Lors du Forum mondial de la sécurité sociale de l’AISS de 2019 à Bruxelles, Belgique, l’Association internationale de la sécurité sociale (AISS) a lancé les Lignes directrices de l’AISS en matière d’erreur, d’évasion et de fraude dans les systèmes de sécurité sociale. Les Lignes directrices de l’AISS proposent des recommandations et des suggestions qui s’appuient sur des bonnes pratiques visant à lutter contre les erreurs, l’évasion et la fraude (EEF), dans le but de permettre aux institutions d’identifier les techniques les plus adéquates en fonction de leur situation. Le développement des Lignes directrices en matière d’EEF est le fruit de recherches approfondies, dont notamment un rapport datant de 2016 (Goveia et Sosa, 2016) et des séminaires internationaux organisés à Madrid en 2013 et 2018 par les organisations membres de l’AISS d’Espagne, afin de favoriser le partage d’expériences à un haut niveau.

Dans ce contexte, cet article présente un aperçu des problèmes d’EEF dans la sécurité sociale et les approches visant à relever ces défis, sur la base des bonnes pratiques soumises lors du concours 2020 pour le Prix AISS des bonnes pratiques pour les Amériques. Les innovations récentes mises en place par les organisations membres de l’AISS dans la région s’articulent autour de quatre axes principaux:

1. l’application de technologies de l’information et de la communication (TIC) de pointe, afin de faciliter les processus de validation des activités et d’obtention des prestations;
2. la coordination et la vérification systématique des données auprès de tiers, afin de permettre la confirmation automatique des personnes assurées/des déclarations des cotisants, ou d’obtenir les données requises pour compléter un dossier, sans devoir se présenter en personne;
3. le renforcement des capacités de contrôle et des compétences professionnelles des équipes en charge; et
4. le renforcement de la mise en œuvre des sanctions et la communication de ces dernières au public.

Application de technologies de l’information et de la communication de pointe

Cette pratique se base essentiellement sur l’utilisation stratégique des TIC. Ces technologies se révèlent indispensables pour détecter automatiquement les suspicions de fraude, les profils atypiques et les scénarios de risques. L’application des TIC dans le but d’éviter et/ou de détecter les risques d’irrégularités est détaillée dans les Lignes directrices de l’AISS en matière de technologies de l’information et de la communication, plus particulièrement dans la section B.4 sur les analyses de données. De récents webinaires de l’AISS ont approfondi la question de l’utilisation des analyses de données pour lutter contre la fraude.

Les bonnes pratiques dans ce domaine révèlent l’importance de logiciels spécialisés, tels que ceux développés par l’Administration fédérale des recettes publiques d’Argentine (Administración Federal de Ingresos Públicos – AFIP) et la Banque d’assurance sociale d’Uruguay (Banco de Previsión Social – BPS). En Argentine, un outil informatique connu sous le nom de «Système de calcul des obligations de sécurité sociale – Module sur les activités de contrôle» (Sistema de Cálculo de Obligaciones de la Seguridad Social – Módulo de Actas de Inspección, SiCOSS) facilite la récolte et la répartition des fonds issus d’un service de recouvrement des contrôles fiscaux (Administration fédérale des recettes publiques, 2016). Depuis plusieurs années maintenant, cette application a permis d’accélérer et d’harmoniser le processus de calcul et de recouvrement des arriérés de cotisations de sécurité sociale. La BPS en Uruguay a développé la «Solution intégrée pour la sélection des cas à contrôler» (Solución Integral de Selección de Casos a Fiscalizar – SISCA), qui identifie les cotisants devant faire l’objet d’un contrôle, grâce à l’utilisation de techniques de modélisation et d’analyse prédictive (Banque d'assurance sociale, 2016).

Les systèmes d’informations de pointe et les initiatives en matière de données massives permettent également la mise en œuvre de mesures efficaces contre les EEF. Comme mentionné lors d’un webinaire sur l’application des méthodes d’analyse pour lutter contre les EEF, l’Entreprise de technologie et d’information de la prévoyance sociale (Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – DATAPREV) du Brésil a conçu un système de données massives connecté à des outils d’aide à la prise de décisions, qui peut détecter les tentatives frauduleuses potentielles pour obtenir des prestations de chômage. De même, l’Institut mexicain d’assurance sociale (Instituto Mexicano del Seguro Social – IMSS) développe un système institutionnel de données massives qui s’appuie sur les technologies d’analyse afin de surveiller toute une série de cas frauduleux potentiels, y compris les cas de non-conformité. En outre, l’IMSS a établi un système d’informations afin de faciliter la couverture des travailleurs domestiques et de minimiser le risque d’évasion de la part des employeurs.

En Argentine, le Fonds de pension des salariés de la province d’Entre Ríos a mis en place un système de contrôle des cotisations couvrant les cotisations personnelles et celles des employeurs (SICA) (Conseil fédéral d’assurance sociale, 2020a). L’augmentation des échanges interinstitutionnels rend les bases de données communes plus efficaces que jamais. Par ailleurs, le développement d’un canal en ligne unique pour les déclarations et les cotisations de sécurité sociale afin de remplacer la multitude de canaux par lesquels les entreprises partageaient habituellement leurs données avec les autorités permet d’éviter les incohérences, les trop-perçus et les doublons. Un grand nombre de pratiques des organisations membres de l’AISS dans les Amériques sont présentées dans les Lignes directrices de l’AISS en matière de recouvrement des cotisations et de conformité. En outre, l’AFIP et l’Administration nationale de la sécurité sociale (Administración Nacional de la Seguridad Social – ANSES) en Argentine utilisent les TIC pour développer un registre national intégré des cas d’EEF et des individus coupables de fraude à la sécurité sociale. Cela permet de dévoiler leur existence au public et de faciliter l’application automatique de sanctions à l’encontre d’entreprises ayant commis des fraudes, par exemple en leur interdisant l’accès aux marchés publics.

Coordination et vérification systématique des données auprès de tiers

La section G des Lignes directrices de l’AISS sur les EEF aborde la coordination des efforts avec d’autres acteurs institutionnels. Elle recommande aux organismes de sécurité sociale de partager les informations avec les départements des finances publiques en cas de fraude en matière de ressources finacières ou de lieu de résidence; avec les départements de l’inspection du travail et des services chargés de lutter contre le travail illégal en cas de fraude liée à des emplois non déclarés; et avec les ministères de l’Intérieur en cas de fraude liée à l’identité, etc.

En Argentine, l’AFIP et l’ANSES mettent en œuvre des mesures d’atténuation des risques basées sur le partage permanent des données de sécurité sociale. Ce genre de partage d’informations peut être étendu aux institutions financières, comme c’est le cas en Équateur où l’Institut équatorien de sécurité sociale (Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social – IESS) a conclu des accords avec les institutions financières, y compris les banques privées et publiques, afin de renforcer le recouvrement des cotisations de sécurité sociale (Institut équatorien de sécurité sociale, 2020a). L’Institut national de sécurité sociale du Brésil (Instituto Nacional do Seguro Social – INSS) partage ses données avec tous ceux qui contribuent au financement du système de sécurité sociale (employeurs, employés, institutions), ce qui facilite les vérifications croisées afin de détecter les anomalies potentielles. L’INSS a également mis en place des solutions basées sur l’intelligence artificielle pour lutter contre la fraude. L’initiative repose sur des systèmes d’informations interinstitutionnels pour communiquer et enregistrer au format numérique chaque décès, afin de contrer sans délai tout détournement de fonds ou paiement injustifié.

Cette bonne pratique s’inspire des recommandations des Lignes directrices de l’AISS en matière d’EEF, en particulier les lignes directrices 35, 36 et 37 sur les partenariats avec d’autres acteurs. En utilisant les données massives, les modèles d’analyse prédictive sont capables d’identifier les groupes à risque susceptibles de se soustraire aux cotisations, en raison de tendances de paiements irréguliers ou d’arriérés de paiement récurrents. Des numéros d’identification uniques facilitent les vérifications croisées, tel que le suggère la Ligne directrice 9. En fonction des réglementations relatives à la protection des données, les institutions de sécurité sociale peuvent demander l’accès aux relevés bancaires des cotisants et bénéficiaires afin de vérifier les déclarations.

Renforcement des capacités de contrôle

Dans la plupart des systèmes juridiques, lorsque deux parties ou plus sont impliquées dans une activité frauduleuse, lesdites parties peuvent être reconnues conjointement et/ou individuellement responsables de la malversation en question. L’ensemble des parties ayant pris part aux activités frauduleuses peuvent être tenues juridiquement responsables devant les tribunaux, de l’instigateur principal aux partenaires et sous-traitants. Afin de faciliter l’identification des participants à ces réseaux d’arrangements complexes, les administrateurs de la sécurité sociale collaborent avec les autorités nationales, y compris pour l’utilisation des bases de données nationales, dans le but d’identifier les coupables et de les traduire en justice.

Par exemple, l’IESS, en Équateur, a développé un modèle de gestion intégré afin de contrôler l’évasion et les sous-déclarations (Institut équatorien de sécurité sociale, 2020b). Il s’agit d’un modèle statistique qui identifie les entreprises qui enregistrent les taux d’évasion les plus élevés, en fonction des données de l’IESS et d’autres organismes publics, tels que les autorités fiscales, le ministère du Travail, la surintendance des sociétés et le ministère de l’Intérieur. L’objectif est de cibler les contrôles vers les entreprises qui sont plus susceptibles de pratiquer l’évasion ou la sous-déclaration.

Afin de renforcer les capacités institutionnelles dans ce domaine, des transformations internes de grande ampleur s’avèrent nécessaires et les exemples ci-dessous illustrent certaines des stratégies adoptées dans les Amériques.

1. Améliorer la gestion des risques institutionnels, à l’instar de ce que la Caisse d’assurance sociale de Costa Rica (Caja Costarricense de Seguro Social – CCSS) a fait, grâce à la mise en place de plans stratégiques et opérationnels. Afin de renforcer la gestion de ses risques opérationnels et stratégiques, la CCSS a changé son approche en passant de la simple observation des prescriptions réglementaires à un cadre standardisé qui génère des données précieuses pour la prise de décision (Caisse d’assurance sociale de Costa Rica, 2020). Cette initiative vise à consolider le processus, en s’appuyant sur les bonnes pratiques et les recommandations des Lignes directrices de l’AISS en matière de bonne gouvernance; des examens réguliers de la qualité des données relatives aux risques; un inventaire détaillé innovant qui repose sur une nouvelle base de données des risques institutionnels (Catálogo Institucional de Riesgos); et des liens plus étroits entre les risques stratégiques et la planification stratégique et tactique.
2. Mettre à jour les outils utilisés par les agents responsables de la lutte contre la fraude. Une autre bonne pratique consiste à réviser régulièrement le manuel de base des contrôles, ainsi que les guides de contrôle spécifiques (par exemple sur la sous-traitance fictive) afin d’en garantir la pertinence. Cela comprend la création et la mise à jour périodique d’une base de données des décisions judiciaires sur le dumping social et le travail illégal. Par ailleurs, les membres du personnel doivent bénéficier d’une formation et d’un développement continus, via des modules spécifiques, à l’instar des «Sentiers de formation» (Trilhas de Aprendizagem) développés par l’INSS au Brésil (Institut national de sécurité sociale, 2020). Cette ressource de formation en ligne permet aux fonctionnaires de l’INSS de suivre en toute autonomie et indépendance une série de modules de formation techniques mis à jour régulièrement, en fonction de leur temps disponible. La BPS, en Uruguay, utilise les technologies émergentes pour doter les agents d’outils mobiles afin d’effectuer les contrôles sur site et les vérifications directes en matière de respect des obligations de sécurité sociale (Banque d’assurance sociale, 2020).
3. Élaborer une politique de coordination et de relance interministérielle nationale. L’objectif n’est pas seulement de renforcer la mission nationale qui consiste à coordonner la lutte contre la fraude, mais également de garantir la coordination avec toutes les autres missions de liaison ou délégations interministérielles responsables de la lutte contre l’emploi illégal ou non déclaré ou le trafic en matière de travail.
4. Lancer des enquêtes de grande envergure pour définir un profil plus détaillé des fraudeurs. Emploi et Développement social Canada (EDSC) a ainsi créé un outil de signalement des fraudes pour encourager les Canadiens à déclarer les cas de fraude potentiels dont ils auraient connaissance afin de protéger le système de sécurité sociale pour le bien commun. Une récente initiative consistait à traiter les fraudes liées au paiement de la Prestation canadienne d’urgence (PCU), qui couvre les interruptions de travail lors de la pandémie (Buzzetti et Vastel, 2020).

Des sanctions plus efficaces et l’importance de la communication

Les moyens et pouvoirs à la disposition des institutions de sécurité sociale pour combattre la fraude peuvent être harmonisés par la loi. Les sanctions peuvent être renforcées grâce à la définition et à la mise en place d’un certain nombre de facteurs favorables. Par exemple, les diverses procédures judiciaires d’appel sont d’autant plus crédibles si elles sont appliquées rapidement. Au Brésil, l’INSS a établi une structure d’urgence pour faciliter les procédures et pour que celles-ci interviennent avant que les affaires ne soient soumises au Conselho de Recursos de Previdência Social (CRPS), la commission de recours en matière de prestations de sécurité sociale. Ce nouveau «cabinet de crise» administratif (Gabinete de Crise de Diligências – GCD), composé de membres du CRPS et de l’INSS, effectue des vérifications en amont sur les dossiers de recours, afin d’éviter les ajustements liés à des documents manquants au cours de la procédure d’appel. Cela permet de garantir un processus simple et efficace (Ministère de l’économie – Secrétariat de la prévoyance sociale, 2020).

En matière de cotisations, les infractions donnent généralement lieu à des sanctions administratives (telles que l’annulation des exonérations et réductions, l’imposition de suppléments ou d’amendes, etc.) et mènent parfois à des procédures pénales. Des stratégies de détection des fraudes nouvelles et dynamiques ont été mises en place. Elles reposent sur le profilage et l’identification des cas potentiellement à risque, à l’instar de ce qui est en place en Uruguay, où la BPS utilise un système d’analyse prédictive dédié (Banque d’assurance sociale, 2017).

La communication revêt une importance capitale dans ce domaine, comme le suggèrent les Lignes directrices en matière d’EEF, en particulier la section F. Négliger cet aspect risquerait de donner un avantage aux fraudeurs qui sont très organisés et capables de mobiliser des ressources considérables. Une politique de communication adéquate est essentielle pour promouvoir les avantages de préserver la sécurité sociale, divulguer l’efficacité des sanctions et les utiliser pour montrer l’exemple, tel que le recommandent les Lignes directrices de l’AISS en matière de communication des administrations de sécurité sociale. Ainsi, lors d’un webinaire sur les EEF dans le contexte de la COVID-19, l’Administrateur colombien de pensions (Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones) a révélé sa stratégie de lutte contre les EEF, qui s’appuie notamment sur le développement actif d’une culture de lutte contre la fraude.

La campagne de communication canadienne représente une autre bonne pratique. Elle a qualifié la fraude de vol de biens communs et a rendu publique l’identité de ceux qui ont été attrapés et sanctionnés. Une telle politique peut générer un effet multiplicateur sur le plan social; ainsi, un cas de fraude sanctionné pourrait pousser environ cinq fraudeurs non détectés à retourner vers l’emploi formel. Le poids de ce «multiplicateur social» augmente si les sanctions mises en place sont au cœur d’une campagne de communication rondement menée. Cette approche correspond au principe «nommer et blâmer», qui peut aller jusqu’à interdire à l’entreprise frauduleuse l’accès aux marchés publics. Cette politique repose sur toute une série de méthodes et couvre les relations de l’institution avec les utilisateurs (communication externe), ainsi que ses relations avec le gouvernement et la presse (par exemple les activités de plaidoyer et la prestation de conseils techniques périodiques). Elle contribue par ailleurs au renforcement de la cohésion et du professionnalisme des équipes chargées de la communication interne et de la formation de l’institution.

Ces aspects, essentiels à la réussite des politiques institutionnelles, sont abordés dans le rapport «Communication sur les pensions», élaboré en 2016 par la Commission technique d’assurance invalidité-vieillesse-décès de l’AISS (AISS, 2016b). Ce rapport approuve une politique efficace mise en œuvre dans plusieurs pays d’Amérique latine, notamment en Uruguay, où un partenariat systématique a été établi avec le système éducatif national dans le domaine de la sécurité sociale et des moyens de la préserver.

Plus récemment, la Superintendance des pensions (Superintendencia de Pensiones) de la République dominicaine a élaboré une politique visant à promouvoir l’éducation en matière d’assurance sociale (Superintendance des pensions, 2020). La promotion de la sécurité sociale en tant que bien commun géré dans un esprit de confiance est soutenue par une politique qui renforce sa transparence, telle que la création d’un portail sur le Web donnant accès à des documents clés liés à la gouvernance et au financement d’une institution donnée. L’initiative de COFEPRES, Argentine, dans ce domaine (Conseil fédéral d’assurance sociale, 2020b) s’inscrit dans le cadre des Lignes directrices de l’AISS en matière de bonne gouvernance, plus particulièrement la section A.2 sur la transparence.

Conclusion: la lutte contre les EEF et le rôle des Lignes directrices de l’AISS

Les institutions de sécurité sociale des Amériques mettent en œuvre toute une série de mesures de qualité contre les EEF, qui sont en phase avec les recommandations des Lignes directrices de l’AISS, notamment l’utilisation de technologies de pointe, la communication systématique et l’amélioration de la coordination interinstitutionnelle.

Les Lignes directrices de l’AISS sont le fruit d’une collaboration mondiale entre les institutions de sécurité sociale et servent de document de référence pratique et informatif. Elles se sont révélées précieuses dans le contexte des réponses de la sécurité sociale à la crise de la COVID-19, qui a donné lieu à la création de politiques de soutien d’urgence et à la libéralisation de certaines mesures qui risquaient d’accroître la vulnérabilité aux fraudes et détournements. Ce sujet a été traité lors d’un webinaire portant sur les EEF et l’adaptation au contexte de la COVID-19.

Toutefois, préserver l’efficacité des politiques institutionnelles visant à lutter contre les erreurs, l’évasion et la fraude dépend de la capacité des institutions à anticiper en permanence les nouveaux risques de fraude et à toujours avoir plusieurs longueurs d’avance sur les stratégies de fraude. Outre la lutte contre l’évasion et la fraude dans les formes de travail traditionnelles, les institutions de sécurité sociale s’arment et s’apprêtent à relever le défi de l’évasion et de la fraude dans les modalités d’emploi émergentes.

Les Lignes directrices de l’AISS et d’autres documents de référence sont mis à jour afin d’être toujours pertinents pour les institutions de sécurité sociale dans ce processus d’adaptation. Les innovations et bonnes pratiques des organisations membres de l’AISS dans les Amériques sont actuellement examinées par la Commission technique sur le recouvrement des cotisations et la conformité de l’AISS. Les Lignes directrices de l’AISS en matière d’EEF ont déjà été actualisées à l’aune de ces bonnes pratiques afin de fournir des exemples d’initiatives récentes visant à lutter contre les erreurs, l’évasion et la fraude.

Références