Analyse

COVID-19 et cotisations de sécurité sociale: évolution en Europe

Analyse

COVID-19 et cotisations de sécurité sociale: évolution en Europe

Dans le cadre des mesures globales de relance économique visant à répondre à la deuxième vague de COVID-19, les gouvernements continuent de reporter le recouvrement des cotisations de sécurité sociale, ou d’accorder une diminution voire une exonération de cotisations à certains groupes de population. À ce jour, 68 pays ont mis en place au moins une de ces mesures (Observatoire de l’AISS «Coronavirus: mesures par pays»). En avril 2020, une communication de la Commission européenne soutenait ces politiques qualifiées d’outils précieux pour réduire les problèmes de liquidité des entreprises et pour préserver l’emploi pendant de la crise de la COVID-19 (CE, 2020b).

Même si ces mesures apportent une aide temporaire aux employeurs et employés, elles exercent malgré tout une pression sur les processus et la viabilité financière des institutions de sécurité sociale. En mars 2020, un rapport de l’AISS (AISS, 2020a) citait des exemples nationaux spécifiques de mise en œuvre de ces mesures, qui étaient assorties de programmes de maintien dans l’emploi partout en Europe (AISS, 2020b).

Cet article présente l’évolution de ces mesures depuis leur mise en œuvre début 2020, jusqu’aux ajustements apportés lorsque les mesures de confinement ont été réintroduites et les économies pratiquement mises à l’arrêt pour la deuxième fois. Le graphique 1 ci-dessous montre un calendrier stylisé des mesures temporaires sélectionnées relatives au recouvrement des cotisations de sécurité sociale dans plusieurs pays européens. Le calendrier court jusqu’à la fin de 2021, mais on estime que le report ou la diminution du paiement des cotisations de sécurité sociale pourraient être renouvelés également en 2022.

 

Graphique 1. Mesures temporaires sélectionnées relatives aux cotisations de sécurité sociale en période de COVID-19

Graphique 1

Source: Liste des mesures par pays fournie par l’Observatoire sur le coronavirus de l’AISS (2021).

 

Ajustements après la deuxième vague de confinement en Europe

Les trois mesures principales relatives aux cotisations de sécurité sociale depuis le début de la crise incluent une combinaison des éléments suivants:

  • réduction des cotisations;
  • report du paiement des cotisations; et
  • exonération des obligations en matière de cotisations.

Ces mesures ont été ajustées et afinées, et ont encore évolué après le début de la deuxième vague fin 2020 en Europe:

  • réduction et réévaluation des cotisations de sécurité sociale:
    • divers niveaux de réduction des cotisations pour les entreprises en fonction du degré d’exposition à la crise (ou du secteur économique), et/ou du nombre d’employés;
    • réduction des cotisations, y compris des exonérations (avec remboursements différés), lorsqu’elle est combinée à des politiques relatives au chômage partiel;
    • diminution des cotisations pour certaines branches de la sécurité sociale; et
    • recalcul des cotisations en cas de diminutions de salaire.
  • exonérations:
    • réduction progressive des niveaux d’exonération dans le cadre des mesures de déconfinement après la première vague; et
    • réintroduction et/ou extension de mesures d’exonération plus généreuses (parallèlement au confinement lors de la deuxième vague).
  • reports et gel des dettes:
    • taux d’intérêt nuls (ou réduits) pour les reports du paiement des cotisations;
    • échelonnement des versements, incluant des paiements partiels; et
    • gel temporaire des sanctions sur les cotisations de sécurité sociale dues.

Le cas de l’Espagne: niveaux de report différenciés et réduction progressive

Dès le début de la crise, le gouvernement espagnol a accordé aux employeurs différents niveaux d’exonération pour le paiement des cotisations de sécurité sociale, en fonction du secteur économique (en particulier ceux directement touchés par le confinement) et du nombre d’employés (d’une part, les structures de moins de 50 employés et, d’autre part, celles de plus de 50 employés). Les ajustements progressifs prévoyaient l’introduction et la mise en œuvre temporaire d’un nouveau dispositif «transitoire» relatif à la régulation de l’emploi Expediente de regulación temporal de empleo – ERTE) pour les entreprises dont l’ensemble des employés est au chômage temporaire.

Suppression progressive des exonérations

À la fin juin 2020, cet ERTE transitoire a été établi pour les mois de juillet à septembre 2020. Pour le groupe d’employeurs remplissant les conditions d’ouverture des droits, la mesure suivait la même logique que les ERTE «normaux», c’est-à-dire une réduction progressive de l’exonération: pour le mois de juillet, 70 pour cent d’exonération (50 pour cent pour les entreprises de plus de 50 employés); 60 pour cent en août (40 pour cent pour les entreprises de plus de 50 employés); et 35 pour cent en septembre (25 pour cent pour les entreprises de plus de 50 employés).

Retour à des exonérations plus élevées lors de la deuxième vague

Fin septembre 2020, alors que la deuxième vague de COVID-19 touchait l’Europe, l’Espagne a annoncé que les entreprises de moins de 50 employés directement touchées étaient exonérées du paiement des cotisations de sécurité sociale jusqu’au 31 janvier 2021. La part de l’employeur pour les entreprises de plus de 50 employés a été réduite de 90 pour cent. Les entreprises partiellement touchées ont bénéficié d’un régime de chômage partiel, connu sur le nom de «ERTE en raison des restrictions» (ERTE por limitaciones), qui reposait sur des exonérations temporaires du paiement des cotisations de sécurité sociale patronales. L’ERTE s’appliquait aux entreprises qui pouvaient poursuivre leurs activités, mais à un niveau moindre à cause des restrictions liées au confinement. Les exonérations ont diminué de 10 pour cent après le premier mois, et de 5 pour cent supplémentaires pour les deux mois suivants.

En janvier 2021, la mesure a été prolongée jusqu’à mai 2021, à la suite du rétablissement du confinement; le taux d’exonération a été augmenté jusqu’à 100 pour cent pour les entreprises de moins de 50 employés directement touchées. Le tableau 1 ci-dessous résume ces changements. Le retour à des niveaux élevés d’exonération depuis début 2021 reflète non seulement la gravité des perturbations économiques, mais également la générosité des politiques visant à atténuer les taux de chômage croissants.

Tableau 1. Réduction des cotisations patronales à la sécurité sociale pour les entreprises directement et indirectement touchées par les mesures gouvernementales de confinement et de distanciation sociale, depuis le 1er février 2021
Type d’entreprises et circonstances oct. 2020 nov. 2020 dec. 2020 janv. 2021 fevr.-mai 2021
Les entreprises directement touchées peuvent demander une diminution du temps de travail de leurs employés De moins de 50 employés, y compris les travailleurs indépendants 100% 100% 100% 100% 100%
De 50 employés ou plus 90% 90% 90% 90% 90%
Les entreprises indirectement touchées peuvent demander une diminution du temps de travail de leurs employés De moins de 50 employés 100% 90% 85% 80% 100% (fév);
90% (mar);
85% (avr);
80% (mai)
De 50 employés ou plus 90% 80% 75% 70% 90% (fév);
85% (mar);
75% (avr);
70% (mai)
Source: Adapté à partir de communiqués de presse relatifs à la sécurité sociale publiés entre octobre 2020 et février 2021 en Espagne.

Mise en œuvre dans d’autres pays

Réduction et report des cotisations pour une branche spécifique de la sécurité sociale

En Finlande, la part des cotisations de sécurité sociale à charge de l’employeur pour les pensions du secteur privé a été réduite de 2,6 pour cent pour la période du 1er mai au 31 décembre 2020. Parallèlement, le gouvernement finlandais a approuvé le report de trois mois du paiement des cotisations patronales au régime d’assurance-vieillesse. Compte tenu des préoccupations quant à la viabilité du régime, le gouvernement a autorisé Finnvera, une société publique de financement, à augmenter son enveloppe totale de prêts de capitaux pour les entreprises, et à prévoir des garanties pour leur permettre de payer les cotisations reportées et futures, entre autres mesures. Les cotisations au régime de pension du secteur privé augmenteront progressivement entre 2022 et 2025 afin de reconstituer ses ressources financières. Par ailleurs, le gouvernement couvrira entre 50 et 80 pour cent de toute perte subie par Finnvera en raison de ces mesures temporaires.

Exonération totale ou partielle du paiement des cotisations sous forme de remboursement

En Allemagne, le remboursement total des cotisations patronales en cas de chômage partiel a été repoussé au 30 juin 2021. Du 1er juillet au 31 décembre 2021, 50 pour cent des cotisations de sécurité sociale seront remboursées si le chômage partiel devait être établi d’ici le 30 juin 2021. Tout comme en Espagne et en France, le remboursement des cotisations est un des éléments du régime de chômage partiel.

L’indemnité légale récemment établie en France pour l’activité partielle de longue durée, qui équivaut à 70 pour cent de la rémunération précédente de l’employé (qui ne peut pas excéder 4,5 fois le salaire minimum, et qui sera réduite à 60 pour cent début février 2021) n’est pas non plus soumise aux cotisations de sécurité sociale.

Niveaux de report différenciés en fonction du niveau de perte de bénéfices

Tout comme en Espagne et dans d’autres pays, la France soutient les entreprises les plus durement touchées en augmentant les taux d’exonération de cotisations de sécurité sociale lors de la deuxième vague. Depuis octobre 2020, une exonération totale ou partielle a été réintroduite pour les entreprises qui ne pouvaient plus accueillir du public en raison du confinement, telles que les voyagistes, les hôtels, les services de restauration, les centres sportifs, le secteur culturel, le transport aérien et l’événementiel, et qui ont subi une perte de bénéfice d’au moins 50 pour cent par rapport à la même période l’année dernière. Les entreprises qui n’ont pas été touchées sont celles qui proposent des services de livraison ou à emporter. Pour 2021, l’exonération totale ou partielle est octroyée comme suit:

Tableau 2. Niveaux d’exonération de cotisations en France en 2021, par chiffre d’affaires en 2020
Taux d’exonération Diminution du chiffre d’affaires en 2021 par rapport à 2020
100% Plus de 60%
50% 40%-60%
25% Au moins 20%
Réduction Peut être octroyée à des entreprises d’autres secteurs économiques qui ont subi une perte de leur activité économique en raison des mesures de confinement et de la crise économique et sanitaire globale.
Source: Urssaf, 2021.

Exonération d’urgence

En décembre 2020, la France a accordé l’accès à une exonération d’urgence des cotisations de sécurité sociale pour les petites et moyennes entreprises et les travailleurs indépendants dans les secteurs les plus durement touchés (tels que le tourisme, les hôtels, les cafés et restaurants, les secteurs de l’événementiel et culturel). Face à la deuxième vague de la crise sanitaire, la Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2021 prévoit des mesures visant à soutenir les entreprises et les associations directement touchées par la crise. Ces mesures sont arrêtées par décret et en fonction du secteur. Sous certaines conditions, les entreprises et associations peuvent recevoir une aide financière pour payer les cotisations et bénéficier d’une exonération partielle du paiement des cotisations patronales. Des différences sont faites en fonction de la taille de l’entreprise (par exemple, les entreprises de moins de 250 salariés et celles de moins de 50 salariés) et de la gravité de l’impact de la crise sur le secteur.

Paiements échelonnés pour le paiement différé des cotisations

Dans la plupart des cas, les employeurs qui choisissent un délai de paiement peuvent rembourser en plusieurs fois sans frais. C’est le cas de la Suisse, où un délai de paiement des cotisations d’une durée de six mois maximum est exempt d’intérêt. Ces réductions s’appliquent aux obligations de paiement pour les indemnités de vieillesse, invalidité et survivants, ainsi que les allocations familiales. Un un gel initial des dettes liées au régime de sécurité sociale national a été mis en place pendant un mois (du 19 mars au 19 avril 2020). Dans les cas où la masse salariale totale a diminué (par exemple, en raison de licenciements), les cotisations patronales ont été ajustées après avoir informé l’administration de la sécurité sociale.

Conclusion

De nombreux pays en Europe ont mis en œuvre toute une série de mesures temporaires relatives aux cotisations de sécurité sociale afin de soutenir les entreprises et les travailleurs lors de la crise de la COVID-19. Ces mesures ont évolué au cours de l’année 2020 et, compte tenu de la persistance de la crise, elles continuent d’être adaptées de manière régulière en 2021. Ces mesures et ajustements sont le fruit d’efforts visant à trouver un équilibre entre les besoins à court terme des employeurs et des travailleurs en matière d’aide économique, et les besoins à plus long terme relatifs à un régime de sécurité sociale financé de manière adéquate et viable.

Les perturbations de l’activité économique provoquées par la longue durée de la pandémie posent de gros défis aux institutions de sécurité sociale. Le principal d’entre eux est lié à l’impact sur la santé financière de l’institution, à court terme et à long terme. En outre, un certain nombre de problèmes pratiques existent concernant la viabilité des mesures temporaires et leurs caractéristiques principales telles que les niveaux et la durée des exonérations, la faisabilité et l’accessibilité financière des plans de remboursement et d’échelonnement des paiements, ainsi que les pénalités en cas de retard dans le paiement des cotisations.

Garantir le respect de ces mesures s’avère également essentiel pour maintenir le niveau de couverture de l’emploi formel, qui se reflète sur le maintien des niveaux de couverture de la sécurité sociale. Pour ce faire, il est nécessaire d’adopter des pratiques de bonne gouvernance dans les administrations de la sécurité sociale visant à garantir le respect des mécanismes de conformité aux normes en matière de recouvrement des cotisations (AISS, 2011).

Références

Agence fédérale de l'emploi. Corona-Virus: Informationen für Unternehmen zum Kurzarbeitgeld. Nuremberg.

AISS. 2011. Les facteurs de réussite en matière de recouvrement des cotisations et de respect des obligations (Perspectives en politiques sociales, no 20). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2019. Lignes directrices de l’AISS en matière de recouvrement des cotisations et de conformité (édition révisée). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

AISS. 2020a. Flexibilité et exonérations temporaires en matière de cotisations de sécurité sociale (Observatoire de la COVID-19 – Nouvelles et analyses). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

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AISS. 2021. Coronavirus: Mesures par pays (Observatoire de la COVID-19). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

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Deloitte. 2020. «Swiss employers welcome COVID-19 measures related to payment of Swiss social security contributions and pension contributions», dans Tax and Legal Blog, 8 avril.

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Secrétariat d'État à la Sécurité sociale. 2020. «El Gobierno aprueba la extensión de los beneficios de los ERTE hasta el 31 de enero, tras el acuerdo con los agentes sociales», dans Seguridad Social, 29 septembre.

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Urssaf. 2020b. Mesures exceptionnelles: reconduction de l’exonération de cotisations patronales et de l’aide au paiement des cotisations. France, Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.