En el Seminario Técnico de la Red Europea de la AISS “La seguridad social y los derechos humanos: Garantizar el acceso a las prestaciones sociales y hacer frente a la no utilización de estas”, que reunió a instituciones de seguridad social de toda Europa, se examinaron los obstáculos al acceso a la seguridad social y se reflexionó sobre las mejores prácticas para hacer frente a la no utilización de las prestaciones. Los debates, basados en la idea de que la seguridad social es un derecho humano, se centraron en las innovaciones de las instituciones de seguridad social y las organizaciones internacionales en los ámbitos de la transformación y la automatización de los procesos, la prestación de servicios centrados en el usuario y la inclusión digital, así como la comunicación y la sensibilización respecto de la prestación de servicios a los segmentos de población con necesidades especiales.

Derechos humanos, derechos sociales y seguridad social

En el seminario se presentaron las bases de los marcos internacionales de derechos humanos en los que se establece el derecho a la seguridad social, a saber, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Convenio sobre la Seguridad Social núm. 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (Naciones Unidas, 1948 y 1966; OIT, 1952; Stern Plaza, 2023). Dentro del alcance del derecho a la seguridad social, los Estados tienen la obligación de velar por la disponibilidad, la accesibilidad, la adecuación, la aceptabilidad y la calidad de las prestaciones. El desfase entre las normas y la práctica plantean dificultades, como la asignación insuficiente de financiación pública sostenible, la deficiencia de la disponibilidad y la accesibilidad de las prestaciones, la excesiva fragmentación de los sistemas, unos niveles de prestaciones inadecuados, la ausencia de regulación, la discriminación y la estigmatización, y la exclusión digital (Kim, 2023; Relator Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, 2022).

El pilar europeo de derechos sociales y la Recomendación del Consejo de la Unión Europea (UE) relativa al acceso a la protección social, adoptados en 2017 y 2019 respectivamente, han orientado la extensión de la seguridad social en la región en cuatro dimensiones, a saber, la cobertura formal, la cobertura efectiva, la adecuación y la transparencia (Comisión Europea, 2017; Consejo de la Unión Europea, 2019). Sin embargo, a pesar de la importante labor realizada en los 27 Estados miembros de la UE, los trabajadores, especialmente los trabajadores por cuenta propia, aún carecen de un acceso suficiente a la protección social. Por lo tanto, en la Recomendación del Consejo de la UE sobre una renta mínima, adoptada en 2023, se alienta a los Estados miembros a que faciliten el acceso mediante la simplificación y digitalización de las solicitudes, garanticen el acceso a información sobre los derechos, lleguen a las personas que carecen de recursos suficientes, luchen activamente contra la estigmatización y evalúen periódicamente la utilización de las prestaciones (Comisión Europea, 2023; Aujean, 2023).

Hacer realidad los derechos humanos: Combatir la no utilización de las prestaciones

La no utilización de las prestaciones de renta mínima es una cuestión particularmente importante. En Europa, el desaprovechamiento de este tipo de prestaciones se sitúa entre el 29 y el 57 por ciento. Por ejemplo, en Francia, una tercera parte del ingreso de solidaridad activa (Revenu de solidarité active – RSA) no se percibe, y el 20 por ciento de los hogares está en situación permanente de no utilización de prestaciones (Rode, 2023). Como se señala en el Informe sobre la no percepción de derechos en el contexto de la protección social elaborado por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, el principal obstáculo a la utilización de las prestaciones en Europa es el procedimiento de solicitud, seguido de la falta de información sobre dicho procedimiento y sobre las propias prestaciones (Relator Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, 2022). El informe indica que la deficiencia de las competencias digitales es un problema para la no utilización de las prestaciones en la región. En Grecia, el 46,9 por ciento de los adultos mayores no tiene experiencia en utilizar un ordenador. En Francia, el 53,8 por ciento de las personas que respondieron a la encuesta dijeron tener dificultades para realizar procesos administrativos en línea. En 2010, el Reino Unido sustituyó seis programas distintos con un único programa de crédito universal, denominado Universal Credit, que inicialmente racionalizó el proceso de solicitud tanto para los solicitantes como para la administración. Sin embargo, el funcionamiento del sistema “digital por defecto” resultó ser un obstáculo importante para la utilización de las prestaciones, puesto que el 25 por ciento de las personas eran incapaces de hacer una reclamación en línea debido a dificultades para utilizar o acceder a un ordenador. En consecuencia, el informe concluye con las recomendaciones siguientes: suministrar información, simplificar los procedimientos de solicitud al tiempo que se preserva el acceso físico a las solicitudes y permitir la participación de las personas en situación de pobreza en el diseño de los servicios (Relator Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, 2022; De Schutter, 2023).

A pesar de las dificultades encontradas, las experiencias de los países demuestran que es posible mejorar la utilización de las prestaciones por medio de la transformación y la automatización de los procesos, y del diseño de servicios centrados en el usuario.

Transformación y automatización de los procesos

En Malta, cuando se automatizó el proceso de solicitud de la prestación en el empleo de manera que se tomaban los datos sobre los ingresos del empleo procedentes de la declaración del impuesto sobre la renta y se integraban en la información sobre los hogares, la utilización de las prestaciones prácticamente se cuadruplicó, pues pasó de 6 000 a 23 000 beneficiarios. Al eliminar la necesidad de presentar solicitudes individuales, la automatización de la prestación posibilitó que esta se suministrara de manera eficiente a los hogares que tenían derecho a percibirla (Musù, 2023).

La Caja Nacional de Asignaciones Familiares (Caisse nationale des allocations familiales – CNAF) de Francia también está automatizando el suministro de prestaciones. Al automatizar un fondo nacional, 101 organismos locales, 12 prestaciones familiares, 3 prestaciones de vivienda y 4 de inclusión social, se combate la no utilización de las prestaciones y se reduce la carga de trabajo de las instituciones debido a la racionalización del proceso de solicitud. Más concretamente, se retoman los datos y se cumplimentan previamente las declaraciones de recursos para armonizar la verificación de recursos, que permite evaluar la elegibilidad para las prestaciones. El proyecto actualmente está en marcha respecto de las prestaciones de vivienda, y su objetivo es extender la solidaridad en origen (solidarité à la source) a otras prestaciones y, mediante esta concepción integral, convertirse en un mecanismo de simplificación tanto para los beneficiarios como para las instituciones de seguridad social (Corbobesse, 2023).

Un punto de reflexión importante que se planteó durante el evento fue la dependencia de las soluciones tecnológicas y administrativas respecto de las limitaciones institucionales y del entorno —ya sean jurídicas, culturales, etc.— a la que se enfrenta la organización que aplica las políticas de seguridad social. Por ejemplo, las restricciones jurídicas o institucionales pueden limitar la concesión de prestaciones sin una solicitud previa. Por un lado, estas restricciones ponen de manifiesto las limitaciones a la reproducción de las buenas prácticas de otras instituciones y, por el otro, muestran que los cambios institucionales y jurídicos pueden posibilitar avances mediante las buenas prácticas en materia de políticas de seguridad social.

Servicios centrados en el usuario e inclusión digital

En cada vez más países, la aplicación de soluciones centradas en el usuario (AISS, 2023), junto con la puesta en marcha de iniciativas de inclusión digital, permite el acceso mediante una mejor experiencia de los usuarios (AISS, 2022; AISS y UNU-EGOV, 2022).

El Ministerio de Protección Social (Department of Social Protection – DSP) de Irlanda promueve sistemáticamente la participación de los usuarios en la creación de soluciones con la finalidad de que los servicios estén centrados en el usuario. La investigación y los ensayos en los que participan los usuarios ofrecen información valiosa sobre la experiencia del usuario y pueden revelar si la terminología y la funcionalidad satisfacen las necesidades de accesibilidad o resultan complicadas para los usuarios. El objetivo del DSP con esta inclusión sistemática de los usuarios en el diseño y el análisis de los servicios no es solo equilibrar las necesidades de los usuarios y de las instituciones, sino también simplificar la utilización de sus servicios. En definitiva, ello ofrece al personal del DSP un espacio para ayudar a los usuarios que tienen dificultades de accesibilidad digital, lo cual aumenta la utilización de los servicios en línea.

Es importante señalar que si bien las soluciones digitales centradas en el usuario permiten mejorar el acceso a los canales digitales, su implantación puede resultar más costosa en tiempo y financiación que una solución única para todos los usuarios. Además, una digitalización adecuada también puede requerir una inversión para desarrollar las competencias de los usuarios. Combatir la exclusión digital es algo más que prestar asistencia social y conlleva desarrollar las competencias digitales en el lugar de trabajo u ofrecer formación a las personas desempleadas, utilizar un lenguaje accesible y contar con la orientación de las familias y las personas cercanas. Además, para asegurarse de que la seguridad social llega a los más vulnerables, las instituciones deben adoptar activamente iniciativas de divulgación para ofrecer formación dirigida al desarrollo de las competencias digitales. Por ejemplo, en Noruega, el 10 por ciento de la población nacional carece de competencias digitales. La respuesta estratégica de la Administración Noruega del Trabajo y Bienestar Social (Norwegian Labour and Welfare Administration – NAV) consiste en ofrecer formación a los “supercolaboradores” con conocimientos digitales para que, a continuación, se encarguen de ponerse en contacto con los grupos vulnerables (Hansen, 2023).

La transición digital puede resultar difícil de aplicar cuando se basa en normas complejas y en modelos de funcionamiento institucional fragmentados. El Ministerio de Seguridad Social de Luxemburgo, al reconocer que a los grupos que cumplen los requisitos para recibir prestaciones les preocupa más contar con una solución digital fácil de utilizar que la institución que la aplica, comenzó a suministrar las prestaciones sociales por medio de otros servicios digitales y mantuvo la independencia de cada órgano o vía institucional. Se digitalizaron más de 80 servicios. La enseñanza que se desprende de ello es que reunir a juristas y a especialistas en digitalización para que elaboren conjuntamente la legislación acelera la transición digital (Hostert, 2023).

En Finlandia, dado que existen pocas investigaciones empíricas nacionales sobre la no utilización de las prestaciones, la Institución del Seguro Social (Kansaneläkelaitos – Kela) ha puesto en práctica métodos de microsimulación para calcular los hogares con derecho a percibir prestaciones y comparar ese dato con el número de hogares que han solicitado de prestaciones. Si bien Finlandia goza de una tasa de no utilización reducida, el acceso a las prestaciones sigue siendo un desafío para una parte de su población. Para solucionar el problema, se suele evitar el uso de terminología compleja y ofrecer orientación, asesoramiento y un planteamiento multisectorial para facilitar el acceso a la información. Desde el punto de vista institucional, el objetivo de la Kela es ser proactiva al aplicar técnicas de extracción de datos (data mining) a sus bases de datos para definir los grupos destinatarios. En la propuesta de reforma legislativa de la Kela, esta plantea una herramienta para hacer frente a la no utilización de las prestaciones, que consiste en dar a las personas la opción de declarar, por medio de un portal en línea, su interés en una prestación disponible. Una vez aceptada la solicitud, comenzará a suministrarse la prestación (Turunen, 2023).

Comunicación y divulgación

En Lituania, como en todo el mundo, la comunicación y la divulgación son instrumentos fundamentales para promover el acceso a los servicios de seguridad social. Desde julio de 2021, en Lituania, los pensionistas de edad avanzada y las personas con discapacidad pueden beneficiarse de la “prestación para personas solteras”. Más de la mitad de las 60 000 personas iniciales con derecho a percibir la prestación no la solicitaron debido a que desconocían que existía y que tenían derecho a ella o a que no sabían utilizar los servicios en línea. Tras realizar una campaña de información y sensibilización, la Caja Estatal del Seguro Social (State Social Insurance Fund Board – SoDra) comenzó a recibir numerosas solicitudes de personas que no tenían derecho a percibir la prestación, pero no de aquellas para las que estaba concebida. Por lo tanto, la SoDra desarrolló un nuevo software para recopilar los datos sobre el estado civil procedentes del registro de población para dar con las personas que tenían derecho a recibir la prestación, y automatizó el pago. Actualmente, perciben la prestación 230 000 personas solteras (Zitikytė, 2023).

La Dirección General de Seguridad Social (Direção-Geral da Segurança Social) y el Instituto de la Seguridad Social (Instituto da Segurança Social) de Portugal observaron que las instituciones de seguridad social tenían dificultades para comprender cuáles eran las necesidades de las personas, especialmente porque estas esperan que los servicios públicos se adapten a sus preferencias. Una parte del plan nacional de recuperación y resiliencia de Portugal en el marco de la UE consiste en una inversión de 200 millones de euros en la transformación digital de la seguridad social (proyecto “Clic”). El plan tiene tres objetivos: 1) acercarse a los usuarios mediante la automatización de las prestaciones sociales, la asistencia personalizada y la simplificación de las cotizaciones; 2) innovar y digitalizar los procesos por medio de unos servicios modernizados prestados en una plataforma en línea, de la interoperabilidad entre la administración y las empresas y de una relación positiva e inclusiva entre las instituciones de seguridad social y el público; y 3) mejorar la eficiencia y la resiliencia mediante la actualización de la infraestructura y una prevención inteligente del fraude. Este ambicioso proyecto también comprende un plan de comunicación interna y externa concebido para garantizar una difusión óptima de la información en las instituciones de seguridad social interesadas y entre el público (Salgado y Matos, 2023).

Si bien es posible que la digitalización genere obstáculos al acceso a los servicios de seguridad social, puede racionalizar la utilización de las prestaciones mediante la automatización de los procesos. Puede impulsar un planteamiento de la seguridad social basado en derechos, lo cual se lograría mediante la modernización de los servicios para satisfacer más necesidades. Al racionalizar la interacción entre las instituciones, la automatización puede reconfigurar la relación entre los usuarios y las instituciones mediante la información, la sensibilización y la autonomía. Al mismo tiempo, los servicios presenciales también deben llegar a los grupos de población de difícil cobertura. Con el ánimo de comunicar a los ciudadanos sus derechos de seguridad social, las instituciones de seguridad social llevan a cabo campañas de comunicación y difusión mediante colaboraciones con los ayuntamientos, los medios de comunicación y los medios sociales, así como por medio de la interacción directa con los ciudadanos y de reuniones con las partes interesadas.

Prestar servicios a los grupos de población con necesidades específicas

Las deficiencias en la protección social siguen existiendo. Según una investigación realizada por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), las deficiencias en el apoyo a los ingresos, por ejemplo, se producen porque el apoyo depende de múltiples programas, de las leyes y su aplicación y de la composición o el tamaño del grupo destinatario al que se pretende prestar el apoyo (Immervoll, 2023).

Para llegar a los grupos de población que carecen de cobertura sanitaria, el Ministerio de Seguridad Social de Luxemburgo puso en marcha el proyecto piloto Cobertura Sanitaria Universal (Couverture Universelle des Soins de Santé – CUSS) en abril de 2022. Al reconocer el derecho a la cobertura sanitaria a todas las personas, en lugar de establecer un sistema básico para quienes carecen de cobertura y uno más integral para los afiliados, se definió la población destinataria, formada por residentes de bajos ingresos que no tengan derecho a percibir otros tipos de apoyo público. Para llegar a la población destinataria, el Ministerio colaboró con organizaciones no gubernamentales que actúan sobre el terreno, de conformidad con un acuerdo suscrito con el Ministerio de Salud. Una vez que la organización presenta una solicitud para adherirse al CUSS, el Ministerio de Salud y el Centro Común de la Seguridad Social (Centre Commun de la Sécurité Sociale – CCSS) la validan. Hasta la fecha, 190 personas se han beneficiado del CUSS. El plan para ampliar el proyecto contempla una campaña específica de sensibilización e información, una base legislativa para el derecho a acceder al CUSS y la digitalización de los pagos (Fernandes, 2023).

En Bélgica, a partir de EUROMOD —un modelo de microsimulación de impuestos y prestaciones financiado por la Comisión Europea (Comisión Europea, 2019-2023)—, el Servicio Público Federal de Seguridad Social (Service public fédéral Sécurité sociale) creó su propio modelo, BELMOD, cuyo objetivo es reducir la no utilización de los derechos de seguridad social. El modelo puede indicar quiénes son los posibles beneficiarios y comprobar las prestaciones a las que tiene derecho una persona o familia y la cuantía correspondiente de dichas prestaciones. Además, puede simular los efectos que los cambios en el cálculo de las prestaciones tendrían para los beneficiarios con necesidades diferentes o especiales, como una persona que regresa al trabajo a tiempo parcial tras una incapacidad temporal. BELMOD facilita la automatización de los derechos de seguridad social y, en consecuencia, permite prestar servicios a los grupos de población con necesidades especiales (Samyn, 2023).

En Azerbaiyán, el Fondo Estatal de Protección Social del Ministerio de Trabajo y Protección Social de la Población de la República de Azerbaiyán (State Social Protection Fund under the Ministry of Labour and Social Protection of the Population of the Republic of Azerbaijan) utilizó una aplicación web basada en la inteligencia artificial para facilitar la imparcialidad y la eficiencia en el examen de la situación de los hogares. La aplicación permite la gestión sistemática de los datos y la eliminación de las repeticiones. Por medio de un proceso de examen racionalizado, la transición de una adopción de decisiones basada en humanos a un planteamiento centrado en lo digital mejoró tanto el acceso a los servicios como la transparencia. Finalmente, 10 520 personas a las que se les había denegado la prestación “asistencia social estatal específica” (Targeted State Social Assistance – TSSA) en 2021 la recibieron en 2022, y las cantidades calculadas erróneamente se devolvieron a las familias de bajos ingresos. Se produjo una reducción del 35 por ciento en las reclamaciones por escrito y un aumento del 22 por ciento en la satisfacción de los usuarios respecto de 2021 (96,5 por ciento en 2022), así como una disminución del 21 por ciento en la carga de trabajo de la Rama Central para el Examen de la Situación de los Hogares (Central Branch for Examination of Household Conditions) (Khanalibayli, 2023).

Consideraciones finales  

El seminario técnico de la Red Europea de la AISS titulado “La seguridad social y los derechos humanos: Garantizar el acceso a las prestaciones sociales y hacer frente a la no utilización de estas” sirvió para promover una sociedad más inclusiva e igualitaria en la que todas las personas puedan ejercer sus derechos sociales y beneficiarse de una protección social adecuada.

Si se toman como base los marcos internacionales de los derechos humanos, prevenir la no utilización de los derechos de seguridad social en la práctica puede beneficiarse considerablemente de la automatización para llegar a un mayor número de beneficiarios, de los servicios centrados en el usuario (AISS, 2023), del fomento de la inclusión digital (AISS, 2022; AISS y UNU-EGOV, 2022) y de la mejora de la difusión para comunicar a los beneficiarios su derecho a la seguridad social. Por otra parte, la legislación nacional, las campañas de sensibilización y los servicios presenciales pueden contribuir a velar por que los sistemas de seguridad social no dejen a nadie atrás. Además, también es importante recordar que la automatización de los procesos y los proyectos de digitalización de los servicios a los usuarios deben hacer frente a las posibles limitaciones institucionales y del entorno que pueden obstaculizar las soluciones aplicadas.

Referencias