Los regímenes de desempleo parcial, también llamados en ocasiones regímenes de trabajo de jornada reducida, son uno de los principales mecanismos para reducir tanto el nivel de desaceleración económica brusca como sus repercusiones sociales y del mercado de trabajo. Tal y como indicó la AISS en marzo, estos regímenes, que permiten a los empleadores reducir de manera flexible los horarios de trabajo y la pérdida de ingresos se compensa con un seguro de desempleo, se ampliaron o se aplicaron por primera vez a gran escala poco después de la irrupción de la crisis del coronavirus. En muchos casos, resultaron una medida esencial para amortiguar la crisis económica derivada de las restricciones impuestas por el confinamiento.
No cabe duda de que la rápida aplicación de estas medidas ha contribuido considerablemente a mantener el empleo y a ayudar a las empresas durante los últimos meses. en Europa el pico de este tipo de prestaciones se alcanzó en abril, momento en el que 10,1 millones de trabajadores en Alemania, 9,1 millones de trabajadores en Francia y casi 1 millón de trabajadores en Bélgica recibieron prestaciones de desempleo parcial. En el caso de Alemania, esta cifra equivale al 22,4 por ciento del empleo total frente al máximo de solo 3,3 millones de trabajadores que fueron destinatarios de este tipo de prestaciones durante la crisis económica y financiera de 2009.
Las prestaciones de desempleo parcial son, por definición, un mecanismo temporal destinado a mantener el empleo durante un período de dificultades económicas. Por este motivo, todas las medidas de desempleo parcial especiales adoptadas ante la COVID-19 al inicio de la crisis tenían una duración limitada de unos tres meses, que era el período de aplicación previsto de las restricciones sanitarias que bastaría para detener la pandemia y devolver la normalidad a la economía.
En estos momentos, es obvio que las repercusiones de la pandemia siguen afectando a la economía mundial. Ante la prolongación o la reactivación de las restricciones de traslado, los Gobiernos se enfrentan al problema de cómo ampliar los regímenes de desempleo parcial en los próximos meses.
El objetivo sigue siendo proteger el empleo y la capacidad productiva de las empresas, al tiempo que se mantiene el consumo teniendo en cuenta la prolongación de la crisis. Sin embargo, los costos de estos programas son una pesada carga para los presupuestos gubernamentales y de seguridad social. Por ejemplo, se calcula que los costos totales del programa de desempleo parcial en Francia solo desde marzo a mayo ascendieron a 18 400 millones de euros (EUR). Además, debido a que las medidas de desempleo parcial especiales adoptadas ante la COVID-19 se han concebido para ofrecer una ayuda bastante generosa durante una crisis económica a corto plazo, se corre el riesgo de que la dependencia a largo plazo de dichas prestaciones genere riesgo moral y sus consiguientes perturbaciones económicas. Por último, los efectos cambiantes de la crisis no están afectando por igual a todos los sectores, por lo que se requieren enfoques más personalizados.
En este contexto, las decisiones adoptadas recientemente se pueden clasificar de la siguiente manera:
- Ampliación temporal de las medidas especiales: Algunos países han ampliado las medidas especiales adoptadas ante la COVID-19 en marzo y abril, mayormente, hasta finales de agosto o septiembre. No obstante, los regímenes se están modificando de la siguiente manera:
- mejoras: destinadas a abordar las deficiencias detectadas, incluyendo simplificar el acceso o reducir la complejidad operativa;
- condiciones de elegibilidad: modificación de las condiciones aplicables a las empresas para acceder a los regímenes, incluyendo, por ejemplo, la ausencia de pago de dividendos a los accionistas o la revisión de las políticas que impiden los despidos;
- cambios en las prestaciones: reducción gradual de las prestaciones de desempleo parcial y/o de los reembolsos de salarios abonados a los empleadores;
- componentes formativos: ante la prolongación de la crisis, algunos países han añadido componentes relacionados con la formación y la recualificación pese a que este hecho no es común en el caso de los regímenes de desempleo parcial.
- Delimitación de los programas: Teniendo en cuenta que el rendimiento económico de los diferentes sectores es cada vez más diverso, algunos países han empezado a delimitar las medidas de desempleo parcial adoptadas ante la COVID-19 a los sectores que siguen viéndose más afectados, como el del turismo o los eventos.
- Disposiciones transitorias: Algunos países que ya contaban con programas de desempleo parcial previo a la crisis del coronavirus han establecido un calendario claro que regula el tránsito desde las medidas especiales adoptadas en marzo hacia las condiciones y niveles de prestaciones de sus programas habituales. En otros países en los que no existían tales programas, se ha empezado a debatir sobre la transición hacia programas menos generosos a largo plazo.
Ejemplos de la evolución reciente por países
En Austria se introdujeron medidas especiales de desempleo parcial, adoptadas ante la COVID-19 durante un período de tres meses tras la irrupción de la pandemia, que más tarde se ampliaron otros tres meses hasta septiembre. La decisión de ampliar el programa se acompañó de la simplificación del régimen, en especial en lo que respecta a los horarios de trabajo, el cálculo de la prestación y la posibilidad de despedir en algunas circunstancias. Anticipando que las dificultades económicas se mantendrán en algunos sectores y con objeto de establecer un horizonte de planificación a más largo plazo para los empleadores, el 1 de octubre se dará inicio a un nuevo régimen de desempleo parcial temporal por un período de seis meses. El régimen, que requerirá una jornada laboral mínima y máxima de entre el 30 y el 80 por ciento de la jornada normal, también pondrá foco en las medidas de cualificación.
En Bélgica ya existía un régimen de trabajo de jornada reducida antes de la crisis del coronavirus y se concedían prestaciones por causa de fuerza mayor o por motivos económicos. Tras la aparición de la crisis, la definición de fuerza mayor se amplió para incluir todas las solicitudes de prestaciones relacionadas con la COVID-19. Esta interpretación más amplia dejará de aplicarse a partir del 31 de agosto y los empleadores tendrán que solicitar las prestaciones conforme al supuesto de motivos económicos. Sin embargo, se aplicará un régimen transitorio especial en algunos casos. Un mecanismo similar que permite pasar de forma gradual de un régimen de fuerza mayor a uno habitual por dificultades económicas se ha puesto en marcha en Luxemburgo desde julio. Asimismo, se han aplicado soluciones personalizadas a los sectores especialmente afectados como los del turismo y eventos. Las disposiciones correspondientes al sistema que ya existía en Suiza se volverán a aplicar desde el 1 de octubre, pero se han previsto algunas medidas de transición hasta finales de 2021, incluyendo la reducción del período de espera para recibir prestaciones y la ampliación del período de recepción de prestaciones máximo de 12 a 18 meses.
Francia también implantó un régimen de trabajo de jornada reducida especial a principios de la crisis. Conforme a este régimen, los empleadores pagaban el 70 por ciento del salario para después recibir del régimen de seguro de desempleo el reembolso total de la cantidad pagada. Como no se aplicaban las retenciones, esto suponía una tasa de sustitución del 84 por ciento para los trabajadores. Actualmente se ha puesto en marcha un mecanismo de transición hacia un sistema a más largo plazo. Desde el 1 de junio, el empleador sigue pagando el 70 por ciento del salario, pero se le devuelve solo el 85 por ciento de la cantidad pagada. A partir del 1 de octubre, el empleado sólo recibirá el 60 por ciento de su salario anterior durante un período máximo de seis meses. La cantidad reembolsada al empleador se reducirá una vez más, hasta el 60 por ciento. En el caso de sectores como el turismo, se podrá aplicar mecanismos de transición especiales.
Los Países Bajos introdujeron en marzo un régimen de desempleo parcial especial ante la COVID-19 con una duración de 3 meses que se ha renovado hasta finales de septiembre. Junto con la renovación, se introdujeron condiciones nuevas, como la prohibición de distribuir dividendos y la creación de ofertas de formación para los empleados. Ya está permitido despedir, pero se vincula a una reducción del porcentaje de la cantidad que se reembolsa a los empleadores.
Conclusión
Los regímenes de desempleo parcial han sido uno de los mecanismos de intervención más eficaces para mantener el empleo y la capacidad productiva de la economía, proteger los niveles de renta y ayudar a las empresas durante la crisis del coronavirus. En muchos países se pusieron en marcha regímenes generosos y de gran alcance poco después del inicio de la crisis en marzo y abril, destinados a absorber la crisis económica provocada por las restricciones impuestas por el confinamiento.
Ante la continuación de las dificultades económicas y una demanda que sigue siendo lenta en una serie de sectores, los países se enfrentan al problema de cómo adaptar los mecanismos de desempleo parcial para ayudar de forma adecuada a empleadores y trabajadores, reducir el gasto y armonizar los regímenes con la situación económica cambiante sin crear dependencias indebidas.
En muchos países que pusieron en marcha medidas especiales ante la COVID-19 en marzo y abril, estos mecanismos llegarán a su fin en agosto o septiembre. Al mismo tiempo, se han desarrollado medidas de transición, también para los sectores más afectados, y países en los que no había regímenes previos se están planteando la aplicación de soluciones nuevas a más largo plazo.
Es bien sabido que en un entorno económico dinámico es necesario mantener la flexibilidad y realizar cambios a corto plazo. En el caso de las instituciones de seguridad social que han aplicado con éxito nuevas normas y que han respondido a millones de solicitudes en un contexto difícil, la capacidad de adaptación seguirá siendo un activo esencial en los próximos meses.