Las Directrices de la AISS sobre Soluciones Administrativas para la Extensión de la Cobertura, tienen por objetivo reforzar la capacidad de las administraciones de la seguridad social para poner en práctica regímenes contributivos eficaces y para trabajar en favor de la extensión de la cobertura a los grupos que se caracterizan por ser de difícil cobertura. En el contexto de las presentes Directrices, estos grupos abarcan una amplia variedad de trabajadores, como los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores incluidos en el concepto del “vacío intermedio”, los trabajadores migrantes y los trabajadores domésticos, que con frecuencia trabajan en la economía informal, así como los trabajadores de los sectores agrícola y pesquero.
La cobertura universal de la seguridad social puede lograrse mediante una combinación de los siguientes elementos: regímenes contributivos obligatorios; regímenes contributivos subvencionados (por ejemplo, cuando parte de la prima se financia con cargo a los impuestos); regímenes contributivos y financiados con cargo a los impuestos; programas contributivos voluntarios; y de prestaciones en especie. Los retos específicos a nivel nacional exigen enfoques concretos para cada país. Aunque los regímenes no contributivos/financiados con cargo a los impuestos básicos de carácter universal pueden implantarse en un plazo relativamente corto –el desarrollo de las tecnologías móviles, por ejemplo, está contribuyendo a extender la cobertura con mayor rapidez–, muchos países reproducen la extensión temprana de la seguridad social a lo largo del siglo XX y continúan introduciendo y extendiendo de manera gradual los regímenes contributivos de seguridad social, priorizando el acceso de grupos seleccionados de trabajadores y empleadores. En primera instancia, los grupos seleccionados a los que se concede prioridad suelen ser aquellos que son más susceptibles de ser registrados formalmente y con prontitud por las administraciones y que tienen la capacidad de pagar cotizaciones periódicas. Posteriormente, los países avanzan de manera progresiva para mejorar el carácter integral –en alcance y profundidad– de la cobertura nacional de la seguridad social, en consonancia con la evolución del mercado de trabajo y el progreso social y económico. Esto es lo que a menudo se denomina enfoque orientado al desarrollo en cinco etapas, es decir, cuando se pasa de la ausencia de prestaciones a la introducción de un primer régimen; de un número limitado a un número más amplio de personas con cobertura; de un programa a una cobertura más integral para cubrir una mayor cantidad de riesgos; de un nivel básico a un nivel más generoso de prestaciones; y de regímenes fragmentados a sistemas más coordinados e integrados que prestan la debida atención a las cuestiones relacionadas con la adecuación, la equidad, la portabilidad y la sostenibilidad a largo plazo.
Con el objetivo de garantizar que todos los miembros de la sociedad tengan a lo largo de sus vidas un acceso efectivo al menos a un nivel básico de seguridad social, la Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ha fortalecido las normas internacionales vigentes en materia de seguridad social. La Recomendación ofrece orientaciones sobre cómo garantizar la cobertura universal, incluyendo por tanto a quienes estaban desprotegidos, un grupo importante del que forman parte, en muchos países, los trabajadores de la economía informal y sus familiares dependientes.
El establecimiento y mantenimiento de la protección social a escala nacional, reviste una importancia decisiva para ampliar la cobertura de la seguridad social. De conformidad con los instrumentos normativos de la OIT, los pisos nacionales de protección social deberían incluir al menos las siguientes garantías básicas de seguridad social, según lo definido a nivel nacional:
- acceso universal a la atención de salud esencial, incluida la atención de la maternidad;
- seguridad básica del ingreso para los niños, que asegure el acceso a la alimentación, la educación, los cuidados y cualesquiera otros bienes y servicios necesarios;
- seguridad básica del ingreso para las personas en edad activa que no puedan obtener ingresos suficientes, en particular en caso de enfermedad, desempleo, maternidad e invalidez;
- seguridad básica del ingreso para las personas de edad.
Además, la Recomendación de la OIT sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204), reconoce la falta de protección de los trabajadores en la economía informal y proporciona orientaciones para mejorar su protección en el ámbito de la seguridad social y facilitar su transición hacia el trabajo en la economía formal.
En muchos aspectos, las soluciones administrativas propuestas en estas directrices son útiles para la implementación de ambas recomendaciones.
Todos los programas de seguridad social tienen objetivos explícitos y, a menudo, múltiples (por ejemplo, la mitigación de la pobreza, la redistribución, la facilitación del consumo y la cobertura). El empeño por lograr estos objetivos determina en gran medida el mecanismo elegido para financiar el programa. Si bien los regímenes no contributivos tienen un impacto positivo especialmente importante en la mitigación de la pobreza y han dado como resultado una rápida extensión de la cobertura básica en muchos países –especialmente para la población femenina y los grupos vulnerables y desfavorecidos–, la introducción y extensión de estos regímenes exigen un compromiso de recursos fiscales a largo plazo. Por lo general, los regímenes diseñados para compensar a los trabajadores por la pérdida de ingresos cuando están en una situación de inactividad económica o, después de la jubilación, cuando ya no forman parte de la fuerza de trabajo, son financiados principalmente mediante las cotizaciones pagadas por el trabajador y el empleador. En cuanto a las prestaciones que ofrecen los regímenes contributivos, se espera que el nivel de prestaciones esté vinculado en cierta medida a los ingresos previos del trabajador; en función del contexto económico nacional, esta medida determina la adecuación relativa (facilitación del consumo) del valor monetario de la prestación. A medida que mejora el nivel de vida y que aumentan las expectativas de las personas, y en la medida en que lo permita el aumento de los ingresos familiares, el margen fiscal y la capacidad institucional, el alcance y la profundidad de la cobertura de la seguridad social podrían extenderse. Para garantizar el cumplimiento sostenible de los múltiples objetivos de los programas de seguridad social que constituyen el sistema nacional de seguridad social, es importante hacer un uso coherente de los mecanismos de financiación contributivos y no contributivos, y tener en cuenta los incentivos y los desincentivos relativos para los trabajadores, los empleadores y la población cubierta, que son producto del recurso tanto a mecanismos de cobertura contributivos como no contributivos.
Es conveniente para los gestores de estos regímenes que muchas de sus funciones sean similares. Con el objetivo de mejorar las gestiones administrativas, cuando se comparan los mecanismos de registro, las actividades de apoyo administrativo, las comunicaciones, la prestación de servicios, los pagos de prestaciones y los procesos de apelación, hay mucho que ganar si se aprovechan estas similitudes. Además, siempre que sea posible, se deberán desarrollar enfoques de proyecto compatibles. Por otra parte, las prestaciones suministradas por el programa deberán fomentar el interés por afiliarse.
Con respecto a los regímenes contributivos, la expresada prioridad de cobertura consiste por lo general en garantizar un acceso efectivo a seguros de atención de salud de calidad y asequibles. En términos de la práctica institucional de la seguridad social, los regímenes contributivos más comunes que otorgan prestaciones monetarias a los trabajadores de la economía formal son los del seguro de vejez, invalidez y sobrevivientes, seguidos de cerca por los del seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y atención de salud. Los regímenes contributivos de cuidados de larga duración son poco habituales, incluso entre las economías más desarrolladas, una situación que sin duda debería abordarse a medio plazo dado el envejecimiento de la población. Los problemas del seguro de desempleo están cada vez más extendidos, pero están disponibles en menos de la mitad de los países del mundo. En muchos países, las prestaciones monetarias del seguro de enfermedad, maternidad y prestaciones familiares son financiadas con las cotizaciones de los empleadores y los empleados.
Con el objetivo de extender mejor la cobertura y el apoyo a la formalización del trabajo, la administración y diseño de los regímenes contributivos, deberán tener en cuenta las características y circunstancias especiales de los grupos de difícil cobertura (o de difícil acceso), entre los que habitualmente figuran aquellos que presentan:
- Cambios frecuentes de empleo y de lugar de trabajo. Para las administraciones de la seguridad social, los cambios frecuentes de este tipo dificultan el registro, el mantenimiento de registros y la recaudación de cotizaciones, así como la totalización de las prestaciones, sobre todo cuando los sistemas se fragmentan en función de los grupos y las regiones, y carecen de una coordinación eficaz y del apoyo de un sistema adecuado de tecnologías de la información y de la comunicación (TIC). En estas condiciones, los desafíos tienen que ver con el registro múltiple y la duplicación en el pago de las prestaciones, que pueden dar como resultado problemas de integridad y un incremento en los costos de los regímenes. Por lo tanto, es necesaria una mayor y mejor coordinación entre los distintos regímenes.
- Una capacidad contributiva escasa y variable. Esta condición supone dificultades a la hora de determinar la base aplicable para el cálculo de las cotizaciones y las prestaciones, lo que plantea problemas para el pago completo y periódico de las cotizaciones, incluso en áreas prioritarias como la atención de salud, así como para las prestaciones a largo plazo, como las pensiones. Los niveles de cotización y las estructuras de prestaciones resultantes deberán tener como objetivo la adaptación de la capacidad contributiva de los trabajadores en función de los flujos de ingresos bajos y variables (incluidos los de carácter estacional). Se pueden aplicar incentivos, como los subsidios a las cotizaciones, para contribuir al pago de estas últimas.
- Relación no oficial entre el empleador y el empleado. Los empleadores representan un punto de contacto formal con la institución de la seguridad social, por lo general con la obligación legal de registrar a los empleados y de pagar en su totalidad y puntualmente sus propias cotizaciones y las de sus empleados. El desafío para la institución de seguridad social es proponer soluciones administrativas adecuadas para apoyar a los trabajadores que no están activos en la economía formal regulada, o que son trabajadores por cuenta propia, para simplificar los procedimientos administrativos y reducir los obstáculos burocráticos en el registro, la inscripción y el pago de cotizaciones.
- Niveles más bajos de alfabetización. Los integrantes de las poblaciones de difícil acceso son a menudo analfabetos o podrían no hablar el idioma oficial del país, como por ejemplo, en el caso de los trabajadores migrantes. Es posible que estos trabajadores no tengan la capacidad de usar los instrumentos de la web, o que no tengan acceso a los mismos.
- Menor grado de organización en comparación con los trabajadores de la economía formal. Los trabajadores de las poblaciones de difícil cobertura están por lo general menos organizados que los trabajadores de la economía formal. Cuando existen sindicatos u organizaciones profesionales como las cooperativas, las asociaciones de pescadores y las organizaciones de trabajadores migrantes, la institución de seguridad social deberá priorizar la colaboración con estos organismos para tender un puente hacia la formalización de los trabajadores mediante su registro y la recaudación de cotizaciones.
- Barreras al acceso administrativo. La carencia de los documentos formales de identificación necesarios, las dificultades para comunicarse en el idioma oficial y de hacerlo a través de las herramientas convencionales de comunicación, la lejanía geográfica, la discriminación y la estigmatización que sufren determinados grupos como los trabajadores domésticos, así como la falta de acceso a la banca formal y al sector de los servicios financieros, son algunas de las barreras que dan como resultado costos administrativos más elevados de los programas en comparación con los de los regímenes que cubren a los trabajadores de la economía formal. El desafío consiste en aplicar unos medios adecuados y rentables que mejoren el acceso, por ejemplo a través de canales de comunicación adecuados y modernos, oficinas móviles bien equipadas y organizaciones comunitarias de terceros.