxième augmentation de la pension sociale sous le gouvernement actuel, qui avait déjà augmenté le montant de la prestation de 20 500 GYD par mois (9  USD) en 2021. En plus de ces augmentations, les retraités ont reçu des subventions exceptionnelles de 25 000 GYD (120 USD) en 2021 et de 28 000 GYD (134 USD) en 2022 (DPI, 2023).

En 2023, le Suriname a approuvé plusieurs modifications de ses programmes d’aide sociale. Entre autres ajustements, le montant de la pension de vieillesse forfaitaire (Algemene Oudedagsvoorziening) a été augmenté à 1 750 dollars surinamais (SRD) par mois (46 USD). Après plusieurs réévaluations, ce nouveau montant reflète une augmentation de 233 pour cent du montant de la prestation depuis janvier 2020. Un complément supplémentaire de 1 000 SRD par mois (26 USD) a été versé aux bénéficiaires en 2022 (Office of the President, 2023).

Il convient de noter que de nombreux autres pays ont augmenté leurs pensions sociales dans le cadre d’ajustements annuels réguliers visant à refléter l’évolution du coût de la vie et d’autres indicateurs. Certains de ces ajustements ont été relativement importants ces dernières années. Par exemple, en 2023, les États-Unis d’Amérique ont augmenté de 8,7 pour cent les prestations de vieillesse et d’invalidité au titre de leurs programmes d’assurance sociale et d’assistance sociale. Cette augmentation est la plus importante depuis 1981 et reflète le niveau relativement élevé de l’inflation dans le pays. Depuis 2023, les retraités de l’assistance sociale reçoivent au titre du programme d’Allocation supplémentaire de revenu de sécurité (Supplemental Security Income) une prestation progressive allant jusqu’à 914 USD par mois (jusqu’à 1 371 USD pour un couple) (SSA, 2023).

Remarques complémentaires

Les pensions sociales sont souvent mises en œuvre dans le but de réduire la pauvreté et les inégalités en matière de retraite. Elles le font en combinaison avec d’autres formes de protection sociale, notamment en complétant les programmes contributifs, et sont donc des composantes essentielles des socles de protection sociale.

Dans les Amériques, les pensions sociales ont été un instrument important pour fournir des prestations en espèces aux personnes dont les pensions contributives étaient insuffisantes, ainsi qu’à certains groupes sociaux dont la couverture a toujours été limitée, tels que les femmes, les communautés indigènes et les descendants d’Africains. Elles sont plus efficaces lorsqu’elles sont intégrées à des systèmes de sécurité sociale solides et performants qui couvrent à la fois les travailleurs des économies formelle et informelle.

Si les pensions sociales aident à combler les lacunes des pensions contributives, l’intégration des travailleurs non couverts dans les systèmes contributifs reste un moyen important d’améliorer le niveau de vie des personnes âgées, de soutenir financièrement les pensions sociales et d’atteindre des objectifs politiques plus larges. Souvent, les lacunes en matière de couverture ou l’insuffisance des pensions contributives découlent de l’accès limité ou irrégulier des individus au marché du travail formel au cours de leur vie professionnelle, ainsi que de difficultés telles que des revenus faibles ou instables et des changements d’emploi fréquents. Par exemple, les travailleurs indépendants, les travailleurs du secteur informel, les travailleurs des petites et microentreprises, les travailleurs occasionnels ou saisonniers, les travailleurs domestiques, les travailleurs de l’agriculture et de la pêche, et les migrants peuvent souvent être exclus, à la fois par la législation et dans les faits.

La poursuite des efforts visant à accroître l’accès aux systèmes de cotisation et au travail formel n’a pas seulement pour effet d’améliorer le niveau de vie, de favoriser l’inclusion et de promouvoir un travail décent. Ces efforts permettent également d’éviter que les dépenses publiques consacrées aux pensions sociales ne soient trop élevées, ce qui mettrait en péril leur viabilité. Par exemple, les réformes visant à simplifier ou à subventionner les cotisations des groupes à faible revenu ont permis leur intégration progressive dans les systèmes contributifs (voir, par exemple, Administration fédérale des recettes publiques, 2017). De même, la garantie d’une pension minimum intégrée aux systèmes contributifs, comme c’est le cas dans de nombreux pays des Amériques, peut favoriser l’affiliation. La coordination entre les pensions sociales et les systèmes contributifs est donc essentielle.

Enfin, quelle que soit la nature des réformes, la couverture légale ne garantit pas automatiquement l’accès effectif de la population cible. Outre les obstacles administratifs généraux qui peuvent affecter les personnes de tous âges – tels que les problèmes d’alphabétisation, les difficultés linguistiques, l’absence de documents d’identification officiels, l’éloignement et le manque d’accès aux services financiers –, les personnes âgées peuvent être confrontées à des contraintes supplémentaires liées à leur manque de connaissances informatiques et aux limitations fonctionnelles inhérentes à l’âge. Pour parvenir à instaurer une couverture universelle, des solutions appropriées et rentables sont nécessaires afin de mettre pleinement en œuvre les réformes politiques et d’atteindre les groupes difficiles à couvrir.

À cet égard, les Lignes directrices de l’AISS en matière de solutions administratives pour l’extension de la couverture (AISS, 2022) visent à aider les institutions à renforcer leur capacité à atteindre efficacement les groupes difficiles à couvrir. Comme ces Lignes directrices identifient des solutions administratives pour améliorer l’accès à la sécurité sociale, quelle que soit la source de financement, elles peuvent également être utilisées pour améliorer la couverture effective des pensions sociales.

Références

Lois