A pesar de que los países se han comprometido a colmar las lagunas de cobertura existentes, existe el riesgo de que la pandemia de COVID-19, junto con las repercusiones socioeconómicas negativas de las restrictivas medidas de emergencia impuestas por las autoridades nacionales para frenar la propagación del virus, impliquen un retroceso en los avances realizados para lograr la Protección Social Universal para todos, de conformidad con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

Sin embargo, la pandemia de COVID-19 ha implicado avances en los sistemas de seguridad social. Este último periodo ha sido testigo de un compromiso político sin precedentes para ampliar el alcance de la protección social en África, que ha culminado en la elaboración de una serie de políticas y programas sociales, así como en innovadoras medidas administrativas y operacionales para optimizar el suministro de prestaciones de seguridad social y minimizar las interrupciones en la prestación de servicios.

Necesidad creciente de protección social y de prestaciones y servicios de salud

Antes de la pandemia, los gobiernos africanos habían reiterado su compromiso de proseguir su labor para lograr la Protección Social Universal para todos. Dicho compromiso quedaba patente en la inclusión de la protección social en las estrategias de desarrollo regionales y nacionales, en una mayor inversión en programas de protección social no contributivos y en la ampliación de los regímenes de seguridad social contributivos para cubrir a grupos de población tradicionalmente excluidos, como los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores informales. Al mismo tiempo, los sistemas de seguridad social africanos también están realizando mejoras generalizadas y nuevos avances para mejorar la capacidad administrativa de las instituciones de seguridad social, con el objeto de administrar y suministrar las prestaciones y los servicios de seguridad social de forma oportuna y coherente. En este sentido, ha resultado clave la adopción de soluciones modernas basadas en las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC), así como las colaboraciones estratégicas para sensibilizar y aumentar su alcance.

En este contexto, la pandemia de COVID-19 ha intensificado la demanda de prestaciones y servicios, y ha puesto en tela de juicio la adecuación, la capacidad y la estabilidad de los sistemas de protección social y de salud para responder a la pandemia y a sus efectos socioeconómicos negativos.

Curiosamente, África y los países africanos registraron tasas de infección más bajas durante la primera ola de la pandemia en comparación con los demás continentes y con otros países más avanzados económicamente. Sin embargo, la falta de acceso efectivo a la protección de la seguridad social hizo que los gobiernos tuvieran mayores dificultades para responder a los desafíos socioeconómicos que representaba la pandemia. Uno de los principales desafíos era responder a la necesidad acumulada y creciente de protección social y de prestaciones y servicios de salud, en el contexto de un margen fiscal cada vez más reducido debido a la desaceleración económica mundial y a la creciente pérdida de puestos de trabajo.

No obstante, se puede considerar que, en África, la pandemia mundial de COVID-19 representa una oportunidad y un desafío para la seguridad social. En cuanto a los aspectos negativos, la pandemia ha exacerbado las tensiones existentes en el funcionamiento de los sistemas de protección social. En cuanto a los aspectos positivos, ha dado un nuevo impulso a los avances de la seguridad social. En términos prácticos, ha habido un compromiso político sin precedentes con la protección social, que se ha culminado con la introducción o ampliación de programas de asistencia social, así como con medidas políticas de emergencia en respuesta a los efectos socioeconómicos negativos de la pandemia. Por lo que respecta a las cuestiones administrativas, la pandemia ha creado una nueva dinámica en la administración de la seguridad social, que ha llevado a la adopción y adaptación de soluciones en línea y digitales para garantizar una prestación de servicios coherente y minimizar las interrupciones en la continuidad de los servicios de protección social que prestan las instituciones de seguridad social.

Consideraciones sobre programas y políticas para optimizar las prestaciones y los servicios

La protección social y el empleo comparten similitudes y reciprocidad en las medidas relativas a la justicia social y el trabajo decente. Por un lado, el empleo mediante el trabajo decente proporciona un medio para obtener ingresos, así como para acumular derechos de seguridad social. Por otro lado, la seguridad social desempeña un papel decisivo al proporcionar una seguridad de ingresos básica a los pobres sin ingresos laborales, así como para suplir los ingresos perdidos cuando se producen imprevistos.

Además, la seguridad social desempeña un papel fundamental en la construcción de sociedades más resilientes, justas y estables. La pandemia de COVID-19 ha causado estragos en el empleo. Sin embargo, el contexto de la pandemia también ha dejado patente la importancia que tiene la protección social para una nación, como base para la resiliencia de las personas y para la estabilidad de la sociedad. La pandemia provocó un aumento de los riesgos que cubren los programas de seguridad social, especialmente el desempleo, la enfermedad, los accidentes de trabajo y la muerte. Esta situación ha llevado a un incremento de la demanda de prestaciones y servicios de seguridad social, y a la necesidad de responder a una crisis socioeconómica y de salud pública sin precedentes.

Para responder a los efectos socioeconómicos inmediatos de la pandemia, los distintos países adoptaron medidas rápidas y, en ocasiones, radicales, para mejorar y reforzar el suministro de prestaciones y servicios de protección social. Estas medidas adoptaron diversas formas, desde la introducción de nuevos programas de asistencia social o la ampliación de los existentes, hasta la aplicación de ajustes puntuales a los regímenes contributivos de seguridad social, pasando por la adaptación de las políticas laborales y la modificación de los programas de obras públicas, así como por la adopción de nuevos enfoques de financiación.

Introducción de nuevos programas de asistencia social y ampliación de los existentes

Los regímenes de seguridad social de prácticamente todos los países africanos son en su mayoría programas de seguro social y, en general, programas de pensiones y de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. No obstante, algunos países cuentan con regímenes de pensiones sociales completos.

Para muchos trabajadores con cobertura, la pandemia interrumpió la actividad económica y la acumulación de derechos de seguridad social contributiva, y acentuó la necesidad de prestaciones por desempleo y por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales para proteger a los grupos de población en edad activa en un contexto de altas tasas de empleo informal. Paradójicamente, solo diez de los 54 países africanos cuentan con regímenes de seguro de desempleo, que cubren al 5,6 por ciento de la población desempleada del continente (Argelia, Cabo Verde, Egipto, Mauricio, Marruecos, Mozambique, República Unida de Tanzanía (en adelante, Tanzanía), Seychelles, Sudáfrica, y Túnez). Además, el seguro de enfermedad se basa generalmente en acuerdos relativos a la responsabilidad del empleador, en un contexto de altos niveles de empleo informal y de trabajo por cuenta propia.

Teniendo en cuenta los profundos efectos negativos de la pandemia de COVID-19 en los empleadores y en el empleo, así como la falta de desarrollo del seguro de desempleo, los gobiernos no pudieron basarse en los acuerdos existentes para proporcionar protección de seguridad social a la gran mayoría de la población durante el periodo pandémico y pospandémico. En muchos casos, la respuesta fue la introducción o la ampliación de programas de asistencia social. Los datos recopilados por organizaciones internacionales, como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) y el Banco Mundial revelan que las intervenciones de protección social en respuesta a la pandemia de COVID-19 fueron predominantemente de asistencia social y representaron el 86 por ciento de las intervenciones de protección social en África (Gentilini y otros, 2020).

La prevalencia de medidas de asistencia social en respuesta a la pandemia deja patente el déficit de cobertura de seguridad social en África. Asimismo, destacan la necesidad de ampliar la cobertura de seguro social en términos de alcance —es decir, la introducción de nuevos tipos de prestaciones—, ampliación —la inclusión de nuevos sectores de población—, y mejora de la adecuación —es decir, la reevaluación periódica— de las prestaciones. Sin embargo, algunos países superaron la primera ola de la crisis poniendo en marcha reformas paramétricas coyunturales de los regímenes contributivos de seguridad social.

Cambios coyunturales en los regímenes de seguridad social

La respuesta a la crisis requería una combinación de medidas para hacer frente a los retos de salud pública y de atención de salud, para proteger a las personas y sus medios de subsistencia, así como para empoderar a los empleadores en un intento de mantener los puestos de trabajo y sostener la economía.

En idénticas circunstancias, diferentes realidades justificaban estrategias distintas ante un desafío común. Cada país adoptó medidas que reflejan las decisiones políticas y la capacidad para financiar y proporcionar protección de seguridad social y atención de salud a la población. Mientras la gran mayoría, el 86 por ciento, recurrió a la asistencia social, un nada despreciable 8 por ciento de las intervenciones de protección social se realizaron en forma de seguro social, lo que implicó cambios coyunturales en regímenes ya existentes.

En Cabo Verde, por ejemplo, el Gobierno interrumpió durante tres meses las cotizaciones al fondo de pensiones. En Côte d’Ivoire, el Gobierno ofreció prestaciones de seguro de enfermedad a los beneficiarios de ayudas económica en forma de transferencias en efectivo durante tres meses. Otros países —Argelia, Camerún, Madagascar, Mozambique, Seychelles y Uganda— aplazaron el pago de las cotizaciones a la seguridad social durante un periodo medio de tres meses y, paralelamente, anularon las sanciones y multas por el retraso en el pago de las cotizaciones.

En el resto del continente, Marruecos mantuvo la cobertura del seguro de enfermedad para los trabajadores despedidos por los empleadores debido a la pandemia, mientras que Rwanda eliminó la condición del tiempo de espera para poder acceder a la protección del seguro de enfermedad. En el Camerún, el Gobierno revalorizó las prestaciones familiares en un 60,7 por ciento durante un periodo de tres meses y aceleró una revalorización en un 20 por ciento de las pensiones previas a las reformas paramétricas de 2016.

Argelia, Egipto, Etiopía, Marruecos, Mozambique y Sudáfrica concedieron licencias de enfermedad y/o prestaciones por desempleo a los trabajadores afectados por la pandemia y sus consecuencias. Sin embargo, el carácter prolongado de la pandemia ha supuesto crecientes tensiones económicas para los regímenes de protección social, lo que ha hecho necesario intervenir el mercado de trabajo, manteniendo los puestos de trabajo y promoviendo el empleo, para reducir la creciente necesidad de prestaciones y servicios de protección social.

Políticas laborales y medidas fiscales

Además de las medidas de asistencia social y de seguridad social adoptadas para hacer frente a los retos socioeconómicos que ha planteado la pandemia, los gobiernos tenían el acuciante deber de mejorar la resistencia de la economía y de proteger los puestos de trabajo. Debido a la inadecuada cobertura de seguridad social de la gran mayoría de los países africanos, los planes de recuperación económica y de protección laboral se plantearon únicamente en términos de respuesta pospandémica. Sin embargo, los países con sistemas de salud y de protección social bien desarrollados resultaron ser más resilientes frente a la pandemia, ya que se centraron en limitar la propagación del virus mediante confinamientos y en abordar sus consecuencias económicas mediante intervenciones en la protección social y el mercado de trabajo.

En Mauricio, por ejemplo, debido a que el país cuenta con sistemas de salud y de protección social bien desarrollados, la respuesta del Gobierno a la pandemia se centró en mejorar la resiliencia de la economía. El Gobierno aplicó una serie de medidas fiscales mediante el Plan de Asistencia Salarial y el Plan de Asistencia a los Trabajadores por Cuenta Propia, proporcionando apoyo financiero a los empleados y a los trabajadores por cuenta propia que se quedaron sin trabajo durante el confinamiento y la cuarentena que se impusieron. Estas medidas fueron posibles gracias a la promulgación de una ley sobre la COVID-19 (disposiciones varias) y una ley sobre la cuarentena al inicio de la crisis.

En Marruecos se produjo una evolución similar con la introducción de las nuevas prestaciones por desempleo, la concesión de ayudas públicas a las empresas con dificultades y los subsidios salariales para las empresas del sector turístico. En Sudáfrica, el Gobierno reservó recursos financieros para contribuir al mantenimiento de los ingresos de los trabajadores cuyos empleadores no podían pagar sus salarios y amplió los incentivos fiscales al empleo para proporcionar un subsidio de 500 rands (ZAR) a todos los empleados con un sueldo inferior a 6 500 ZAR, durante cuatro meses, entre el 1 de abril de 2020 y el 31 de julio de 2020.

Botswana, Burundi, Cabo Verde, Djibouti, Egipto y Etiopía también adoptaron los subsidios salariales y/o los incentivos fiscales al empleo como intervenciones de estimulación económica y protección del empleo en respuesta a la pandemia de COVID-19. Cabe destacar la importancia de la estimulación económica y de las medidas fiscales para mejorar la resiliencia y/o reactivar la economía, y mantener los puestos de trabajo. Sin embargo, estas medidas conllevan el riesgo de que los gobiernos se vean limitados financieramente y pierdan el control de la situación macroeconómica. En este sentido, es imprescindible prestar la debida atención a los nuevos enfoques de financiación de la protección social y la promoción de la creación de empleo y de su protección.

Nuevos enfoques de financiación

Tradicionalmente, las prestaciones y los servicios sociales son financiados por los gobiernos, los empleadores y los trabajadores y, en menor medida, por la ayuda exterior y/o la financiación de donantes. Basta con un vistazo rápido al Monitor de noticias sobre la COVID-19 de la AISS, al examen del Banco Mundial sobre las respuestas a la COVID-19 en materia de protección social y empleo (Gentlini y otros, 2020), así como al Observatorio de la COVID-19 y el mundo del trabajo de la OIT, para que quede patente que los países recurrieron en gran medida a estrategias ortodoxas para financiar las prestaciones y los servicios de protección social en respuesta a la COVID-19. Sin embargo, el surgimiento de la pandemia trajo consigo nuevos enfoques de financiación de la protección social en África.

En el Gabón, por ejemplo, el Gobierno anunció un fondo para apoyar a las personas vulnerables durante la crisis económica y sanitaria provocada por la COVID-19. El Presidente contribuyó con 2 100 millones de francos CFA (XAF) (equivalentes a 3,4 millones de dólares estadounidenses (USD)), para cubrir los gastos sanitarios de las personas y familias no cubiertas por la Caja Nacional de Seguro de Enfermedad y de Garantía Social (National Health Insurance and Social Guarantee Fund) durante un periodo de seis meses. Una parte de los fondos, que asciende a 250 000 millones de XAF (410 millones de USD), se utilizó para financiar medidas sociales y económicas excepcionales, como el apoyo financiero a las empresas, el pago parcial de los salarios, la congelación de los alquileres para las rentas más bajas y la gratuidad del transporte público.

En Côte d’Ivoire, el Gobierno creó un fondo de solidaridad en abril de 2020 para proporcionar ayuda financiera a los hogares y a las poblaciones vulnerables que se habían visto afectadas por las medidas impuestas para frenar la propagación del virus. En Ghana, el Instituto de Seguridad Social y del Seguro Nacional (Social Security and National Insurance Trust) anunció la reserva de 500 000 cedis ghaneses de las reservas de la seguridad social como donación para apoyar las iniciativas de ayuda del Gobierno en relación con la COVID-19.

Otros países optaron por la exención del pago de cuotas y cotizaciones en lugar de los subsidios tradicionales y/o las transferencias monetarias a los grupos de población destinatarios. Estas medidas contribuyeron a reducir la exposición a los riesgos de pobreza y vulnerabilidad, y el consiguiente aumento del gasto en prestaciones de protección social y servicios de salud. Asimismo, contribuyeron a sostener la demanda de los consumidores durante la desaceleración económica.

Medidas administrativas y operacionales para minimizar las interrupciones

Con la aplicación de las medidas políticas y programáticas anteriormente descritas, las administraciones de la seguridad social de África, especialmente las organizaciones miembros de la AISS, desempeñaron un papel fundamental al adoptar medidas administrativas y operacionales para minimizar la interrupción de las prestaciones y los servicios durante los confinamientos.

Las transiciones tecnológicas han dejado patente la modernización de la administración de la seguridad social en África. En particular, las organizaciones miembros de la AISS del continente están aprovechando la tecnología para responder a las crecientes expectativas del público, promover la eficacia y mejorar la eficiencia en la administración de la seguridad social.

El surgimiento de la pandemia de COVID-19, así como las medidas para frenar la curva de propagación del virus, podían haber interrumpido la prestación de servicios sociales. Sin embargo, este reto se convirtió en una oportunidad para acelerar la modernización y la digitalización de la administración de la seguridad social en África mediante la automatización de los procesos y la adopción de servicios electrónicos para garantizar la continuidad de las operaciones, así como mediante la digitalización de los procesos de identificación y pago, con el fin de adaptarlos al trabajo virtual y a distancia.

Automatización y servicios electrónicos

Antes de la pandemia de COVID-19, las organizaciones miembros de la AISS habían iniciado un proceso de automatización de los principales procesos operacionales y de aplicación de servicios electrónicos. No obstante, las medidas introducidas para frenar la propagación del virus aceleraron el ritmo de aplicación de dichas soluciones digitales en la administración de la seguridad social en todo el continente. Como se ha señalado, la aparición de la pandemia aceleró el surgimiento de contingencias y, a su vez, desencadenó la introducción de nuevos programas de asistencia social o la ampliación de los existentes. Naturalmente, esto viene acompañado de un aumento de la carga de trabajo para identificar y registrar a los nuevos beneficiarios, recibir las solicitudes, gestionar los expedientes y suministrar las prestaciones y los servicios a distancia, en medio de las medidas impuestas para frenar la propagación del virus (confinamientos, distanciamiento físico y cuarentenas).

En Kenya, por ejemplo, el Fondo de Pensiones de las Autoridades Locales (Local Authorities Pension Trust) aprovechó los servicios electrónicos avanzados para pasar de la administración presencial a la virtual y al trabajo a distancia. Gracias a una herramienta de gestión de documentos electrónicos, una herramienta de gestión de pensiones personalizada, la aplicación CPF Member, la biometría, un chat de ayuda (CPF Chatbox), el uso de WhatsApp Business y un centro de llamadas, el régimen pudo garantizar la prestación de servicios públicos sin perturbaciones durante la primera ola de la pandemia y los confinamientos.

En Marruecos, el surgimiento de la pandemia aceleró la aplicación de la estrategia de digitalización de la Caja de Jubilaciones de Marruecos (Caisse marocaine des retraites – CMR). Dicha estrategia, inicialmente prevista para 2023, tenía cuatro objetivos principales: la automatización avanzada de los procesos institucionales, la transición a la inteligencia artificial, la desmaterialización de las operaciones y las relaciones “figitales” con el afiliado. Sin embargo, el estallido de la pandemia de COVID-19 favoreció la anticipación de la automatización y la desmaterialización de los procesos institucionales básicos. En países como Argelia, Côte d’Ivoire, Madagascar, Mauritania, Sudáfrica y Túnez, donde las instituciones de seguridad social aceleraron la transformación digital en respuesta a las exigencias impuestas por la pandemia de COVID 19, se observaron avances similares.

Sin embargo, en la mayoría de los casos, la automatización y la digitalización no han culminado con la necesaria transformación de los acuerdos de trabajo, que han pasado de ser físicos a virtuales en la “nueva normalidad”.

Soluciones digitales para la identificación y el pago

Más allá de la búsqueda de la modernidad provocada por las transiciones tecnológicas, la pandemia y las exigencias resultantes del distanciamiento físico, el trabajo a distancia y los confinamientos hacen necesario recurrir a soluciones digitales para que las administraciones de la seguridad social cuenten con contextos de trabajo virtualizados. Además, para las prestaciones que exigen el cumplimiento de ciertas condiciones, como la fe de vida, cada vez se utiliza más la identificación digital, como el reconocimiento biométrico.

Por ejemplo, la Caja Nacional de Previsión Social (Caisse nationale de prévoyance sociale – CNPS) del Camerún y la Caja Nacional de Seguridad Social (Caisse nationale de sécurité sociale – CNSS) de Guinea han empleado el reconocimiento biométrico para la identificación y la fe de vida de los beneficiarios. Sin embargo, el distanciamiento físico y los requisitos del trabajo a distancia impuestos por la COVID-19 requerirán una transición del reconocimiento biométrico a soluciones digitales más avanzadas, como el reconocimiento facial. En Marruecos, la Caja Interprofesional de Jubilaciones (Caisse Interprofessionnelle marocaine de retraites – CIMAR) es un ejemplo del uso del reconocimiento facial para la identificación a distancia y la fe de vida de los jubilados, que reduce la exposición a los riesgos de contagio debidos al uso de ciertos dispositivos biométricos por parte de múltiples usuarios.

Las aplicaciones web y móviles para la seguridad social de la Caja Nacional de Seguridad Social de los Trabajadores no Asalariados (Caisse nationale de sécurité sociale des non-salariés – CASNOS) de Argelia, así como el pago en línea de cotizaciones, los certificados de pago en línea y los recibos electrónicos introducidos por la Caja Nacional de Previsión Social (Caisse nationale de prévoyance sociale – CNPS) del Camerún son otros ejemplos de buenas prácticas que seguirán siendo pertinentes en el contexto pospandémico. Innovaciones similares, como las aplicaciones e-Cotisations y e-CM de la Institución de Previsión Social - Caja Nacional de Previsión Social (Institution de prévoyance sociale - Caisse nationale de prévoyance sociale – IPS-CNPS) de Côte d'Ivoire, tendrán un interés similar en el contexto pospandémico.

El servicio en línea de pensiones de la Caja de Pensiones de Seychelles (Seychelles Pension Fund), así como el uso generalizado del dinero móvil y de los servicios bancarios electrónicos para la recaudación de cotizaciones y para el pago de las prestaciones, también tendrán una importancia creciente en la administración de los regímenes de seguridad social.

A pesar de las avanzadas innovaciones en respuesta a las exigencias derivadas de la pandemia de COVID-19, es muy probable que las organizaciones de seguridad social tengan que hacer frente a nuevos retos, especialmente la brecha digital y los riesgos de error, evasión y fraude debidos a la acelerada digitalización de las operaciones de seguridad social. De ahora en adelante, el éxito al abordar estos riesgos determinará las perspectivas de la administración de la seguridad social.

Conclusion

En África, la pandemia de COVID-19 sitúa a la protección social en una encrucijada. Por un lado, la pandemia ha provocado un incremento de la demanda de prestaciones y servicios de protección social en un contexto en que las finanzas públicas contaban con un margen fiscal cada vez más reducido para la protección social, debido a la desaceleración económica. Por el otro, la pandemia ha suscitado un compromiso político sin precedentes con la protección social, que ha dado lugar a la introducción o la ampliación de programas de asistencia social, la aplicación de ajustes coyunturales en los regímenes contributivos de seguridad social y la adopción de nuevos enfoques de financiación de la protección social en África.

En el plano administrativo, las medidas impuestas para frenar la propagación del virus, en particular los confinamientos, el distanciamiento físico y el trabajo a distancia, han impulsado la adopción y la adaptación de soluciones digitales y electrónicas avanzadas, así como modificaciones de las formas de trabajo para garantizar la continuidad de las operaciones durante los confinamientos. Sin embargo, estos avances vienen acompañados de una mayor exposición a los riesgos de error, evasión y fraude, a los que tendrán que hacer frente las instituciones de seguridad social.

Pese a la incertidumbre sobre la trayectoria futura de la pandemia de COVID-19, así como sobre sus posibles consecuencias socioeconómicas negativas, no se puede dejar de subrayar la importancia del papel estabilizador que deben desempeñar los sistemas de seguridad social. La promoción del trabajo decente y la lucha contra la exclusión de la cobertura de seguridad social, así como la mejora de la eficacia del seguro voluntario y de la recaudación de cotizaciones, serán cruciales para el desarrollo de sistemas de protección social y de atención de salud adecuados, adaptables y sostenibles, que mejoren y afiancen el acceso a las prestaciones y a los servicios.

Bibliografía

Gentilini, U. y otros. 2020. Social protection and jobs responses to COVID-19: A real-time review of country measures. Washington, DC, Banco Mundial.

OIT. 2017. Global Programme: Employment Injury Insurance Protection (GPEIP): Contributing to decent work and the social protection floor guarantee in the workplace. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo.