Analyse

Garantir une couverture sociale pendant la pandémie de COVID-19

Analyse

Garantir une couverture sociale pendant la pandémie de COVID-19

Un an après le début de la pandémie de COVID-19, la mise en place de mesures visant à combler les lacunes de la couverture existantes ou nouvelles imputables au bouleversement des marchés du travail demeure au cœur des politiques adoptées par les pouvoirs publics pour réduire l’impact négatif de la crise et protéger les moyens de subsistance de la population.

Le Bureau international du Travail (BIT) estime que l’équivalent de 255 millions d’emplois à plein temps ont été détruits au cours de la seule année 2020 (OIT, 2021), et la Banque mondiale prévoit que jusqu’à 100 millions de personnes vont basculer dans l’extrême pauvreté parce qu’elles disposeront de moins de 1,90 dollar des États-Unis (USD) par jour pour vivre (en parité de pouvoir d’achat de 2011) (Banque mondiale, 2020).

Face à cette situation sans précédent, les pouvoirs publics ont eu recours à diverses politiques pour protéger les groupes touchés par la crise, à commencer par les travailleurs dépourvus de protection sociale (comme ceux du secteur informel ou ceux qui exercent une activité indépendante) et les personnes travaillant dans les secteurs les plus pénalisés par la pandémie (l’hébergement, la restauration, les arts et la culture, le commerce de détail et la construction). Certains pays ont renforcé et adapté la couverture des régimes de sécurité sociale existants, tandis que d’autres ont adopté des mesures spécifiques, qui ont le plus souvent pris la forme de transferts monétaires d’urgence non contributifs (AISS, 2020a).

La question de la protection sociale des travailleurs indépendants, des travailleurs domestiques et des travailleurs agricoles est particulièrement préoccupante parce que la majorité d’entre eux ne sont pas couverts par les régimes de sécurité sociale contributifs (ibid.). Divers programmes, contributifs ou non, ont été instaurés ou étendus afin de toucher les travailleurs qui exercent de nouvelles formes d’emploi et les travailleurs du secteur informel. En l’absence de ces programmes, ces derniers, qui forment ce que l’on appelle aussi le «segment manquant», auraient été totalement dépourvus de protection pendant la crise.

Des programmes garantissant un accès gratuit ou abordable au dépistage et au traitement de la COVID-19 ont été mis en place presque immédiatement, en premier lieu pour des raisons d’urgence sanitaire. Des programmes de maintien de l’emploi ont été adoptés, les dispositifs de prestations de chômage ont été étendus à des publics jusqu’alors non couverts (travailleurs indépendants, travailleurs du secteur informel, par exemple) ou ont été créés dans des pays qui n’en étaient pas dotés (AISS, 2020b). Les prestations de soins visant à remédier aux problèmes de garde d’enfants provoqués par la fermeture des écoles ont le plus souvent reposé sur des modifications apportées aux régimes d’assurance-maladie et de chômage partiel, de même que sur l’adaptation de programmes existants de prestations de garde d’enfants et d’allocations parentales ou sur la création de programmes de ce type (AISS, 2021a). Autre préoccupation à la fois importante et constante durant la crise: la protection sociale des groupes vulnérables (ménages à faible revenu, travailleurs indépendants, travailleurs domestiques et travailleurs migrants, travailleurs du secteur informel, entre autres), pour qui la crise a été particulièrement lourde de conséquences (AISS, 2020c).

Le présent article fournit une vue d’ensemble des politiques mises en œuvre par les pays pour préserver le niveau de la protection sociale. Il repose sur de précédents articles publiés par l’AISS sur l’extension des programmes de prestations monétaires d’urgence et sur l’extension de la couverture aux artistes, aux travailleurs domestiques et aux travailleurs indépendants, ainsi que sur l’Observatoire de l’AISS concernant la COVID-19.

Le tableau 1 ci-dessous représente une classification stylisée des mesures prises pour garantir une couverture sociale et permet de distinguer les mesures consistant à étendre les programmes existants de celles visant à introduire des programmes d’urgence. Elle cite de manière non exhaustive les pays qui ont mis en place ces mesures. Les ajustements ayant pour objet d’assouplir les critères d’accès et de garantir l’adéquation des prestations ont été réévalués en permanence.

Tableau 1. Stratégies mises en œuvre pour étendre ou garantir la couverture
Mesures Pays mettant en œuvre ces mesures
Extension de la protection de régimes/programmes existants à des groupes non couverts Protection des travailleurs indépendants, des artistes, des travailleurs domestiques et des travailleurs du secteur informel Argentine, Brésil, Canada, Colombie, Dominique, Espagne, France, Guatemala, Namibie

Pour en savoir plus, prière de consulter les articles suivants: AISS, 2020c; AISS, 2020b; AISS, 2020d; AISS, 2020e et AISS, 2020f.
Amélioration de l’adéquation des prestations: paiement plus élevé et double paiement Albanie, Algérie, États-Unis, Kenya, Malaisie, Mexique, Namibie, Philippines, Singapour, Tunisie, Uruguay, Viet Nam

Pour en savoir plus, prière de consulter les articles suivants: AISS, 2020c; AISS, 2020g et AISS, 2021b.
Facilitation de l’accès aux prestations versées par des programmes existants Assouplissement des conditions d’accès Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, France, Luxembourg, Norvège, Suisse, Royaume-Uni, Union européenne

Pour en savoir plus, prière de consulter les articles suivants: AISS, 2021b; AISS, 2020h et AISS, 2021a.
Facilitation de l’accès à des services de dépistage et de traitement gratuits Chine, République de Corée, France, Indonésie, Italie, Japon

Pour en savoir plus, prière de consulter les articles suivants: AISS, 2021c; AISS, 2020i; AISS, 2020e et AISS, 2020d.
Facilitation de l’accès à des prestations de soutien familial versées par des régimes existants (par exemple: maladie et chômage partiel) Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, France, Italie, Japon, Lettonie, Luxembourg, Norvège, Royaume-Uni

Pour en savoir plus, prière de consulter les articles suivants: AISS, 2021a; AISS, 2020e et AISS, 2020j.
Introduction de programmes d’urgence et de prestations complémentaires temporaires Versement de prestations monétaires d’urgence Anguilla, Argentine, Australie, Brésil, Canada, Colombie, Dominique, Grenade, Guatemala

Pour en savoir plus, prière de consulter les articles suivants: AISS, 2020c et AISS, 2020f.

Extension de la couverture santé/maladie

L’une des premières mesures prises face à la crise sanitaire a consisté à étendre l’accès aux soins de santé en réorientant des ressources budgétaires vers les hôpitaux. Plusieurs pays ont mis en place des services de dépistage gratuits et d’autres ont inclus le traitement de la COVID-19 dans leur panier de soins (BIT, 2020). Certains pays, anticipant une forte demande et voulant couvrir les publics qui rencontrent des difficultés d’accès aux soins, ont temporairement appliqué à des hôpitaux privés la réglementation visant les hôpitaux publics (ibid.).

L’exposition des travailleurs de première ligne au risque de contamination a immédiatement posé la question de savoir si la COVID-19 devait être reconnue comme une maladie professionnelle. En Italie, l’Institut national d’assurance contre les accidents du travail (Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro – INAIL) a fait partie des premières institutions à reconnaître le virus comme une maladie professionnelle et à offrir ainsi une protection au personnel de santé (AISS, 2020h).

Faciliter l’accès aux prestations de soutien familial

Les indemnités de maladie ont été adaptées de manière à être versées pour d’autres motifs que les motifs habituels, notamment à des fins de prévention (en cas de quarantaine) et sur critères économiques (pour les salariés au chômage technique dans des pays où il n’existait pas d’assurance-chômage). Par ailleurs, l’accès aux indemnités de maladie a été étendu à des groupes qui n’y avaient normalement pas accès, et ces indemnités ont le plus souvent été financées par des recettes fiscales (Razavi et al., 2020).

La fermeture des structures d’accueil, des jardins d’enfants et des écoles intervenue ensuite a obligé les parents à assurer la garde de leurs enfants. Des prestations temporaires de soins aux enfants ont été versées pour compenser la perte de revenu subie par les parents dans l’impossibilité de travailler parce qu’ils étaient contraints de rester chez eux. Certains pays, comme la France, ont ouvert des structures d’accueil réservées aux enfants des personnes exerçant une profession essentielle, à commencer par les professionnels de santé. De même, les prestations de maladie et les régimes de chômage partiel ont été utilisés, non seulement pour les parents qui devaient s’occuper de leurs enfants à domicile, mais aussi pour les personnes qui avaient besoin d’une assistance constante pour accomplir les actes de la vie quotidienne et étaient privées de leur principal aidant en raison du confinement (AISS, 2021a). À cette fin, les institutions de sécurité sociale ont temporairement permis aux assurés de travailler à temps partiel et de solliciter des prestations de maladie pour pouvoir s’occuper d’un membre de leur famille ayant besoin d’assistance. En outre, et il s’agit là d’une mesure importante, des prestations monétaires temporaires ont été servies aux familles avec enfants disposant de ressources inférieures à un certain seuil, dont celles qui avaient subi une perte de revenu en raison de la crise. En Allemagne par exemple, une allocation ponctuelle de 150 euros par enfant a été versée aux ménages ayant un revenu faible ou moyen. Environ 18 millions d’enfants en ont bénéficié. Par ailleurs, le salaire de référence pris en compte pour l’examen des droits à l’allocation d’aide sociale pour enfant a été modifié – les droits ont été examinés sur la base du salaire du mois précédant immédiatement la demande et non plus des six mois précédant la demande (ibid.).

Introduction de prestations d’aide sociale en faveur des groupes vulnérables ou extension de programmes existants

Les programmes de prestations monétaires d’urgence ont joué un rôle central: ils ont couvert les groupes vulnérables, notamment les familles et individus modestes – les personnes âgées, les enfants, les orphelins et les personnes handicapées. Par extension, les ménages comptant des travailleurs indépendants à faible revenu, les travailleurs appartenant à des groupes difficiles à couvrir comme les travailleurs domestiques, les travailleurs agricoles et les petits entrepreneurs ont également bénéficié de ces mesures. Au Kenya par exemple, une prestation monétaire ponctuelle a été versée aux personnes âgées, aux orphelins et à d’autres groupes vulnérables pour les aider à faire face à la perte de leur revenu. Dans certains cas, ces prestations monétaires ponctuelles avaient officiellement pour but d’encourager les bénéficiaires à rester chez eux pendant le confinement. C’est par exemple le cas du «bon de 380 soles» attribué par le Pérou dans le cadre de la campagne «Je reste chez moi» (Yo me quedo en casa). Cette prestation était déjà versée aux familles modestes, mais son bénéfice a été étendu aux travailleurs indépendants à faible revenu.

En Argentine, le Revenu familial d’urgence (Ingreso Familiar de Emergencia − IFE) a été introduit dans le contexte de la pandémie de COVID-19. L’IFE est une prestation non contributive destinée aux ménages comptant des travailleurs occasionnels, des chômeurs, des travailleurs domestiques et des petits contribuables appartenant aux catégories situées au bas de l’échelle fiscale. Les trois versements de 10 000 pesos argentins chacun (soit 60 pour cent du salaire minimum argentin) ont constitué la seule protection financière dont ont bénéficié les travailleurs occasionnels et les travailleurs n’ayant pas accès aux prestations de chômage. Par ailleurs, une attention particulière a été accordée aux femmes et aux enfants, les bénéficiaires de l’Allocation familiale universelle (Asignación Universal por Hijo) et de l’Allocation de maternité universelle (Asignación por Embarazo para Protección Social) ayant été considérés comme prioritaires pour le versement de l’IFE.

La couverture des programmes non contributifs déjà en place a été étendue sur la base de leur infrastructure existante. Ainsi, le programme brésilien Bolsa Familia, qui est le plus important programme de transferts monétaires d’Amérique latine, a été étendu à plus d’un million de familles supplémentaires. En Malaisie, le programme Bantuan Sara Hindu (BSH), qui est aussi un programme de transferts monétaires en faveur des familles pauvres, a effectué un versement supplémentaire aux bénéficiaires existants et un versement ponctuel à 1,2 million de nouveaux bénéficiaires.

Prestations de chômage

Les prestations de chômage sont l’un des principaux dispositifs permettant d’atténuer l’effet des chocs et événements extrêmes. Or, beaucoup de pays ne disposent pas de programmes de sécurité sociale couvrant le risque de chômage, et la couverture effective est faible. Pour aider des chômeurs de plus en plus nombreux, les institutions de sécurité sociale d’Anguilla, de la Dominique et de la Grenade ont déployé des prestations de chômage d’urgence. Dans le cas d’Anguilla, le dispositif n’était pas entièrement nouveau, le gouvernement ayant introduit une prestation de chômage temporaire en 2017 pour pallier les conséquences de l’ouragan Irma. Deux prestations distinctes ont été introduites et sont restées en place pendant trois mois. La première reposait sur les cotisations versées à l’Office de sécurité sociale d’Anguilla (Anguilla Social Security Board – SSB), tandis que l’autre ciblait les personnes non couvertes par le SSB (dont les travailleurs atypiques) ou n’ayant pas suffisamment cotisé pour ouvrir droit à la première prestation. En Dominique, le programme d’aide financière ciblait les familles à faible revenu comptant au moins un enfant de moins de 18 ans, mais l’aide a aussi été versée aux personnes licenciées ou privées de travail en raison de la pandémie de COVID-19, y compris aux travailleurs indépendants et aux microentrepreneurs.

Anticipant les difficultés auxquelles seraient confrontés les travailleurs indépendants en raison de leur faible couverture par le régime d’assurance-chômage facultatif en place, le Danemark les a autorisés à s’affilier à une caisse d’assurance-chômage sans avoir à justifier des douze mois d’affiliation habituellement requis pour pouvoir solliciter des prestations de chômage. Un assouplissement supplémentaire des critères d’ouverture des droits a permis de solliciter des prestations de chômage pour une courte durée en cas de fermeture temporaire de l’entreprise, alors que les prestations n’étaient normalement versées qu’en cas de fermeture définitive.

Conclusion

Face à l’incertitude quant à la durée de la crise, les gouvernements et la communauté internationale en général ont pris conscience de la nécessité de renforcer les programmes de sécurité sociale pour protéger le revenu et la santé des populations. Parallèlement, il a fallu adapter ces programmes pour offrir une couverture adéquate aux travailleurs, quelle que soit la forme de leur emploi, y compris à ceux exerçant de nouveaux types d’emploi dans le secteur informel ou en tant que travailleurs indépendants, qui ont subi de plein fouet les retombées économiques de la pandémie de COVID-19.

Ces expériences révèlent que les mesures prises par la sécurité sociale pour étendre la couverture, principalement aux publics précités, doivent être coordonnées avec les politiques de santé et les politiques pour l’emploi, notamment les mesures visant à promouvoir l’emploi et la formalisation du marché du travail, et les politiques actives du marché du travail. La progression de l’emploi formel est indispensable pour réaliser l’objectif consistant à garantir une protection sociale à chacun. Les systèmes d’assurance sociale contributifs constituent le principal moyen d’atteindre cet objectif, mais les dispositifs financés par l’impôt (non contributifs) jouent aussi un rôle important, surtout en période de crise, lorsque les plus vulnérables sont les plus durement frappés.

Le moment est opportun pour améliorer la couverture, en particulier l’étendre de manière viable aux groupes difficiles à couvrir, en s’appuyant sur les mesures adoptées. Les capacités institutionnelles acquises pendant la crise, notamment à travers la numérisation, la coordination entre institutions, la mise à jour des registres de bénéficiaires et la création de moyens innovants de fourniture des services sont des leviers précieux pour y parvenir. Il est cependant évident que l’efficacité de ces moyens suppose l’adoption de politiques avisées, de nature à garantir une extension globale, progressive et définitive de la couverture aux travailleurs qui en sont dépourvus.

Conformément à l’aspiration à instaurer la Protection sociale universelle à l’horizon 2030 et à une vision de la sécurité sociale fondée sur les droits, les Lignes directrices de l’AISS sur les solutions administratives pour l’extension de la couverture et les ressources associées contiennent des principes administratifs et des solutions pragmatiques pour aider les institutions de sécurité sociale à atteindre l’objectif important qu’est l’instauration de la sécurité sociale pour tous.

Références et lectures complémentaires

AISS. 2020a. Innover pour étendre la couverture aux groupes difficiles à couvrir: les bonnes pratiques de la région des Amériques. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020b. Relever les défis de la deuxième vague de COVID-19 en matière d’emploi: le cas de l’Europe. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020c. COVID-19: protéger les groupes vulnérables à l’aide des prestations d’urgence. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020d. Réponses de la sécurité sociale à la COVID-19: le cas de l’Espagne. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020e. COVID-19 – Les mesures de sécurité sociale en France. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020f. Programmes d’urgence adoptés par la sécurité sociale face à la COVID-19: l’expérience des Amériques. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020g. La réponse de la sécurité sociale au COVID-19: le cas de l‘Afrique du Nord. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020h. Travailleurs frontaliers, COVID-19 et télétravail: réponses pragmatiques en matière de sécurité sociale dans l’Union européenne. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020i. Les réponses de la sécurité sociale à la COVID-19: l’exemple de l’Italie. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020j. Crise de la COVID-19: les indemnités de maladie font l’objet d’une attention renouvelée. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020k. Mesures de sécurité sociale pour les indépendants pendant la crise de la COVID-19. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020l. La COVID-19 peut-elle être considérée comme une maladie professionnelle? Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2021a. Indemnités et prestations de soins aux enfants durant la COVID-19. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2021b. Prestations de chômage durant la COVID-19. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2021c. Construire des systèmes de santé plus résilients. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2021d. Au-delà de la COVID-19: vers des systèmes de protection sociale inclusifs et résilients. Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2021e. Coronavirus: Mesures par pays (Observatoire de la COVID-19). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

Banque mondiale. 2020. Projected poverty impacts of COVID-19 (Coronavirus). Washington, DC.

Becker, U. et al. 2020. Protecting livelihoods in the COVID-19 crisis: Legal comparison of measures to maintain employment, the economy and social protection (Working paper, no 7/2020). Munich, Institut Max Planck de droit social et politique sociale.

OIT. 2021. Observatoire de l’OIT: le COVID-19 et le monde du travail (Septième édition). Genève, Bureau international du Travail.

Razavi, S. et al. 2020. «Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion: Social protection responses to COVID-19», dans International Social Security Review, vol. 73, no 3.