Si bien tradicionalmente las instituciones de seguridad social han puesto en marcha sus servicios digitales de manera satisfactoria, los usuarios a los que se dirigen suelen tener una gran capacidad tecnológica. Los usuarios, como los empleadores y el personal interno de las organizaciones, se han beneficiado de la digitalización de los servicios cuando el valor obtenido de estos servicios nuevos es significativamente superior a cualquier inversión necesaria para construir el ecosistema o adaptarse a los nuevos servicios.

En los últimos decenios, cuando las organizaciones incorporaban servicios para las personas, en muchos casos los servicios se basaban en la percepción que los administradores de la seguridad social tenían de las necesidades de los beneficiarios. La primera generación de servicios digitales se diseñó en torno a las necesidades, los procesos y las funciones de los proveedores de los servicios, es decir, los organismos públicos. Por lo tanto, promovieron en gran medida la automatización de los servicios existentes y la digitalización de los registros en papel, centrándose en la mejora de la eficiencia.

De esta manera, las instituciones de seguridad social han podido dar cobertura a muchas personas, si bien todavía se parte de la premisa de que los usuarios tienen una cierta capacidad digital para acceder a los servicios. En los últimos cinco años, las instituciones de seguridad social han evolucionado y han empezado a tener en cuenta las necesidades y grados de capacidad digital muy diversos y específicos de las personas y han diseñado servicios digitales basados en las características individuales. Este cambio de estrategia ha permitido pasar de un enfoque único a enfoques “centrados en el usuario” que elaboran soluciones en las que se sitúa a las personas en el centro de unos servicios adaptados a los distintos grupos.

La crisis de la COVID 19 aceleró la transformación digital y la prestación de servicios digitales. Sin embargo, la aceptación de los servicios digitales por parte de los ciudadanos siempre ha supuesto un desafío, incluso en los países avanzados (Welby y Hui Yan Tan, 2022). Un reto habitual que dificulta la adopción de los servicios digitales es el hecho de que su diseño no siempre responde a las necesidades de los ciudadanos. En efecto, en una encuesta realizada a 24 500 ciudadanos de 36 países tras el inicio de la pandemia de COVID 19 en 2020, solo la mitad de los encuestados consideraba que los servicios en línea satisfacían todas o la mayoría de sus necesidades. De hecho, siete de cada diez usuarios tuvieron problemas durante su última interacción digital con la Administración (Mailes, Carrasco y Arcuri, 2021).

Al afrontar estas cuestiones, cada vez más organismos públicos han pasado de un paradigma de transformación digital centrado en la Administración a un enfoque centrado en el usuario (OCDE, 2009; Banco Mundial, 2022). El diseño centrado en el usuario se adapta a las diversas necesidades de los distintos usuarios. Mediante este planteamiento, las administraciones colaboran activamente con los usuarios para codiseñar, crear prototipos, probar y generalizar los servicios. Las investigaciones realizadas demuestran que la aplicación de enfoques centrados en el ciudadano puede dar como resultado servicios que satisfagan mejor las necesidades y se caractericen por una mayor facilidad de uso y fiabilidad para un mayor número de usuarios (Banco Mundial, 2022).

Pensamiento de diseño y metodologías ágiles

El pensamiento de diseño es una de las principales metodologías y enfoques que pueden utilizarse para crear y desarrollar productos y servicios centrados en el usuario. El pensamiento de diseño consta de cinco fases: empatizar e interactuar con los usuarios; definir el problema; generar ideas para elaborar soluciones; crear un prototipo de los servicios y ponerlos a prueba. A diferencia de los enfoques tradicionales, mediante los cuales los organismos realizaban pruebas de aceptación de los usuarios al final del ciclo de desarrollo para detectar posibles errores antes de la puesta en marcha, el pensamiento de diseño da mucha importancia a la participación y las observaciones del usuario en cada una de las cinco fases.

La elaboración de aplicaciones centradas en el usuario requiere nuevas metodologías de desarrollo de aplicaciones de tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Las metodologías ágiles son indispensables para aplicar el pensamiento de diseño. Tradicionalmente, los servicios públicos digitales adoptaban el enfoque “en cascada”: los usuarios de la institución y “los equipos encargados de las políticas planteaban un enfoque y a continuación iniciaban un proceso de adjudicación” o bien intervenía un equipo interno de análisis de aplicaciones “que detallaba los productos finales y contrataba a un proveedor externo, que, a su vez, proporcionaba el servicio terminado a un cuarto equipo para que lo explotara" (Welby y Hui Yan Tan, 2022). Este enfoque fragmentado y compartimentado obstaculiza e impide alcanzar un acuerdo sobre los objetivos del servicio o producto y, por lo tanto, socava el potencial de la digitalización de los servicios.

Las metodologías ágiles hacen hincapié en la colaboración interdepartamental y en un enfoque cíclico basado en la prueba y el aprendizaje para ofrecer productos y servicios. Esto permite a los equipos explorar, fracasar rápidamente y corregir el rumbo teniendo en cuenta las lecciones extraídas. Se calcula que las metodologías ágiles aumentan entre un 10 y un 20 por ciento la satisfacción de los usuarios, aceleran entre dos y cuatro veces la entrega de nuevos productos y reducen entre un 15 y un 25 por ciento los costos de desarrollo (Awad y otros, 2022). En otras palabras, las nuevas metodologías ágiles y centradas en el usuario permiten a las instituciones de seguridad social mirar más allá de las mejoras en eficiencia que pueden obtenerse con las metodologías tradicionales. En su lugar, pueden centrarse en la inclusión mediante nuevos enfoques que puedan ayudar a atender las necesidades específicas y la capacidad de una base de usuarios más amplia, aumentar la aceptación de los servicios por las personas y ampliar la cobertura de los servicios a una base de ciudadanos más amplia.

Gráfico 1. Proceso del pensamiento de diseño

Experiencias de las instituciones miembros de la AISS

Teniendo en cuenta la exigencia cada vez mayor de productos y servicios centrados en el usuario, las instituciones de seguridad social también han empezado a aplicar el pensamiento de diseño y las metodologías ágiles en los últimos años. Esto se ha traducido en la creación de equipos multidisciplinares que integran a los representantes de las sucursales y a los usuarios en el marco de un proceso de cocreación. La colaboración por defecto se está erigiendo como una de las principales prácticas de gestión en las instituciones de seguridad social (AISS, 2021).

La Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) ha estado guiando a sus miembros en la transición hacia esas nuevas prácticas de varias maneras. En la directriz 9 de las Directrices de la AISS sobre la Calidad de los Servicios, se repasan las cinco fases del pensamiento de diseño en las instituciones de seguridad social (AISS, 2019). En la directriz 14 de las Directrices de la AISS sobre las Tecnologías de la Información y de la Comunicación, se explica cómo pueden las organizaciones aplicar las metodologías denominadas Agile y DevOps para mejorar la coordinación entre las áreas de negocios, de desarrollo y de operaciones. (AISS, 2022a). Además, la sección B.4.2 de las Directrices de la AISS sobre la Continuidad y la Resiliencia de los Sistemas y Servicios de Seguridad Social (AISS, 2022b), publicadas recientemente, proporciona algunas indicaciones para aplicar el desarrollo ágil a fin de velar por la continuidad de las operaciones. También se dedicó una sesión a la creación de servicios electrónicos en torno a los beneficiarios durante la 16ª Conferencia Internacional sobre las Tecnologías de la Información y de la Comunicación en la Seguridad Social, y se organizaron webinarios que pusieron de relieve experiencias recientes sobre estas cuestiones. Asimismo, en el Foro Mundial de la Seguridad Social de 2022, celebrado en Marrakech (Marruecos), se organizó una sesión paralela para tratar la “Seguridad social centrada en las personas en la era humano-digital”.

CDG Prévoyance, Marruecos

La CDG Prévoyance, una rama de la Caja de Depósito y Gestión (Caisse de Dépôt et de Gestion ‒ CDG), comenzó a digitalizar sus servicios en 2003, pero siguieron predominando los canales físicos (CDG Prévoyance, 2020 y 2022). Esto se debe a que, históricamente, la institución aplicaba el modelo de desarrollo en cascada y se basaba en gran medida en su percepción de las necesidades, más que en la interacción directa con los usuarios. A partir de 2018, la CDG Prévoyance inició un cambio de paradigma hacia enfoques centrados en el usuario que implicaban ciclos de pruebas rápidas y de recopilación de observaciones (Gráfico 2). Este planteamiento fue posible gracias a las metodologías Scrum (“de melé”) para la gestión dinámica y participativa de proyectos y al pensamiento de diseño para abordar los problemas desde el punto de vista de los usuarios.

Gráfico 2. Aplicación del pensamiento de diseño y las metodologías ágiles en la CDG Prévoyance

El nuevo proceso centrado en el usuario constaba de las etapas siguientes: i) organizar talleres de pensamiento de diseño con los usuarios; ii) definir los principales problemas que les afectan; iii) en función de estos problemas, organizar hackatones utilizando la inteligencia colectiva para favorecer el ecosistema de los fondos; iv) crear soluciones a los problemas definidos anteriormente y elaborar prototipos de esas soluciones con la colaboración de los usuarios; v) desarrollar rápidamente estas soluciones y ajustar los resultados sobre la base de los diferentes talleres que se realicen con los usuarios; vi) aplicar las soluciones de acuerdo con un plan de comunicación. Por ejemplo, en 2019, la CDG Prévoyance organizó el primer hackatón del sector de los fondos de la seguridad social. En el evento participaron numerosos trabajadores de la institución, formadores, especialistas, 15 empresas emergentes y varias asociaciones de jubilados y rentistas (un rentista es una persona que tiene derecho a cobrar los pagos periódicos de una pensión o una inversión). Del hackatón surgieron soluciones innovadoras como un chatbot, un agente virtual que dispone de información acerca de los expedientes de los usuarios, una solución que narra el contenido de la aplicación a las personas analfabetas o con discapacidad visual y un sistema de notificación inteligente.

Tesorería General de la Seguridad Social, España

La Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) española ha aplicado las metodologías ágiles para desarrollar un portal centrado en los ciudadanos (Arratia García, 2022), que se conoce como Importass (TGSS, 2022). La solución, que está dirigida a empleados del hogar y trabajadores por cuenta propia, transformó radicalmente el planteamiento de la TGSS sobre el desarrollo de programas informáticos. Importass, basada en los principios de las metodologías ágiles y el pensamiento de diseño, fue elaborada por equipos interdisciplinares autoorganizados siguiendo un ciclo de desarrollo iterativo. Los equipos comenzaron su labor con unos requisitos mínimos, con entregas frecuentes y con plazos iterativos cortos. El análisis cuantitativo, la investigación sobre el diseño de servicios y sobre la experiencia del usuario, el análisis y la reingeniería de procesos fueron elementos clave en todo el proceso de desarrollo. Los equipos analizaron los datos existentes para conocer los perfiles de los usuarios y diseñar los servicios en consecuencia. Las sesiones con los grupos focales, las entrevistas con ciudadanos y empleados y la observación de las interacciones de los usuarios en oficinas (shadowing) y del comportamiento de los usuarios en el portal web (card sorting) ayudaron a los equipos a comprender profundamente las necesidades de los usuarios. El éxito del planteamiento se ve reflejado en la amplia adopción del portal por parte de los ciudadanos.

Organización General del Seguro Social, Arabia Saudita

La Organización General del Seguro Social (General Organization for Social Insurance – GOSI) de Arabia Saudita puso en marcha un programa de transformación ágil de su modelo operativo para pasar de un modelo de prestación centrado en los proyectos a uno centrado en los productos (GOSI, 2021). Históricamente, los procesos de desarrollo de programas de la GOSI estaban estructurados en torno a un modelo de planificación, construcción y ejecución, basado en divisiones con un funcionamiento independiente, lo cual tenía como resultado prioridades divergentes, la lentitud en el desarrollo y unos costos cada vez mayores. El objetivo del programa de transformación ágil era pasar de una forma tradicional de trabajar a una colaboración interdepartamental que hiciera hincapié en la flexibilidad, la capacidad de respuesta y la mejora continua. El programa se puso en práctica por primera vez en 2018 con Ameen, el sistema de seguro social de la GOSI, y tuvo resultados satisfactorios, lo cual motivó a la institución a acelerar la transición hacia un modelo ágil centrado en los productos.

Las nuevas metodologías ágiles permitieron acelerar la prestación de servicios y las operaciones mediante la incorporación de nuevas funciones en la organización, nuevas formas de trabajar, sesiones de orientación, la mejora continua y el acceso de los empleados de TI a herramientas de colaboración para desarrollar productos de forma eficaz. El cambio en la cultura y la mentalidad no solo afectó a los grupos de TI, sino que implicó también importantes cambios organizativos que consistieron en la gestión del cambio y la difusión de material para comunicar el cambio de manera adecuada, así como en una nueva forma de gestionar los recursos humanos que comprendió la formación continua y 360 evaluaciones del rendimiento.

Ministerio de Empleo y Desarrollo Social, Canadá

El Ministerio de Empleo y Desarrollo Social del Canadá (Employment and Social Development Canada – ESDC) se divide en diversas sucursales conformadas por equipos especializados y distribuidas en cuatro regiones. Si bien la estructura estaba adaptada a la prestación de servicios, no propiciaba un enfoque colaborativo para desarrollar servicios y productos centrados en el usuario. En consecuencia, las mejoras en los servicios por lo general se realizaban de manera puntual y, a menudo, sin la participación de los usuarios o de las organizaciones proveedoras de servicios. En 2017, para superar este desafío, el ESDC puso a prueba un proceso de pensamiento de diseño inmersivo que le permitió traducir las ideas de los empleados, los usuarios y los asociados en soluciones de servicios centrados en el usuario. Este proceso formaba parte de una estrategia plurianual de transformación de los servicios que se reflejó, entre otras cosas, en la creación del Centro de Aceleración, un espacio físico permanente que facilita la colaboración tanto presencial como virtual y la concepción de soluciones e ideas para mejorar los servicios, utilizando una metodología de diseño ágil y reproducible. (ESDC, 2020)

El Centro de Aceleración supera la compartimentación de la organización para recabar ideas innovadoras de empleados, los usuarios y los asociados y plasmar esas ideas en soluciones de servicio centradas en el usuario. Mediante el Centro de Aceleración, el ESDC logró el primer resultado clave, a saber, la creación de una hoja de ruta para los siguientes cinco años tras una amplia consulta, algo que no se había hecho nunca en el Ministerio en un plazo tan corto, 16 semanas. La hoja de ruta fue elaborada por 50 representantes de todo el Ministerio, que propusieron colectivamente ideas para priorizar 33 soluciones que maximizaran los efectos positivos en la experiencia de los usuarios. Los prototipos conceptuales se probaron con canadienses de todo el país para validar las ideas y recopilar observaciones.

El Centro de Aceleración es un ejemplo de cómo una estrategia general de transformación de los servicios está cambiando las estructuras organizativas y de gobernanza del ESDC y permitiendo desarrollar nuevas capacidades. La compartimentación entre los programas, las sucursales y las regiones está dando paso rápidamente a la integración de la gestión de los servicios. En 2020, el ESDC ganó el Premio de Buenas Prácticas de la AISS para las Américas por sus logros.

Resultados

En el cuadro 1 se resumen los resultados que han logrado estas instituciones mediante el pensamiento de diseño y las metodologías ágiles.

Cuadro 1. Resultados logrados mediante el pensamiento de diseño y las metodologías ágiles

Institución	Resultados obtenidos
CDG Prévoyance, Marruecos	Aumento de las solicitudes por medio de las aplicaciones móviles y los sitios web hasta el 70 por ciento Incremento de prácticamente el 150 por ciento en la presentación de declaraciones de cotizaciones de los salarios a través de la plataforma web entre 2018 y 2019
TGSS, España	2,6 millones de usuarios, de los cuales el 73 por ciento son nuevos El 54,7 por ciento de los usuarios acceden al portal desde su teléfono móvil La duración media del proceso para darse de alta es de tan solo 6 minutos 2 millones de solicitudes de vida laboral
GOSI, Arabia Saudita	El promedio de días para resolver un incidente relativo a un producto ha disminuido drásticamente, de 39 días a 12 días, tras fusionar los equipos de asistencia técnica y de desarrollo Mayor previsibilidad y coherencia de los objetivos del equipo
ESDC, Canadá	Consulta con 5 688 ciudadanos/usuarios de las diez provincias y tres territorios del país Algunas de las principales iniciativas centradas en los usuarios son las siguientes: la inscripción automática para percibir el suplemento de ingresos garantizado (Guaranteed Income Supplement – GIS) y la pensión del seguro de vejez (Old Age Security – OAS) la reducción del tiempo de espera en relación con el seguro de empleo de dos semanas a una; la puesta en marcha de la primera aplicación móvil del ESDC para buscar empleo en bolsas de trabajo fácilmente; la actualización del Buscador de Prestaciones y Servicios (Benefits and Services Finder) con nuevas funciones que permiten a los usuarios valorar más fácilmente su elegibilidad para las prestaciones; el estudio de nuevas formas de realizar actividades de divulgación en zonas sin conexiones fiables de teléfono móvil o de Internet, lo que dio como resultado mejoras sustanciales en los servicios. Por ejemplo, el tiempo necesario para emitir un número de Seguridad Social (SIN) se redujo de 20 minutos a siete

Principales factores de éxito

La orientación y la formación son fundamentales para fomentar la transición hacia el pensamiento de diseño y las metodologías ágiles, así como para superar los retos que plantean las estructuras organizativas compartimentadas y las deficiencias en la capacidad del personal. En el caso de la GOSI de Arabia Saudita, la orientación ha sido fundamental para superar la resistencia al cambio de algunos empleados con respecto a los tiempos de prestación más reducidos y a la colaboración interdepartamental. Además, el organismo creó comunidades de práctica –melés o scrums, entre otras– centradas en la experiencia de los usuarios para fomentar el aprendizaje colectivo y el intercambio de ideas. El ESDC canadiense capacitó y movilizó a una red de embajadores del cambio en todas las regiones del país. Los embajadores son empleados que participaron en una sesión de diseño del Centro y que pueden explicar el proceso y los objetivos de transformación de los servicios a sus colegas. Proporcionan conocimientos especializados a sus homólogos sobre la transformación de los servicios y se encargan de presentar ideas en su sucursal o región, además de informar sobre las observaciones de los empleados.

Planificar ciclos de presentación de observaciones con los empleados es crucial para promover las metodologías ágiles. El ESDC puso énfasis en que las formas internas de trabajar eran tan cíclicas como el proceso de desarrollo. Siempre se estudian las lecciones desde la primera sesión de proceso acelerado para perfeccionar la organización de la colaboración para los siguientes procesos acelerados. Permitir que los empleados intervengan en la definición de las nuevas estructuras organizativas ha fomentado sobremanera la adopción de las nuevas metodologías.

El apoyo y la experiencia del ecosistema externo son esenciales. Las metodologías centradas en el usuario exigen una variedad mucho más amplia de conocimientos y participación, por lo que es imprescindible la colaboración externa a los organismos. Por ejemplo, la CDG Prévoyance de Marruecos contó con una fuerte participación de las asociaciones de pensionistas y expertos externos, lo cual fue fundamental para paliar la falta de conocimientos del personal interno, sobre todo en lo referente al pensamiento de diseño y a la inteligencia colectiva.

Consideraciones finales

En todo el mundo, las instituciones de seguridad social y, en general, los organismos públicos buscan formas de crear organizaciones ágiles centradas en el usuario. Se estima que, en 2023, el 60 por ciento de los organismos públicos de todo el mundo habrá incorporado metodologías de diseño centradas en el usuario en su proceso de diseño de servicios digitales (Gartner, 2022). Crear organizaciones centradas en el usuario para aprovechar todo el potencial de estas metodologías supone un desafío y requiere inversiones estratégicas a largo plazo, como muestran las experiencias de los miembros de la AISS.

Las metodologías centradas en el usuario y ágiles requieren habilidades muy especializadas, así como coordinación e interacción multidisciplinares, que son difíciles de lograr en toda la organización y a gran escala. Por ejemplo, una auditoría sobre las prácticas ágiles en la Administración de Seguridad Social de los Estados Unidos de América permitió detectar algunos de los desafíos relativos a la correcta aplicación de las metodologías de desarrollo ágil y las buenas prácticas para seguir desarrollando soluciones (OIG, 2022).

En un estudio se destacan las cuatro grandes limitaciones que los organismos deben superar de manera proactiva (Brown, Kaur y Khan, 2020), a saber, las culturas jerárquicas, las carencias en materia de talento y capacidades, las estrategias organizativas obsoletas y los complejos procesos de adjudicación y asociación. Un enfoque cíclico basado en “probar, equivocarse y aprender” requiere que las instituciones normalicen la autonomía y el fracaso en lugar de mantener un sistema burocrático rígido y reacio al fracaso.

Deberá reforzarse la capacidad interna con competencias ágiles fundamentales, como el diseño centrado en el usuario, la gestión de productos y la ingeniería de automatización, al tiempo que se hace frente a las limitaciones típicas del sector público, como los presupuestos, los límites salariales y las restricciones en materia de políticas asociadas a la contratación. La burocracia y la compartimentación en la forma de trabajar de los equipos deben dejar paso a la interdisciplinariedad, con sus correspondientes cambios en las políticas de contratación y gestión del rendimiento. Por último, el pensamiento de diseño y las metodologías ágiles pueden mejorar la eficiencia a largo plazo al garantizar que las soluciones sean sólidas e inclusivas y tengan impacto en los ciudadanos, si atienden claramente las necesidades del usuario.

Sin embargo, las soluciones centradas en el usuario no lo resuelven todo y los organismos deben gestionar las expectativas de forma proactiva, además de comunicar el valor de estos enfoques para garantizar la participación de las distintas partes interesadas internas. Las experiencias de los miembros de la AISS que se presentan en este documento sirven de guía para los organismos que han emprendido la compleja pero imprescindible tarea de construir organizaciones ágiles centradas en el usuario.

Referencias