Los sistemas de seguridad social están cada vez más interconectados, tanto porque las instituciones de seguridad social tienen vínculos entre sí como porque mantienen relaciones con organismos de otros sectores y con sistemas de otros países. Además, en entornos complejos, incluso dentro de una misma institución, las diferentes unidades se especializan paulatinamente en un ámbito particular, adquieren autonomía o centran su labor en una zona geográfica. Como consecuencia, las actividades estratégicas y operativas que realizan las instituciones de seguridad social a menudo requieren la participación y la coordinación de múltiples actores que trabajan a diferentes niveles para lograr resultados.
Si bien la coordinación en el ámbito de la seguridad social suele ser necesaria, por sí sola no resulta suficiente; también es necesario contar con políticas e instituciones sólidas que garanticen el ejercicio de los derechos en materia de seguridad social. Habida cuenta de que la coordinación es onerosa, los estudios realizados a escala internacional señalan que no se debe perseguir si no existe un fin determinado ni se deben formular políticas muy complejas que requieran una gran coordinación en contextos con una capacidad limitada.
Sin embargo, cuando se requiere coordinación, tanto las políticas como las estructuras institucionales varían considerablemente y no existe una fórmula única para ponerla en práctica, ya que los mecanismos que funcionan en un país o una institución pueden no funcionar en otro. Asimismo, el grado y la complejidad de la coordinación necesaria para la ejecución satisfactoria de un proyecto puede variar en función de los diferentes objetivos estratégicos o políticos, así como de las capacidades de los actores y las instituciones implicadas. Por lo tanto, los mecanismos de coordinación deben adaptarse al contexto local y dar respuesta a objetivos estratégicos específicos y bien definidos.
En las Américas, la coordinación no es una práctica nueva para las organizaciones de seguridad social. Todo lo contrario, existen varios ejemplos de coordinación en el ámbito de las políticas (coordinación a nivel macro), en el ámbito de las operaciones y los procedimientos (coordinación a nivel medio) y en el ámbito de la prestación de servicios (coordinación a nivel micro). Esta tipología simplificada, que se describe en el cuadro 1, sirve como base para el análisis de los siguientes casos, considerando que, en la práctica, la división entre los distintos niveles no siempre es clara.
| Nivel | Descripción |
|---|---|
| Coordinación a nivel macro (ámbito de las políticas) | Definiciones, políticas, herramientas y estructuras para determinar la lógica interna del sistema de protección social, entre los que se incluyen los papeles y las funciones de los actores y las instituciones, y la forma en que las distintas unidades deben trabajar juntas. Adecuación y alineación generales entre el sistema de protección social y las demás políticas socioeconómicas. |
| Coordinación a nivel medio (ámbito de las operaciones) | Herramientas utilizadas por el sistema administrativo para coordinar los diferentes programas. Instituciones u organismos de nivel medio creados para supervisar la coordinación de manera periódica. Por lo general, estas entidades no se encargan de las definiciones de nivel macro, sino de definir medios prácticos para poner en marcha la coordinación, como la mejora de los procedimientos de coordinación, el establecimiento de normas comunes en las distintas provincias o regiones, entre otros. |
| Coordinación a nivel micro (ámbito de la prestación de servicios) | Vínculos a nivel micro con otros programas o servicios. Se hace hincapié en el punto de suministro: cómo los funcionarios públicos o las autoridades locales y otros actores coordinan los diferentes programas o servicios. Coordinación entre las distintas unidades o puntos de suministro de servicios. |
| Fuente: Basado en OIT y otros, 2021. | |
Coordinación a múltiples niveles en el ámbito de la seguridad social: iniciativas aplicadas en las Américas
En el presente artículo se presentan ejemplos de buenas prácticas de las Américas que abarcan al menos dos de los tres niveles de coordinación descritos. A pesar de que, en todos los casos, puede existir cierto grado de coordinación en los tres niveles, las descripciones se centran en los niveles en los que la coordinación ha sido más significativa. Este artículo se basa principalmente en el marco elaborado para el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DESA) y la Organización Internacional del Trabajo (DESA y OIT 2021; OIT y otros, 2021).
Tanto la Campaña Nacional de Prevención de Accidentes de Trabajo (CANPAT) del Brasil como el Programa Intercosecha de la Argentina ilustran la coordinación en los tres niveles. En la Argentina y México, los casos relativos a los convenios de corresponsabilidad (Argentina) y a la atención especializada prestada a embarazadas de alto riesgo (México) destacan situaciones que requerían coordinación a nivel de las operaciones y de la prestación de servicios. Por último, existen ejemplos que ilustran la coordinación tanto en el ámbito de las políticas como en el de las operaciones en el Uruguay (Software público), la Argentina (documentos digitales laborales y de la seguridad social), y en un contexto internacional, con el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y su Sistema de Acuerdos Internacionales de Seguridad Social (SIACI).
En el cuadro 2 se resumen estos ejemplos y los niveles en los que fue necesaria la coordinación.
| País | Buena práctica | Coordinación de las políticas | Coordinación de las operaciones | Coordinación de la prestación de servicios |
|---|---|---|---|---|
| Argentina | Programa Intercosecha | X | X | X |
| Brasil | Campaña Nacional de Prevención de Accidentes de Trabajo (CANPAT) | X | X | X |
| Argentina | Convenios de corresponsabilidad gremial en materia de seguridad social, una herramienta para contribuir al trabajo decente en el ámbito rural | X | X | |
| México | Atención especializada a embarazadas de alto riesgo, complicadas o con urgencia obstétrica, adscritas a IMSS-BIENESTAR, en hospitales de segundo y tercer nivel del Instituto Mexicano del Seguro Social | X | X | |
| Argentina | Documentos digitales laborales y de la seguridad social - Ventanilla y fuente única de datos (libro de sueldos digital) | X | X | |
| Uruguay | Software Público y trabajo colaborativo | X | X | |
| MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay) |
Sistema de Acuerdos Internacionales de Seguridad Social (SIACI) | X | X |
Coordinación a múltiples niveles (políticas, operaciones y prestación de servicios)
Programa Intercosecha de la Argentina
En la Argentina, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) ha puesto en marcha el Programa Intercosecha, con el objetivo de compensar los ingresos de los trabajadores temporales agrícolas que se encuentran inactivos durante el periodo entre cosechas.
La agricultura es una actividad asociada a factores de vulnerabilidad, precariedad laboral, estacionalidad, movilidad geográfica, alta rotación y falta de afiliación a la seguridad social. A ello se suman las contingencias climáticas que pueden perjudicar las cosechas y afectar los ingresos de los trabajadores.
El programa consiste en una transferencia financiera mensual durante el receso estacional (hasta cuatro meses), ofrece acceso a cursos, oportunidades de formación y servicios de empleo, y facilita la movilidad entre las regiones.
Asimismo, el programa pretende abarcar el país en su conjunto. Dada la gran dispersión geográfica de la población rural, su puesta en marcha se lleva a cabo en el marco de convenios específicos celebrados entre el MTEySS y los gobiernos provinciales, con la adhesión de los sindicatos del sector y el Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE).
Los gobiernos provinciales y municipales, junto con las asociaciones de productores y las organizaciones sindicales de cada actividad, realizan el sondeo de los trabajadores en su territorio, generan los listados de posibles beneficiarios del programa y solicitan su inscripción ante la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral correspondiente (Secretaría de Seguridad Social, 2015).
| Programa Intercosecha | |
|---|---|
| Coordinación de las políticas | Convenios entre el MTEySS y los gobiernos provinciales |
| Coordinación de las operaciones | Planificación conjunta entre el MTEySS y los gobiernos provinciales. Coordinación del seguimiento con otras organizaciones para evitar la duplicación de prestaciones y programas |
| Coordinación de la prestación de servicios | Puesta en marcha conjunta con las asociaciones profesionales y los sindicatos para facilitar el acceso al programa de todos los beneficiarios |
Campaña Nacional de Prevención de Accidentes de Trabajo del Brasil
La Subsecretaría de Inspección del Trabajo, dependiente de la Secretaría de Previsión Social del Ministerio de Finanzas del Brasil, ha puesto en marcha la Campaña Nacional de Prevención de Accidentes de Trabajo (CANPAT), que consiste en un conjunto de acciones destinadas a promover una cultura de seguridad y salud en el trabajo. Se trata de una iniciativa de naturaleza esencialmente preventiva destinada a sensibilizar a la sociedad sobre el daño causado por los accidentes y las enfermedades.
La CANPAT tiene dos ejes de acción: el primero está dirigido a trabajadores y empleadores, y prevé la puesta en marcha de acciones específicas en el lugar de trabajo, mientras que el segundo tiene como objetivo promover una cultura de prevención entre los jóvenes y los adolescentes mediante actividades en escuelas públicas y privadas.
En la CANPAT participan el organismo central de inspección del trabajo y las unidades regionales de inspección del trabajo, que se establecen en las 27 unidades federales del país. Además, participan en la campaña varias instituciones públicas y privadas asociadas, al igual que federaciones y confederaciones de empleadores y trabajadores.
Para lograr el buen funcionamiento de la campaña, es esencial la coordinación interna entre el organismo central y las unidades regionales de inspección del trabajo, así como entre los servicios de inspección del trabajo, los asociados institucionales y otras autoridades (Ministerio de Seguridad Social, 2017).
| CANPAT | |
|---|---|
| Coordinación de las políticas | Convenio entre la inspección del trabajo y las instituciones públicas y privadas asociadas. |
| Convenios a nivel de la Comisión Nacional Tripartita. | |
| Coordinación de las operaciones | Coordinación entre el organismo central de inspección del trabajo y todas las unidades regionales de inspección del trabajo |
| Coordinación de la prestación de servicios | Coordinación con empresas para la puesta en marcha de acciones relativas al primer eje. |
| Coordinación con centros educativos para la puesta en marcha de acciones relativas al segundo eje. | |
Coordinación a dos niveles (políticas y prestación de servicios)
Convenios de corresponsabilidad gremial de la Argentina
La Secretaría de Seguridad Social (SSS), perteneciente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) de la Argentina, ha creado una herramienta para contribuir al trabajo decente en el ámbito rural. Esta iniciativa consiste en la celebración de convenios de corresponsabilidad entre los sindicatos y los empleadores, lo que facilita el acceso de los trabajadores y sus familias a la seguridad social (en particular, a pensiones de vejez e invalidez, al seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, al seguro de desempleo, a prestaciones familiares y a la cobertura sanitaria), y garantiza el pago de las cotizaciones a la seguridad social.
Estos convenios se suscriben entre las asociaciones de trabajadores rurales y las empresas del sector. Una vez firmados, se presentan ante la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), que se encargan seguidamente de transmitirlos a la SSS. La SSS aprueba los convenios, verifica su cumplimiento y resuelve las controversias y las cuestiones relacionadas con la aplicación o interpretación de dichos convenios (Secretaría de Seguridad Social, 2012).
| Convenios de corresponsabilidad gremial | |
|---|---|
| Coordinación de las políticas | Convenios entre la SSS, la AFIP y la ANSES |
| Convenio con las organizaciones gremiales rurales y las empresas que forman parte de la iniciativa | |
| Coordinación de la prestación de servicios | Pago de cotizaciones por medio de agentes de retención (especificados en cada convenio) |
| Presentación de una propuesta de convenio por parte de la AFIP y la ANSES con aprobación oficial de la SSS | |
Atención especializada a embarazadas de alto riesgo de México
Uno de los factores que más contribuyen a la mortalidad materna es la falta de atención médica especializada para resolver de manera oportuna y efectiva los problemas de salud y las complicaciones que surgen durante el embarazo o después de él. Sin embargo, muchos hospitales rurales de México no pueden garantizar esta atención de salud y gestión complejas debido a que no cuentan con la infraestructura y el personal necesarios.
Como parte de la estrategia para reducir la mortalidad materna en las zonas rurales, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) ha puesto en marcha un modelo de coordinación de la atención especializada entre el IMSS-Bienestar del sistema nacional de salud pública y los hospitales de segundo y tercer nivel del régimen obligatorio del IMSS. En particular, el Consejo Técnico del IMSS, mediante la Resolución 126, ha autorizado a los hospitales del régimen obligatorio a otorgar de forma gratuita atención especializada prenatal, del parto y del recién nacido a los beneficiarios del Programa IMSS-Bienestar en casos de embarazo de alto riesgo.
A fin de garantizar el cumplimiento de la Resolución 126, se ha elaborado un modelo de intervención que actúe sobre los principales factores causantes de las muertes, refuerce la prevención antes del embarazo y gestione de forma eficaz y oportuna las principales emergencias obstétricas y las derivadas de partos complicados. Esto último se llevó a cabo mediante un modelo de referencia y contrarreferencia sistematizado, secuencial y coordinado, que permite brindar atención médica especializada y multidisciplinaria de forma gratuita cuando la necesidad de atención supera el nivel prestado por los hospitales rurales del programa (Instituto Mexicano del Seguro Social, 2020).
| Atención especializada a embarazadas de alto riesgo | |
|---|---|
| Coordinación de las políticas | Convenios entre el IMSS-Bienestar y el Consejo Técnico para autorizar el pago de atención médica en hospitales de segundo y tercer nivel |
| Coordinación de la prestación de servicios | Cumplimiento de la Resolución 126 por la que se establece un sistema de referencia y de prestación de atención coordinada entre los hospitales rurales del IMSS-Bienestar y los hospitales del régimen obligatorio del IMSS |
Coordinación a dos niveles (políticas y operaciones)
Documentos digitales laborales y de la seguridad social de la Argentina
En la Argentina, la AFIP ha puesto en marcha un sistema de libro de sueldos digital que permite a los empleadores utilizar una ventanilla y fuente única de datos para documentos digitales laborales y de la seguridad social.
La iniciativa es un proyecto conjunto de la AFIP y el MTEySS que simplifica las obligaciones del empleador y asegura la calidad y coherencia de la información. Además, evita la duplicación en lo que respecta a la carga de datos por distintos organismos del Estado y simplifica el proceso por medio de una ventanilla única.
La aplicación web (a través de la cual se recoge la información) respeta todas las condiciones de los distintos actores u organismos involucrados, tanto en materia laboral como de la seguridad social. Asimismo, esta aplicación es una herramienta web que permite a los empleadores la sistematización de los registros laborales, para lo cual el empleador inicia sesión en el sistema utilizando su clave fiscal e importa un archivo que contiene el libro de sueldos. Posteriormente, puede confirmar dicha información a través de la declaración salarial proporcionada por la AFIP.
La totalidad del servicio exigía coordinación no solo en el ámbito de las políticas, sino también en el de las operaciones, puesto que requería que cada organismo definiera sus necesidades, así como los datos que necesitaba. Además, se sustituyeron los formularios existentes (Administración Federal de Ingresos Públicos, 2016).
| Ventanilla y fuente única de datos para documentos digitales laborales y de la seguridad social | |
|---|---|
| Coordinación de las políticas | Convenio entre la AFIP y el MTEySS para la puesta en marcha de la ventanilla y fuente única de datos para documentos digitales |
| Convenio entre la AFIP y el MTEySS para la unificación de la entrada y validación de datos | |
| Coordinación de las operaciones | Coordinación interinstitucional para la definición de los requisitos de la aplicación web |
| Convenios para el intercambio de información entre organismos | |
Software Público y trabajo colaborativo del Uruguay
El Banco de Previsión Social (BPS) del Uruguay ha promovido la adopción de software público —es decir, todo software que haya sido desarrollado utilizando recursos del Estado y que, por lo tanto, pueda ser compartido entre los distintos organismos que lo integran— antes de crear un nuevo sistema o participar en un proceso de licitación para adquirirlo.
La iniciativa de software Público ha fomentado la coordinación entre organizaciones y ha fortalecido las redes de colaboración al alentar al BPS a optar por soluciones de software que ya se utilizan en otros organismos del Estado y a examinar si responden a sus necesidades. Además, ha obtenido resultados tangibles en términos de costos y recursos, al aprovechar las economías de escala y utilizar soluciones de software de eficacia probada con plazos de puesta en marcha mucho más cortos que si se hubieran desarrollado o comprado.
En el caso del Sistema de Agenda Electrónica, el proceso de desarrollo inicial del software se realizó en aproximadamente diez meses, mientras que su puesta en marcha en la BPS, que incluía las adaptaciones necesarias al entorno de la institución, se completó en cuatro meses, lo que equivale al 40 por ciento del tiempo total de desarrollo.
El éxito de esta experiencia ha llevado a otros organismos a querer adoptar esta solución. La Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) ha retomado esta idea con el objetivo de seguir mejorando el sistema y ofrecerlo posteriormente a la Administración Central en su conjunto (Banco de Previsión Social, 2017).
| Software Público y trabajo colaborativo | |
|---|---|
| Coordinación de las políticas | Convenio entre el organismo que desarrolla el software y el que lo reutilizará |
| Convenio entre organizaciones que garantice la horizontalidad de la solución y permita su gobernanza | |
| Coordinación de las operaciones | Convenio sobre normas y flexibilidad del software básico |
| Coordinación de las adaptaciones necesarias para la reutilización | |
El SIACI del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay)
Los países miembros del MERCOSUR ―la Argentina, el Brasil, el Paraguay y el Uruguay— han establecido un sistema de intercambio de datos basado en las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) con el objetivo de aplicar el Acuerdo Multilateral Regional sobre Seguridad Social del MERCOSUR. Este sistema, denominado SIACI, ha mejorado la eficiencia y la fiabilidad de los intercambios de información que, hasta el año 2008, se realizaban mediante el envío de formularios en papel por correo ordinario. El SIACI utiliza canales de comunicación seguros y certificados digitales para verificar la autenticidad de la información intercambiada. Además, el sistema también mantiene un registro de la información que solicita y envía cada país, lo que permite evaluar el funcionamiento de los convenios multilaterales.
De este modo, el intercambio de información entre países se ha agilizado, lo que acelera el proceso de concesión de prestaciones y facilita el reconocimiento de los derechos de los asegurados. La adopción de este sistema ha simplificado la labor de las unidades encargadas de las prestaciones en las instituciones de seguridad social de los países del MERCOSUR y ha aumentado la confianza en la información intercambiada en virtud del acuerdo.
El proyecto incluía la coordinación de las operaciones entre los países del MERCOSUR para el diseño y la puesta en marcha del sistema, en particular, en lo relativo a la arquitectura y las tecnologías seleccionadas. De igual forma, también era necesaria la coordinación de las operaciones para garantizar la supervisión del sistema. Se ha establecido una coordinación de las políticas con la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), como tercera organización de confianza, para almacenar tanto la información relativa a las operaciones realizadas como los datos sensibles (Instituto Nacional de la Seguridad Social, 2009).
| SIACI | |
|---|---|
| Coordinación de las políticas | Convenio entre los países para poner en marcha el sistema SIACI |
| Convenio con la OISS para que sea designada organismo de confianza para el almacenamiento de los datos sensibles | |
| Operational coordination | Coordinación de las operaciones Coordinación de los equipos técnicos de los países para la especificación de los requisitos |
| Convenios para el uso de software de código abierto a fin de evitar los costos derivados de la compra de software propietario o de licencias | |
Conclusiones
Como se destaca en el presente artículo, las buenas prácticas procedentes de las Américas ilustran cómo se han aplicado de forma satisfactoria diversos tipos de coordinación a diferentes niveles. Pueden constituir una fuente de enseñanzas para otros países que estén considerando aplicar iniciativas de coordinación similares. Los casos presentados, junto con el marco analítico y las referencias a casos de otras regiones que figuran en el informe OIT y otros (2021), proporcionan una base para comprender y desarrollar iniciativas de coordinación tanto dentro como fuera de la región.
Una coordinación bien gestionada es decisiva para la gobernanza de la seguridad social y permite extender la cobertura y hacer efectivos los derechos de los beneficiarios. La necesidad de coordinación no se limita solamente a la seguridad social, sino que requiere un enfoque que abarque a todas las instancias gubernamentales y que incluya a todos los actores e instituciones pertinentes, tanto públicos como privados.
Muchas políticas que en teoría parecen adecuadas fracasan en la práctica debido a la falta de coordinación o a una aplicación deficiente. Sin embargo, la coordinación no es una solución mágica. Si bien es necesario cierto grado de coordinación a fin de poner en marcha de manera eficaz políticas y programas de seguridad social complejos, por sí sola no resulta suficiente. Para que un sistema de coordinación sea eficaz, debe estar respaldado por políticas sólidas.
Por último, los gobiernos y las instituciones deben tener en cuenta que la coordinación conlleva un costo. En este sentido, siempre se debe evaluar la relación costo-beneficio antes de poner en marcha iniciativas de coordinación complejas, ya que no todas las políticas requieren coordinación.
En palabras de sir Michael Jacobs “Todo el mundo cree en la coordinación, pero nadie quiere que se le coordine”.
Referencias
Administración Federal de Ingresos Públicos . 2016. Documentos digitales laborales y de la seguridad social - Ventanilla y fuente única de datos (libro de sueldos digital) (Buenas prácticas en seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Banco de Previsión Social. 2017. Software Público y trabajo colaborativo (Buenas prácticas en seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
DESA; OIT. 2021. Global research on governance and social protection – Global overview. Nueva York, NY, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas.
Instituto Mexicano del Seguro Social. 2020. Atención especializada a embarazadas de alto riesgo, complicadas o con urgencia obstétrica, adscritas a IMSS-BIENESTAR, en hospitales de segundo y tercer nivel del Instituto Mexicano del Seguro Social (Buenas prácticas en seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Instituto Nacional de Seguridad Social. 2009. Sistema de Acuerdos Internacionales - SIACI (Buenas prácticas en seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Ministerio de Seguridad Social. 2017. Campaña Nacional de Prevención de Accidentes de Trabajo (CANPAT) (Buenas prácticas en seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
OIT y otros. 2021. Governance of social protection systems: a learning journey - Module #1: Coordination. Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo.
Secretaría de Seguridad Social - MTEySS. 2012. Convenios de corresponsabilidad gremial en materia de seguridad social, una herramienta para contribuir al trabajo decente en el ámbito rural (Buenas prácticas en seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
Secretaría de Seguridad Social - MTEySS. 2015. Programa Intercosecha (Buenas prácticas en seguridad social). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.