Selon les estimations de l’Organisation internationale du Travail (OIT), 29 pour cent seulement de la population mondiale sont couverts par un système de sécurité sociale complet offrant tous les types de prestations, des prestations familiales aux pensions de vieillesse. Les 71 pour cent restants – soit 5,2 milliards de personnes – ne sont pas protégés ou ne le sont que partiellement (BIT, 2017).

Ces estimations mondiales donnent une idée de l’ampleur des lacunes de la couverture, mais dissimulent d’importantes disparités entre les pays. Ainsi, d’après les données de l’OIT, alors que près de 90 pour cent des personnes âgées de 65 ans ou plus perçoivent une pension de vieillesse dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, ce pourcentage s’établit à 15 pour cent à peine dans les pays à faible revenu (Durán-Valverde et al., 2019).

Conformément aux objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies, il est donc impératif d’étendre la protection sociale en associant des régimes contributifs et non contributifs selon une combinaison adaptée au contexte national. La crise due à la COVID-19 met une nouvelle fois en lumière l’importance capitale de la sécurité sociale pour la résilience sociale et économique, et rend plus urgente que jamais la réalisation de l’objectif mondial qu’est l’instauration de la protection sociale universelle.

Les régimes contributifs jouent un rôle essentiel dans ce processus, renforçant la viabilité financière et l’adéquation de la couverture, de même que le soutien du public à l’égard de la protection sociale. Or, dans la majorité des pays, ils couvrent les travailleurs qui exercent leur activité dans le secteur formel et occupent un emploi stable, mais leur capacité à toucher les populations difficiles à couvrir est très variable d’un pays à l’autre.

Cet article s’appuie sur les bonnes pratiques soumises dans le cadre de l’édition 2020 du Prix AISS des bonnes pratiques pour les Amériques pour présenter les stratégies innovantes mises en œuvre par les institutions de sécurité sociale des Amériques afin d’étendre la couverture de la sécurité sociale aux travailleurs indépendants, aux travailleurs domestiques et aux personnes employées dans l’économie créative.

Ces bonnes pratiques montrent que les régimes contributifs peuvent être un bon moyen de garantir une couverture à ces catégories de travailleurs. Elles révèlent cependant aussi qu’il est nécessaire de définir des stratégies à moyen et long terme pour doter les institutions de capacités opérationnelles suffisantes et pour adapter les régimes existants afin qu’ils prennent en compte les caractéristiques propres à ces différents publics.

Étendre les régimes contributifs aux groupes difficiles à couvrir

Dans beaucoup de pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et à faible revenu, l’extension de la couverture des régimes contributifs à des groupes qui en sont souvent exclus, comme les travailleurs exerçant une activité dans l’économie informelle ou occupant un emploi atypique, constitue une priorité absolue des systèmes de sécurité sociale. Les difficultés rencontrées pour faire bénéficier les travailleurs informels des régimes contributifs sont aggravées par l’ampleur de l’emploi informel, qui concerne 2 milliards de personnes de 15 ans et plus à l’échelle mondiale (BIT, 2018).

Cette réalité est illustrée par le tableau A, qui présente le taux de couverture des travailleurs indépendants, des travailleurs domestiques et des artistes par les régimes contributifs servant des prestations de vieillesse, d’invalidité et de survivants dans la région des Amériques.

Tableau A. Couverture légale de certaines catégories de travailleurs dans la région des Amériques (prestations de vieillesse, d’invalidité et de survivants)

Pays	Situation en termes de couverture légale
	Travailleurs domestiques	Artistes indépendants*	Travailleurs indépendants
Antigua-et-Barbuda	...	Oui	Oui
Argentine	Oui (également au moyen de régimes spéciaux)	Oui (2015: acteurs et certains artistes-interprètes)	Oui (également au moyen de régimes spéciaux)
Bahamas	...	Oui	Oui
Barbade	...	Oui	Oui
Belize	...	Oui	Oui
Bolivie, État plurinational de	Oui	Couverture volontaire	Couverture volontaire
Brésil	Oui	Oui	Oui
Canada	Oui	Oui	Oui
Chili	Oui	Oui	Oui
Colombie	Oui	Couverture volontaire (2013: au moyen d’un régime complémentaire)	Oui (également au moyen de régimes spéciaux)
Costa Rica	Oui	Oui	Oui
Cuba	Oui	Oui (au moyen de régimes spéciaux)	Oui (au moyen de régimes spéciaux)
Dominique	...	Oui	Oui
République dominicaine	...	Non	Non
El Salvador	Couverture volontaire	Couverture volontaire	Couverture volontaire
Équateur	Oui	Couverture volontaire (2016: artistes et spécialistes de la gestion culturelle)	Couverture volontaire
États-Unis	Oui	Oui	Oui
Grenade	…	Oui (selon les revenus d’activité)	Oui (selon les revenus d’activité)
Guatemala	Couverture volontaire	Non	Non
Guyana	...	Oui (selon les revenus d’activité)	Oui (selon les revenus d’activité)
Haïti	…	Non	Non
Honduras	Couverture volontaire	Couverture volontaire	Couverture volontaire
Jamaïque	…	Oui	Oui
Mexique	Oui	Oui (volontaire pour certaines catégories)	Oui (volontaire pour certaines catégories)
Nicaragua	Oui	Couverture volontaire	Couverture volontaire
Panama	Oui	Oui	Oui
Paraguay	Oui	Couverture volontaire	Couverture volontaire
Pérou	Oui	Oui (2003: artistes et artistes-interprètes)	Couverture volontaire
Saint-Kitts-et-Nevis	...	Oui	Oui
Saint-Vincent-et-les Grenadines	...	Oui	Oui
Sainte-Lucie	...	Oui	Oui
Suriname	…	Oui	Oui
Trinité-et-Tobago	Oui	Non	Non
Uruguay	Oui	Oui (2008: mécanisme spécial)	Oui (également au moyen de régimes spéciaux)
Venezuela, République bolivarienne du	Oui	Couverture volontaire	Couverture volontaire
Source: AISS, Profils de pays, Amériques, édition 2019. *Sauf indication contraire, les artistes indépendants sont couverts dans les mêmes conditions que les autres travailleurs indépendants. … Aucune information n’est disponible.

Du fait de leurs caractéristiques professionnelles, les travailleurs domestiques sont considérés comme un groupe difficile à couvrir parce qu’ils sont susceptibles de ne pas relever du champ d’application du droit du travail et, par conséquent, de ne pas pouvoir s’affilier aux régimes contributifs. Selon les estimations de l’OIT, sur les 67 millions de travailleurs domestiques dénombrés dans le monde, 60 millions n’ont pas accès à la sécurité sociale (BIT, 2016).

Étendre la couverture légale des régimes contributifs à cette catégorie de travailleurs présente un double intérêt: cela permet à un groupe de bénéficier d’une protection sociale alors qu’il en était dépourvu tout en améliorant l’accès à la protection sociale des femmes, nettement plus nombreuses que les hommes dans le secteur du travail domestique.

Parmi les autres catégories souvent en marge des régimes contributifs figurent les artistes indépendants et autres personnes exerçant une profession artistique. La faiblesse des taux de couverture parmi ces travailleurs est sans doute imputable à leurs conditions d’emploi, caractérisées par la fréquence du travail temporaire et occasionnel (Behrendt et Nguyen, 2018) et du travail indépendant, de même que par l’irrégularité des revenus.

Étendre le bénéfice des régimes contributifs à ceux d’entre eux qui disposent de ressources suffisantes pour cotiser constitue une première étape vers l’élimination des lacunes de la couverture. En outre, ce type de mesures est un moyen d’élargir l’assiette des cotisations et de consolider ainsi la viabilité des régimes.

L’élimination des obstacles juridiques qui empêchent certaines catégories de la population de cotiser à la sécurité sociale passe par des réformes législatives dont l’adoption ne relève pas de la compétence de la sécurité sociale. Néanmoins, une fois les cadres juridiques en place, la réussite de la mise en œuvre de ces mesures dépend en grande partie de la réactivité des institutions impliquées dans l’administration et la surveillance des régimes concernés et de leur capacité à se coordonner.

De ce point de vue, les bonnes pratiques appliquées en Colombie, au Mexique et en Uruguay illustrent différentes stratégies déployées par les institutions de sécurité sociale compétentes pour étendre le bénéfice de leurs régimes contributifs aux travailleurs indépendants et aux travailleurs informels de l’économie créative, de même qu’aux travailleurs domestiques.

1. Colombie: dispositifs d’épargne retraite pour les travailleurs et les artistes indépendants

En Colombie, le régime général de retraite couvre à titre obligatoire tous les salariés et travailleurs indépendants dont la rémunération est au moins égale au salaire minimum mensuel. Il exclut donc les travailleurs indépendants et travailleurs informels qui se situent à l’extrémité inférieure de l’échelle des revenus. Pour surmonter cet écueil, le gouvernement a créé un régime complémentaire (Beneficios Económicos Periódicos – BEPS) reposant sur des comptes individuels: les travailleurs dont les revenus sont faibles et irréguliers peuvent constituer volontairement une épargne en vue de leur retraite et bénéficier d’une majoration incitative égale à 20 pour cent de la somme figurant au crédit du compte lorsqu’ils atteignent l’âge de la retraite. L’Administrateur colombien de pensions (Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones) gère le BEPS depuis 2015.

L’une des bonnes pratiques soumises par Colpensiones dans le cadre du Prix AISS des bonnes pratiques pour les Amériques décrit la stratégie qui a permis l’extension de la couverture du BEPS. En 2018, l’institution a lancé une initiative visant à encourager les travailleurs indépendants de l’économie créative – artisans, artistes visuels, acteurs, musiciens et autres professionnels employés dans le secteur de la culture – à s’affilier. Cette stratégie a pour but d’accroître le nombre d’affiliés et de mobiliser auprès de divers acteurs de la société et de l’économie des ressources qui sont ensuite utilisées pour abonder l’épargne accumulée par les participants sur leurs comptes individuels. Elle comporte trois volets:

• Des efforts pour convaincre les autorités régionales et locales de fournir des ressources supplémentaires. En juin 2020, 471 autorités régionales ou locales, soit 43 pour cent des municipalités colombiennes, avaient participé à l’initiative.
• La conclusion de partenariats avec des entreprises privées volontaires pour verser des dons dans le cadre des campagnes qu’elles mènent au titre de la responsabilité sociale de l’entreprise (RSE).
• Le déploiement de campagnes de sensibilisation pour inciter les cotisants potentiels à épargner en vue de leur retraite.

Colpensiones a déjà établi un partenariat avec une entreprise privée qui a effectué un don de 52 300 dollars des États-Unis pour abonder l’épargne retraite des artistes indépendants en situation de précarité. De même, d’après les données de Colpensiones, sur les 371 000 travailleurs que compte l’économie créative colombienne, environ 18 000 disposent désormais d’un compte individuel BEPS.

2. Mexique: mise en œuvre d’un programme pilote pour la couverture des travailleurs domestiques

En 2019, à la suite d’un arrêt par lequel la Cour suprême de justice a déclaré inconstitutionnelle l’absence de couverture sociale obligatoire pour les travailleurs domestiques, l’Institut mexicain d’assurance sociale (Instituto Mexicano del Seguro Social – IMSS) a lancé un programme pilote pour faciliter l’accès à la sécurité sociale de cette catégorie de la population.

L’une des bonnes pratiques soumises par l’IMSS décrit ce programme, qui consiste en la création d’un régime spécial facultatif dont les modalités administratives et financières sont conçues en fonction des caractéristiques propres aux travailleurs domestiques. Le régime offre néanmoins les mêmes prestations que le régime général de la sécurité sociale (Régimen General Obligatorio — RGO), à savoir des prestations de maladie, de maternité, d’invalidité, d’accidents du travail, de vieillesse et de décès. Comme les bénéficiaires du RGO, les travailleurs domestiques affiliés au régime spécial peuvent prétendre à une retraite anticipée en cas de chômage après l’âge de 60 ans et à certaines prestations familiales à caractère social, et ils ont accès aux structures de garde pour leurs enfants. Les employeurs peuvent choisir d’honorer leurs obligations en affiliant les travailleurs domestiques qu’ils emploient soit directement au RGO (selon les mêmes règles que pour tout autre salarié) soit au régime spécial mis en place à titre pilote.

Plusieurs éléments font de cette stratégie une bonne pratique pour l’extension des régimes contributifs à des groupes jusqu’alors non couverts:

• Le programme pilote obéit à des règles de fonctionnement claires, définies par l’IMSS et publiées au journal officiel.
• Il a été conçu en fonction des spécificités du travail domestique (existence d’employeurs multiples et travail à temps partiel) et permet aux employeurs de payer des cotisations proratisées.
• Le lancement du programme pilote s’est accompagné d’une campagne de communication destinée à informer les employeurs de leurs obligations en matière de sécurité sociale.
• L’IMSS a créé un microsite pour les travailleurs domestiques et leurs employeurs. Ce site contient plusieurs tutoriels, des vidéos explicatives et un estimateur de cotisations.

3. Uruguay: des efforts constants pour donner une traduction concrète au droit des travailleurs domestiques à la sécurité sociale

La loi no 18.065 de 2006 dispose que la législation du travail et de la sécurité sociale en vigueur en Uruguay s’applique pleinement aux travailleurs domestiques. À la suite de son adoption, l’affiliation des travailleurs domestiques au régime général de sécurité sociale administré par la Banque d’assurance sociale (Banco de Previsión Social – BPS) est devenue obligatoire.

Pour garantir que cette couverture légale se traduise en une couverture effective, la BPS a continué d’innover pour toucher les travailleurs domestiques. La stratégie employée à cette fin est décrite dans une bonne pratique soumise à l’occasion de l’édition 2020 du Prix AISS des bonnes pratiques. Ses composantes sont les suivantes:

• création d’un microsite contenant toutes les informations dont les travailleurs domestiques et leurs employeurs ont besoin;
• lancement d’une série de campagnes de communication pour sensibiliser aux droits et obligations en matière de sécurité sociale;
• simplification des démarches administratives à accomplir par les employeurs, notamment grâce à la création d’outils faciles d’utilisation permettant de procéder en ligne à l’affiliation des travailleurs et au paiement des cotisations;
• incitation des usagers à opter pour les services en ligne au lieu de se déplacer et mise à disposition d’une assistance technique sous la forme d’un agent conversationnel et d’un centre de services à la clientèle ouvert 7 jours sur 7 et 24 heures sur 24.

La figure 1, qui présente l’évolution entre 2006 et 2018 du nombre d’employeurs immatriculés à la BPS et de travailleurs domestiques versant des cotisations, donne une idée de l’efficacité des mesures prises par la BPS. D’après les données administratives de l’institution, le nombre de travailleurs domestiques affiliés est passé de 43 272 en 2006 à 76 360 en 2019. De même, le deuxième axe des ordonnées montre que le taux d’évasion sociale pour cette catégorie de travailleurs est passé de 60,81 à 36,38 pour cent entre 2006 et 2017 (dernière année pour laquelle des données sont disponibles).

Conclusions

L’extension des régimes contributifs existants aux groupes difficiles à couvrir constitue une étape essentielle et indispensable pour combler les lacunes de la couverture sociale et permettre que le droit humain qu’est le droit à la sécurité sociale devienne une réalité pour tous les individus, quelle que soit leur situation professionnelle.

Même si l’adoption de réformes législatives sort de leur champ de compétences, les institutions de sécurité sociale disposent d’une marge de manœuvre considérable pour innover, tant dans la mise en œuvre des régimes existants que pour l’élimination des obstacles juridiques à l’extension de la couverture. En témoignent les stratégies innovantes déployées par des institutions de sécurité sociale de la Colombie, du Mexique et de l’Uruguay pour intégrer à leur système national de sécurité sociale les travailleurs indépendants, dont ceux de l’économie créative, de même que les travailleurs domestiques.

L’approche imaginée par Colpensiones, en Colombie, pour encourager l’affiliation des artistes indépendants est riche d’enseignements pour les pays qui entendent garantir une couverture à cette catégorie de la population. Ces enseignements ont notamment trait aux efforts déployés pour identifier le groupe ciblé et cerner ses caractéristiques, à l’importance donnée à la communication d’informations sur les avantages du régime et à l’approche innovante adoptée pour la mobilisation de ressources, consistant à conclure des partenariats avec des autorités locales et des entreprises privées.

S’agissant des travailleurs domestiques, l’expérience de la BPS, en Uruguay, montre à quel point il est important d’adopter une approche à moyen et long terme tenant compte des spécificités de ce secteur d’activité. Quant à l’initiative prise par l’IMSS, au Mexique, elle démontre l’intérêt qu’il y a à garantir les mêmes droits à prestations à différentes catégories de la population. En particulier, les mesures destinées à faciliter l’immatriculation des employeurs, l’affiliation des travailleurs et l’estimation et le paiement des cotisations, de même que la mise en place d’un service d’assistance pour accompagner les employeurs dans leurs démarches administratives, sont des moyens de favoriser la conformité aux obligations.

Toutes ces bonnes pratiques démontrent qu’il faut remédier à la méconnaissance des droits et obligations en matière de protection sociale, qui constitue un obstacle majeur à l’extension de la couverture aux travailleurs de l’économie informelle et aux groupes vulnérables. La communication et la mise en œuvre d’activités de sensibilisation destinées à toucher les cotisants actuels ou futurs doivent donc être au cœur de toute stratégie d’extension de la couverture.

À l’heure où les pays continuent de se mobiliser pour instaurer une protection sociale universelle, la capacité des institutions de sécurité sociale à mettre l’innovation au service de l’extension de la couverture aux groupes difficiles à couvrir jouera un rôle déterminant. À cet égard, les Lignes directrices de l’AISS en matière de solutions administratives pour l’extension de la couverture et la Base de données AISS des bonnes pratiques mettent à la disposition des institutions de sécurité sociale des conseils supplémentaires et des outils pratiques.

Références

AISS (Association internationale de la sécurité sociale). 2019. Profils de pays, Amériques, édition 2019. Disponible à l’adresse: https://ww1.issa.int/fr/country-profiles [consulté le 30 octobre 2020].

Assemblée générale des Nations Unies. Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 16 décembre 1966, Nations Unies, Recueil des traités, vol. 993, p. 3. Disponible à l’adresse: https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4c0f50a22.

—. Déclaration universelle des droits de l’homme, 10 décembre 1948, 217 A (III). Disponible à l’adresse: https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=47a080c92.

Behrendt et Nguyen. 2018. Extending social security to workers in the informal economy: Lessons from international experience. Genève, 2018.

BIT (Bureau international du Travail). 2016. Social protection for domestic workers: Key policy trends and statistics. Département de la protection sociale (SOCPRO). Genève: BIT.

—. 2017. Rapport mondial sur la protection sociale 2017-2019: Protection sociale universelle pour atteindre les objectifs de développement durable. Genève: BIT.

—. 2018. Femmes et hommes dans l’économie informelle: un panorama statistique, troisième édition. Genève: BIT.

Durán-Valverde, F. et al. 2019. Measuring financing gaps in social protection for achieving SDG target 1.3: Global estimates and strategies for developing countries, Bureau international du Travail, Département de la protection sociale (SOCPRO). Genève: BIT.