S’appuyer sur les modèles de solidarité traditionnels pour renforcer la culture de la sécurité sociale en Afrique

S’appuyer sur les modèles de solidarité traditionnels pour renforcer la culture de la sécurité sociale en Afrique

L’Afrique est la région qui affiche le taux de couverture sociale formelle le plus faible au monde, mais la sécurité socio-économique repose aussi sur des systèmes fondés sur le soutien de la famille et de la communauté, qui jouent un rôle important dans la protection des personnes confrontées aux aléas de l’existence.

Une évaluation étayée par des données de la couverture de la sécurité sociale en Afrique révèle une dichotomie entre l’activité économique formelle et l’activité économique informelle, avec les différentes implications qui en découlent du point de vue de la couverture sociale. D’après les estimations, 17,4 pour cent seulement de la population africaine bénéficient d’au moins un type de prestation sociale (OIT, 2021). Les statistiques sont souvent établies à partir des taux de couverture reposant sur l’emploi formel (couverture par l’assurance sociale) et sur les programmes d’aide sociale financés par l’État. Or, la protection fournie par les familles – par exemple par les enfants qui pourvoient aux besoins de leurs parents âgés en matière de santé ou sur le plan financier – ou par les systèmes de mutuelles communautaires offre aussi une sécurité socio-économique à différentes catégories de la population.

De surcroît, les structures économiques informelles et agraires occupant une place prépondérante sur les marchés du travail africains, des mécanismes de protection sociale simples, comme les associations d’épargne et de crédit rotatives (rotating savings and credit associations – ROSCAs) et les systèmes mutualistes non monétaires, jouent un rôle primordial pour les populations de la région. Si les taux de couverture sont faibles en raison d’un sous-investissement dans les prestations et services de protection sociale, il est important de souligner que les statistiques officielles ne rendent pas compte du nombre total de personnes bénéficiant d’un accès effectif à une forme quelconque de protection contre la précarité socio-économique.

Des institutions telles que l’Organisation internationale du Travail (OIT), le Centre international de politiques pour la croissance inclusive (IPC-IG), le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et le Programme alimentaire mondial (PAM) définissent la protection sociale comme un ensemble de politiques élaborées au niveau national afin de remédier à la précarité, à la pauvreté et au dénuement socio-économiques (Socialprotection.org, 2022). Ces organisations font de la réglementation du travail et des politiques du marché du travail, de l’intervention de l’État à travers l’aide sociale et de la prévention à travers les mécanismes d’assurance sociale et les dispositifs relevant de la responsabilité de l’employeur les principaux leviers d’action permettant de relever le défi permanent qui consiste à assurer l’accès de tous à un revenu de base et aux soins de santé essentiels.

Devereux et Sabates-Wheeler (2004) proposent une définition plus large, selon laquelle «la protection sociale englobe l’ensemble des initiatives publiques et privées qui assurent des transferts de revenu ou de consommation en direction des pauvres, protègent les personnes vulnérables contre les menaces pesant sur leurs moyens de subsistance et améliorent la situation sociale et les droits des populations marginalisées». De fait, il est de plus en plus admis que des interventions telles que les programmes d’alimentation scolaire, les programmes de nourriture en échange de travail, l’exonération des frais, les subventions et les programmes de travaux publics intensifs en main-d’œuvre sont des formes de protection sociale.

Dans le cadre de la recherche de moyens pour garantir une protection sociale à tous, il serait bon que le discours des responsables publics sur l’expansion et l’extension de la couverture sociale prenne en compte les forces et les faiblesses du système africain de soutien familial et communautaire afin de définir des solutions réalistes et acceptables, adaptées à la réalité du continent.

Le système africain de protection sociale reposant sur le soutien familial et communautaire

La protection sociale n’est pas un concept nouveau pour les Africains. Elle a pour but de garantir le droit à une vie décente et meilleure pour toutes les populations en luttant contre la précarité, le dénuement, la pauvreté et la misère socio-économiques. Bien avant qu’elle ne soit érigée au rang de droit humain universel et fondamental (ONU, 1948), les Africains ont cherché à permettre à toute la population d’accéder à une vie meilleure à travers l’ensemble d’obligations sociales constituant le système de soutien familial et communautaire inspiré de la philosophie de l’Ubuntu.

Schématiquement, l’Ubuntu désigne le système africain de croyances et de valeurs reposant sur la solidarité socioculturelle et visant à garantir que personne n’est seul face au malheur (Mugumbate et Nyanguru, 2013). Il est apparenté aux dispositifs modernes d’assurance sociale, d’aide sociale et de protection relevant de la responsabilité de l’employeur, mais il va au-delà de la notion étroite d’obligations juridiques pour englober les principes de fait d’humanité et de bienveillance, qui ont pour but de préserver le bien-être des personnes et de la collectivité et à les rendre meilleures.

En Afrique, lorsqu’il s’agit de savoir à qui revient la responsabilité de concevoir des politiques et programmes de sécurité sociale, il existe une ambiguïté entre l’État et le gouvernement. Les instruments internationaux relatifs aux droits humains tels que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (ONU, 1966), qui confère un caractère opposable au droit fondamental à la sécurité sociale, mentionnent l’État plutôt que le gouvernement, ce qui alimente l’idée généralement admise selon laquelle les programmes élaborés à l’échelon national constituent le cœur des mesures de protection sociale dans tous les pays.

Or, en Afrique, alors que la notion d’État est relativement nouvelle – elle renvoie aux États postcoloniaux –, les gouvernements et mécanismes de gouvernance traditionnels ont instauré les bases du contrat social dans le cadre duquel des chefs communautaires désignés ou le chef de famille jouent le rôle d’un gouvernement et ont donc le devoir de protéger les valeurs et de veiller à ce que les droits et obligations socio-économiques mutuels des membres de la communauté soient respectés de telle manière que le droit de tous à une vie décente et meilleure se concrétise.

La Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 consacre le droit à la sécurité sociale comme un droit fondamental (article 22) et va même plus loin, puisqu’elle en précise le contenu – défini comme le droit d’avoir accès à des soins médicaux adéquats et à des conditions de vie décentes, ainsi que de bénéficier d’une protection en cas de chômage, de maladie, d’invalidité, de veuvage, de vieillesse ou autres aléas de la vie et situations de perte des moyens de subsistance (article 25) (ONU, 1948). Dans la convention (no 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952, de l’OIT, ces aléas forment les neuf branches de la sécurité sociale (OIT, 1952).

Les évolutions ultérieures ont donné du crédit à l’idée que la concrétisation du droit à la sécurité sociale pour tous devait l’emporter sur les débats contreproductifs relatifs à l’organisation institutionnelle et aux mécanismes de financement à privilégier pour la mise en œuvre de ce droit. C’est ainsi qu’a été adoptée la recommandation (no 202) sur les socles de protection sociale, 2012, de l’OIT qui réoriente le débat, remplaçant la notion de «sécurité sociale de base» par celle de «sécurité sociale universelle», laquelle revêt la forme de socles de protection sociale comprenant au minimum des garanties de sécurité sociale élémentaires, en particulier l’accès à des soins de santé essentiels et à une sécurité financière tout au long de la vie (OIT, 2012).

Comme la convention no 102, la recommandation no 202 souligne que des politiques définies au niveau national et s’appuyant sur la législation et sur une stratégie de financement adéquate sont des composantes fondamentales des systèmes nationaux de protection sociale. À l’évidence, ces deux instruments accordent de l’importance au devoir de l’État de permettre que le droit fondamental à la sécurité sociale se concrétise, et mettent l’accent sur la réglementation et le financement. Toutefois, leur mise en œuvre exige aussi une stratégie claire et une interaction avec les mesures non étatiques qui sont typiques du système de solidarité sociale et contribuent à la sécurité socio-économique en Afrique.

À titre d’exemple, les communautés africaines traditionnelles qui travaillent dans l’agriculture de subsistance ou dans de petites exploitations agricoles gèrent des programmes d’échange de main-d’œuvre et de solidarité assimilables à des dispositifs de prestations de maladie ou de maternité. Ces programmes d’échange réciproque de main-d’œuvre sont conçus de telle manière que tout membre de la communauté agraire peut, lorsqu’il est malade, s’appuyer sur le travail des autres membres, qui se chargent pour lui de cultiver ou de récolter. Ce système garantit donc la continuité des activités agricoles d’une personne pendant une maladie ou lors d’un accouchement.

Par ailleurs, les activités de soin – garde des enfants ou assistance aux proches âgés ou malades – relèvent davantage de la responsabilité de la famille et de la communauté que de services rémunérés. La solidarité entre les membres de la communauté en est renforcée, à savoir que les parents qui ont accès à la nourriture, aux soins et au logement se relaient spontanément pour s’occuper à tour de rôle de tous les enfants de leur entourage. Il arrive aussi que les membres de la famille proche, par exemple les enfants ou les frères et sœurs, prennent spontanément en charge les besoins – financiers et autres – de la famille lorsque d’autres membres sont confrontés à un aléa de la vie.

Ces mécanismes peuvent de fait jouer le même rôle que des dispositifs de sécurité sociale formels pour les individus. Toutefois, l’évolution constante des relations sociales et humaines fragilise ce système de protection sociale fondé sur le soutien familial et communautaire, si bien qu’une transition vers des mécanismes formels inscrits dans la loi est inévitable. Il est cependant fondamental que ce processus de transition prenne en compte les mécanismes de solidarité existants, les complète de façon judicieuse et ne les empêche pas de continuer à se développer.

Les pratiques des institutions africaines membres de l’Association internationale de la sécurité sociale (AISS) montrent que les décideurs et les professionnels de la sécurité sociale dressent le bilan de ce qui existe et accomplissent des progrès en ce qui concerne le passage de mécanismes traditionnels simples à des dispositifs de protection sociale formels et encadrés par l’État, faisant appel à des stratégies et mesures qui allient éducation et sensibilisation, transfert à l’État des risques jusqu’alors supportés par la famille et la communauté et reconnaissance et réglementation des initiatives communautaires.

Éducation et sensibilisation

L’éducation et la sensibilisation ont un rôle décisif à jouer dans l’adoption de certains comportements. Les individus et la société cultivent des qualités et des valeurs à partir des informations et pratiques avec lesquelles ils sont en contact au cours de leur existence, en particulier au début de leur vie. Conscientes de cette réalité, les institutions africaines membres de l’AISS s’efforcent de plus en plus de sensibiliser à l’existence et aux bienfaits de la protection sociale de manière à susciter l’adhésion du public et à étendre la couverture aux publics qui en sont pour l’heure dépourvus.

Ainsi, le Fonds de pensions des Seychelles (Seychelles Pension Fund – SPF) a lancé le projet intitulé Dessins animés éducatifs dans les médias nationaux pour combler le manque d’informations et de connaissances sur la législation de sécurité sociale, pour lutter contre la désinformation et gagner le soutien du public afin, in fine, d’encourager la population, en particulier les membres, les employeurs et les salariés, à faire valoir ses droits à la sécurité sociale ainsi qu’à respecter ses obligations. Cette initiative s’est traduite par une diminution du nombre de réclamations reçues par l’intermédiaire des réseaux sociaux et par une augmentation sensible du nombre de personnes demandant à suivre le compte Facebook du SPF (Fonds de pensions des Seychelles, 2020a). Elle a donc créé une communauté de savoir sur les droits et obligations de sécurité sociale entre les usagers et les administrateurs du régime.

De même, la Caisse marocaine des retraites (CMR) a déployé le théâtre-forum, conçu comme un canal de communication visant à développer la culture de la sécurité sociale au sein de la population en faisant évoluer les comportements et en sensibilisant les citoyens à la gouvernance et à l’administration de la sécurité sociale, à la réforme nationale des systèmes de retraite et à la nécessité de la mettre en place, de même qu’à la retraite et aux droits et obligations associés. Cette initiative a amélioré la perception de l’image de marque et du profil de l’institution et a permis de diffuser des informations sur la sécurité sociale à un public plus large. Elle a eu d’importantes retombées sur le soutien au régime et sur l’exercice des droits par les assurés et leur famille (Caisse marocaine des retraites, 2020).

Transfert à l’État des risques assumés par la famille et la communauté

La sécurité sociale est fondamentalement définie comme un ensemble de mesures permettant la mutualisation et le partage des risques entre participants selon des critères bien précis. Même si elle est sélective en ce sens que la couverture est organisée par groupe d’individus se trouvant dans une situation identique ou similaire – à titre d’exemple, les salariés du secteur formel sont couverts par des régimes d’assurance obligatoire tandis que les travailleurs informels ou indépendants le sont par des dispositifs d’assurance volontaire et que les personnes exerçant une profession libérale ou travaillant dans le cadre de groupements relèvent de mutuelles –, le principe de mutualisation et de partage des risques, que l’on retrouve dans la philosophie africaine de l’Ubuntu, constitue un socle immuable.

Néanmoins, dans sa forme stricte, fondée sur la famille et la communauté, la philosophie de l’Ubuntu est à la fois simple et moins capable de réagir à l’évolution rapide des risques auxquels sont confrontés les individus dans un environnement de plus en plus mondialisé. L’avènement de la mondialisation au XXe siècle a entraîné une évolution de la production agricole, l’agriculture de subsistance ayant perdu du terrain au profit de la production à grande échelle de cultures de rapport par des entités agro-industrielles. Cette évolution s’est soldée par l’affaiblissement progressif des systèmes communautaires d’échange de main-d’œuvre et par l’essor de l’emploi rémunéré, ce qui a mis en lumière la nécessité d’évoluer vers des systèmes de sécurité sociale formels financés par des cotisations des employeurs et des salariés.

De surcroît, l’industrialisation a abouti à la mécanisation de l’agriculture et à l’éviction de la main-d’œuvre du secteur agricole vers le secteur industriel. Or, le nombre d’emplois créés dans l’industrie a généralement été inférieur au nombre de postes détruits par le processus de mécanisation de l’agriculture. Associé à l’urbanisation, ce phénomène a entraîné un exode rural et une émigration économique des actifs des régions rurales offrant peu de débouchés socio-économiques vers les villes et vers l’étranger. En l’absence de perspectives socio-économiques adaptées dans les villes ou pays où ils ont émigré, les demandeurs d’emploi finissent par travailler dans l’économie informelle ou par exercer une activité non réglementée et se trouvent dans une situation de grande vulnérabilité.

Dans certaines communautés d’Afrique, la deuxième génération a été décimée par la pandémie de VIH/sida, d’où une forte hausse des taux de dépendance dans la quasi-totalité des pays. Pour contrer les effets conjugués de l’aggravation de la précarité socio-économique due à l’exode rural et à l’émigration et de la pandémie de VIH/sida, les gouvernements et les partenaires au développement ont eu recours à des mesures d’aide sociale, augmentant les transferts monétaires (conditionnels), les prestations soumises à conditions de ressources et les pensions sociales, en particulier dans les pays membres de la Communauté de développement de l’Afrique australe (Southern African Development Community – SADC).

Toutefois, les mesures d’assainissement budgétaire qui ciblent les dépenses sociales font naître de profondes inquiétudes quant à la stabilité des mesures d’aide sociale financées par l’État, ce qui incite les institutions de sécurité sociale à s’appuyer sur les systèmes de solidarité existants pour transformer la philosophie traditionnelle de l’Ubuntu en dispositifs formels encadrés par l’État.

Le Chèque-cadeau de lancement pour inciter à la cotisation volontaire mis en place par le SPF aux Seychelles en est une illustration. Ce programme exploite la propension naturelle de la population africaine à prendre soin des siens comme le veut la philosophie de l’Ubuntu. Il permet aux personnes relativement aisées de souscrire un produit d’assurance pour leurs proches dans le cadre du plan d’assurance volontaire plutôt que de leur fournir une assurance privée ou de les prendre en charge lorsque des risques tels que la vieillesse, l’invalidité ou le décès se réalisent. De ce point de vue, la responsabilité de s’occuper des personnes dont la situation financière est précaire est transférée de la famille ou de la communauté à l’État lorsque le produit d’assurance volontaire arrive à échéance (Fonds de pensions des Seychelles2020b).

Le programme a ceci de novateur que le souscripteur peut autoriser son employeur à prélever les cotisations versées au titre de son proche directement sur son salaire et à les reverser au SPF, ce qui évite les impayés, fréquents dans le cadre des programmes d’assurance volontaire.

Reconnaissance et réglementation

La croissance économique enregistrée ces dernières décennies n’a toujours pas produit les effets espérés sur le plan de la création d’emplois dans le secteur formel et de l’amélioration de la qualité des emplois (OIT, 2018). Face à cette réalité, les gouvernements et les décideurs tentent de concevoir des programmes et de mettre en œuvre des mesures susceptibles de faciliter la transition de l’emploi informel à l’emploi formel. Toutefois, les progrès restent marginaux si l’informalité est endémique dans les économies et les sociétés.

Conscients de l’ampleur du défi à relever et du fait que l’État a le devoir de garantir une protection sociale à l’ensemble de la population, les pouvoirs publics élaborent des stratégies pour étendre la sécurité sociale à l’économie informelle, en ciblant plus particulièrement les groupes difficiles à couvrir. Parmi les mesures prises figurent en particulier l’ouverture des régimes d’assurance obligatoire aux travailleurs informels ou indépendants, qui peuvent y adhérer sur la base du volontariat, et la reconnaissance et l’encadrement des mutuelles.

En Tunisie, la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) s’est appuyée sur les Lignes directrices de l’AISS en matière de solutions administratives pour l’extension de la couverture pour déployer le programme Protège-moi, qui a pour but d’étendre la couverture de la sécurité sociale aux femmes vivant en milieu rural et autres travailleurs indépendants et temporaires employés dans le secteur agricole. Sa mise en place a résulté d’un amendement législatif qui a intégré à la couverture des publics qui en étaient jusqu’alors exclus et s’est appuyée sur un partenariat établi entre la CNSS et les ministères chargés des affaires sociales, des femmes, de l’agriculture et des technologies de la communication, de même qu’avec un opérateur de télécommunication et une start-up technologique, l’objectif étant de faciliter l’immatriculation et de favoriser le respect des obligations contributives (Caisse nationale de sécurité sociale, 2020).

Dans la même veine, le Fonds de pension des autorités locales (Local Authorities Pension Trust – LAPTRUST), au Kenya, s’est inspiré de la pratique communautaire consistant à «épargner en prévision des jours mauvais» pour accroître l’affiliation au régime d’assurance volontaire et améliorer la conformité à travers l’initiative «Save As You Spend» («Épargner en dépensant»). Cette initiative repose sur l’idée que les dépenses courantes doivent être l’occasion d’épargner de petites sommes en prévision de l’avenir. L’objectif est d’encourager les travailleurs du secteur informel à s’affilier au régime de sécurité sociale et à verser leurs cotisations sous la forme de petites déductions de leur porte-monnaie mobile à chaque fois qu’ils effectuent une dépense (Fonds de pension des autorités locales, 2020).

Conclusions

Garantir un accès effectif à une protection sociale adéquate est indispensable pour lutter contre la vulnérabilité, le dénuement et la misère socio-économiques. Néanmoins, en Afrique, garantir à chacun la possibilité d’exercer son droit à la sécurité sociale est un défi permanent pour les gouvernements et les institutions de sécurité sociale parce que le travail informel occupe une place importante et qu’il y a peu de possibilités d’étendre la couverture contributive, alors que dans le même temps la demande de prestations et services augmente.

L’Afrique est la région du monde qui affiche les taux de couverture les plus faibles en raison d’un sous-investissement dans les programmes d’aide sociale et du fait que l’ampleur du travail informel et la grande précarité socio-économique freinent l’extension de la sécurité sociale contributive.

Dans ce contexte, les institutions membres de l’AISS s’appuient sur les mécanismes de solidarité existants, fondés sur la philosophie traditionnelle de l’Ubuntu. Cette approche donne naissance à une nouvelle dynamique, qui consiste à étendre la couverture en s’appuyant sur l’éducation et la sensibilisation, à transférer à l’État des risques jusqu’alors supportés par la famille et la communauté, ainsi qu’à reconnaître et encadrer des initiatives communautaires. Les dispositifs reposant sur la solidarité familiale et communautaire sont ainsi davantage reconnus comme constituant un pilier complémentaire aux systèmes nationaux de protection sociale.

L’expérience des institutions membres de l’AISS implantées en Afrique montre:

  1. Qu’en l’absence de données scientifiques sur le nombre de personnes couvertes par le mécanisme informel et non étatique de protection sociale que constitue le système de soutien familial et communautaire traditionnel, il est plus difficile de mesurer la précarité socio-économique.
  2. Qu’il est possible de poursuivre l’extension de la couverture sociale en Afrique en faisant évoluer le discours et les pratiques afin de tirer parti de la philosophie africaine de l’Ubuntu pour transformer les mécanismes informels en dispositifs de sécurité sociale formels et développer et étendre ainsi la couverture.

Les États africains ont de plus en plus conscience de l’obligation d’étendre la couverture et prennent des mesures pour relever ce défi. Mieux connaître la pratique traditionnelle de l’Ubuntu et son rôle dans les stratégies nationales de protection sociale permettra d’éclairer le discours des responsables publics sur le développement et l’extension de la couverture dans tous les pays.

Références

Caisse marocaine des retraites. 2020. Le théâtre-forum, canal de communication pour développer la culture de la sécurité sociale: Une forme de communication de changement de comportement en vue de sensibiliser sur les droits et obligations des usagers (Bonnes pratiques en sécurité sociale). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

Caisse nationale de sécurité sociale. 2020. Programme de couverture sociale «Protège-moi» destiné aux femmes rurales (Bonnes pratiques en sécurité sociale). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

Devereux; D.; Sabates-Wheeler, R. 2004. Transformative social protection (IDS Working paper, No. 232). Brighton, Institute of Development Studies.

Fonds de pension des autorités locales. 2020. Tirer parti de partenariats stratégiques pour étendre la couverture des pensions et renforcer la conformité dans le secteur informel: «Save As You Spend» (Bonnes pratiques en sécurité sociale). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

Fonds de pensions des Seychelles. 2020a. Dessins animés éducatifs dans les médias nationaux (Bonnes pratiques en sécurité sociale). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

Fonds de pensions des Seychelles. 2020b. Chèque-cadeau de lancement pour inciter à la cotisation volontaire (Bonnes pratiques en sécurité sociale). Genève, Association internationale de la sécurité sociale.

Mugumbate, J.; Nyanguru, A. 2013. «Exploring African philosophy: The value of ubuntu in socilo recial work», dans African Journal of Social Work, vol. 3, No 1.

OIT. 1952. C102 - Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952. Genève, Bureau international du travail.

OIT. 2012. R202 - Recommandation (n° 202) sur les socles de protection sociale, 2012. Genève, Bureau international du travail.

OIT. 2018. Decent work and the Sustainable Development Goals: A guidebook on SDG labour market indicators. Genève, Bureau international du travail.

OIT. 2021. World Social Protection Report: Social protection at the crossroads – in pursuit of a better future. Genève, Bureau international du travail.

ONU. 1966. Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Genève, Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme.

ONU. 1948. Déclaration universelle des droits de l'homme. New York, NY, Nations Unies.