Según las estimaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), tan solo el 29 por ciento de la población mundial está cubierta por un sistema de seguridad social integral que incluya todas las prestaciones, desde las prestaciones por hijos y familiares hasta las pensiones de vejez. El 71 por ciento restante, unos 5 200 millones de personas, no tiene protección, o tiene una protección parcial (OIT, 2017).

Si bien las estimaciones a nivel mundial dan una perspectiva de la magnitud de la brecha en la cobertura, se observan disparidades importantes. Por ejemplo, los datos de la OIT muestran que, si bien casi el 90 por ciento de la población de 65 años o más de los países de ingresos medios-altos recibe una pensión de vejez, la cobertura efectiva de las prestaciones de vejez es de cerca del 15 por ciento en los países de ingresos bajos (Durán-Valverde, F. y otros, 2019).

En consonancia con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la extensión de la protección social mediante una combinación de regímenes contributivos y no contributivos adecuados a cada país es, por lo tanto, una prioridad. La actual crisis de la COVID-19 ha puesto una vez más de manifiesto el papel crucial que desempeña la protección social en la resiliencia social y económica, y ha hecho que el objetivo mundial de la protección social universal sea aún más urgente.

Los regímenes contributivos desempeñan un papel vital en este proceso y aumentan la sostenibilidad financiera, la idoneidad y el apoyo público de la cobertura de protección social. Mientras que en la mayoría de los países los regímenes contributivos cubren a los trabajadores con relaciones de empleo más formales y estables, se observan diferencias importantes entre los resultados que obtienen los países en sus esfuerzos por llegar a los grupos difíciles de cubrir.

El presente artículo, que se basa en las buenas prácticas recientes presentadas en el marco del Concurso de la AISS de Buenas Prácticas para las Américas 2020, se centra en las estrategias innovadoras puestas en marcha por las instituciones de seguridad social de las Américas para extender la cobertura de seguridad social a los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores domésticos y los trabajadores de la llamada economía creativa.

Estas buenas prácticas demuestran que los regímenes contributivos pueden cubrir eficazmente a los trabajadores de estos sectores. Sin embargo, también señalan la necesidad de adoptar estrategias a medio y largo plazo para desarrollar las capacidades operativas adecuadas, así como para introducir modificaciones en los regímenes actuales, que tengan en cuenta las características específicas de los distintos grupos.

Extender los regímenes contributivos a los grupos difíciles de cubrir

Para muchos sistemas de seguridad social de numerosos países de ingresos medios-bajos y bajos, cubrir con regímenes contributivos a los grupos que se encuentran a menudo excluidos, como los trabajadores del sector informal y los ocupados en formas atípicas de empleo, se ha convertido en una de las principales prioridades. En este sentido, el desafío de extender la cobertura de los sistemas contributivos a los trabajadores del sector informal se complica debido a la magnitud del empleo informal, en el que se encuentran 2 000 millones de personas del total de la población empleada del mundo de 15 años o más (OIT, 2018).

Para ilustrar esta realidad, en el cuadro A se presenta la cobertura legal de los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores domésticos y los artistas, mediante regímenes contributivos que ofrecen prestaciones de vejez, de invalidez y de supervivencia en la región de las Américas.

Cuadro A. Cobertura legal de una selección de categorías de trabajadores en las Américas (prestaciones de vejez, de invalidez y de supervivencia)

País	Estado de la cobertura legal
	Trabajadores domésticos	Artistas independientes *	Trabajadores por cuenta propia
Antigua y Barbuda	...	Sí	Sí
Argentina	Sí (también mediante regímenes especiales)	Sí (2015: actores y determinados artistas intérpretes o ejecutantes)	Sí (también mediante regímenes especiales)
Bahamas	...	Sí	Sí
Barbados	...	Sí	Sí
Belice	...	Sí	Sí
Bolivia	Sí	Cobertura voluntaria	Cobertura voluntaria
Brasil	Sí	Sí	Sí
Canadá	Sí	Sí	Sí
Chile	Sí	Sí	Sí
Colombia	Sí	Cobertura voluntaria (2013: mediante un régimen complementario)	Sí (también mediante regímenes especiales)
Costa Rica	Sí	Sí	Sí
Cuba	Sí	Sí (mediante regímenes especiales)	Sí (mediante regímenes especiales)
Dominica	...	Sí	Sí
Ecuador	Sí	Cobertura voluntaria (2016: artistas y gestores culturales)	Cobertura voluntaria
El Salvador	Cobertura voluntaria	Cobertura voluntaria	Cobertura voluntaria
Estados Unidos	Sí	Sí	Sí
Granada	...	Sí (en función de los ingresos)	Sí (en función de los ingresos)
Guatemala	Cobertura voluntaria	No	No
Guyana	...	Sí (en función de los ingresos)	Sí (en función de los ingresos)
Haití	...	No	No
Honduras	Cobertura voluntaria	Cobertura voluntaria	Cobertura voluntaria
Jamaica	...	Sí	Sí
México	Sí	Sí (voluntaria para determinadas categorías)	Sí (voluntaria para determinadas categorías)
Nicaragua	Sí	Cobertura voluntaria	Cobertura voluntaria
Panamá	Sí	Sí	Sí
Paraguay	Sí	Cobertura voluntaria	Cobertura voluntaria
Perú	Sí	Sí (2003: artistas e intérpretes o ejecutantes)	Cobertura voluntaria
República Dominicana	...	No	No
Saint Kitts y Nevis	...	Sí	Sí
San Vicente y las Granadinas	...	Sí	Sí
Santa Lucía	...	Sí	Sí
Suriname	...	Sí	Sí
Trinidad y Tobago	Sí	No	No
Uruguay	Sí	Sí (2008: mecanismo especial)	Sí (también mediante regímenes especiales)
Venezuela	Sí	Cobertura voluntaria	Cobertura voluntaria
Fuente: AISS, perfiles nacionales, edición de las Américas 2019. * A menos que se indique lo contrario, se entiende que los artistas independientes están cubiertos por las mismas condiciones que cualquier otro trabajador por cuenta propia. … No hay información disponible.

Los trabajadores domésticos, debido a las características del trabajo que desempeñan, se consideran un grupo de difícil cobertura, ya que pueden quedar fuera del ámbito de aplicación de la legislación laboral y verse, por lo tanto, excluidos de los regímenes contributivos. La OIT calcula que, de los 67 millones de trabajadores domésticos que hay en todo el mundo, 60 millones no tienen acceso a la seguridad social (OIT, 2016).

Con la extensión de la cobertura legal de los regímenes de seguridad social a los trabajadores domésticos se cumple el doble objetivo de ampliar el alcance de la protección a grupos que hasta ahora estaban excluidos, al tiempo que se mejora el acceso de las mujeres a la seguridad social, al estar este grupo considerablemente sobrerrepresentado en este sector.

Otra categoría que suele quedar excluida de los regímenes contributivos es la de los artistas independientes y los trabajadores del ámbito del arte. La baja cobertura que tienen estos trabajadores puede deberse a sus condiciones de empleo, caracterizadas por una alta prevalencia del trabajo de corta duración y ocasional (Behrendt y Nguyen, 2018), el trabajo por cuenta propia y los ingresos irregulares.

La extensión del ámbito de aplicación de los regímenes contributivos para cubrir a los trabajadores con suficientes recursos para cotizar es un primer paso para reducir la brecha en la cobertura. Además, estas medidas amplían la base de recaudación de cotizaciones de los regímenes y, de esta manera, contribuyen a su sostenibilidad financiera.

Para eliminar los obstáculos jurídicos que impiden a ciertos grupos cotizar a la seguridad social, es necesario introducir cambios legislativos fuera del ámbito de las instituciones de seguridad social. Sin embargo, una vez adaptados los marcos jurídicos, el éxito de la aplicación de estas medidas depende considerablemente de la capacidad de respuesta y de la coordinación entre las distintas instituciones implicadas en la administración y la supervisión de los programas pertinentes.

En este contexto, las buenas prácticas de Colombia, México y el Uruguay muestran distintas estrategias adoptadas por las instituciones de seguridad social pertinentes para extender la cobertura de los regímenes contributivos existentes a los trabajadores por cuenta propia, a los trabajadores del sector informal de la llamada economía creativa y a los trabajadores domésticos.

1. Colombia: Ahorro para la jubilación para los trabajadores por cuenta propia y los artistas independientes

El Sistema General de Pensiones de Colombia cubre de manera obligatoria a todas las personas empleadas y a los trabajadores por cuenta propia que perciben al menos el salario mínimo mensual. De esta manera, el Sistema excluye a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores del sector informal que menos ingresos tienen. Para superar este obstáculo, el Gobierno introdujo un sistema complementario (Beneficios Económicos Periódicos, BEPS) basado en cuentas individuales con las que los trabajadores con ingresos bajos o irregulares pueden ahorrar de forma voluntaria para la jubilación, al tiempo que reciben un incentivo equivalente al 20 por ciento del saldo de su cuenta una vez que alcanzan la edad de jubilación. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) administra el programa BEPS desde 2015.

Una de las buenas prácticas presentadas por Colpensiones al Concurso de la AISS de Buenas Prácticas para las Américas expone su estrategia para extender la cobertura del programa BEPS. En concreto, en 2018, Colpensiones lanzó una iniciativa para incentivar la afiliación a la seguridad social de los trabajadores por cuenta propia ocupados en la economía creativa, que abarca a artesanos, profesionales de las artes visuales, actores, músicos y otros profesionales de la industria cultural. La estrategia se centra en tres componentes para aumentar el número de participantes y movilizar recursos de distintos interlocutores económicos y de la sociedad, que se utilizan para aumentar los ahorros acumulados por los participantes en sus cuentas individuales:

• colaboración con autoridades regionales y locales para conseguir recursos adicionales. En junio de 2020 habían participado en esta iniciativa 471 gobiernos regionales y locales, lo que corresponde al 43 por ciento de los municipios colombianos;
• asociaciones con empresas del sector privado mediante donaciones voluntarias en el marco de sus campañas de responsabilidad social empresarial;
• campañas de sensibilización y concienciación para incentivar el ahorro para la jubilación de los posibles cotizantes.

En el marco de esta iniciativa, Colpensiones ha establecido un acuerdo de colaboración con una empresa del sector privado que ha movilizado una donación de 52 300 dólares de los Estados Unidos (USD) para financiar los ahorros para la jubilación de los artistas independientes vulnerables. Del mismo modo, según los datos de Colpensiones, de los 371 000 trabajadores de la economía creativa colombiana, alrededor de 18 000 tienen ahora acceso a una cuenta individual del programa BEPS.

2. México: Programa piloto para cubrir a los trabajadores domésticos

Tras el fallo dictado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el que declaraba inconstitucional la falta de cobertura obligatoria de seguridad social para los trabajadores domésticos, en 2019, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) puso en marcha un programa piloto para facilitar la cobertura de estos trabajadores.

En una buena práctica presentada por el IMSS se describe este programa piloto consistente en crear un sistema especial opcional para los trabajadores domésticos, que incluye características financieras y administrativas adaptadas a sus realidades. Sin embargo, ofrece las mismas garantías de prestaciones que el Régimen General Obligatorio (RGO), como la protección en caso de enfermedad, maternidad, invalidez, accidente de trabajo, vejez y deceso. Como ocurre con los trabajadores cubiertos por el RGO, los trabajadores domésticos cubiertos por el sistema especial también pueden optar a una pensión anticipada en caso de desempleo después de cumplir 60 años, a algunas prestaciones sociales familiares y a servicios de guardería para sus hijos. Los empleadores tienen la opción de cumplir sus obligaciones con los trabajadores domésticos afiliándolos directamente al RGO (con arreglo a las mismas reglas que cualquier otro empleador) o mediante el sistema especial que se está poniendo a prueba.

Varios elementos hacen de esta estrategia una buena práctica para la extensión de los regímenes contributivos a grupos hasta entonces sin cubrir, entre los que cabe mencionar los siguientes:

• el programa piloto cuenta con normas de funcionamiento claras que han sido establecidas por el IMSS y publicadas en el Boletín Oficial del Estado;
• el régimen tiene en cuenta las características específicas del trabajo doméstico (por ejemplo, la existencia de múltiples empleadores y el trabajo a tiempo parcial), y permite que los empleadores paguen cotizaciones prorrateadas;
• la puesta en marcha del programa piloto se realizó junto con una campaña de comunicación para informar a los empleadores de sus obligaciones en materia de seguridad social;
• el IMSS creó un micrositio para los trabajadores domésticos y sus empleadores, que contiene varios tutoriales, vídeos explicativos y cálculos de cotizaciones.

3. Uruguay: Labor constante para materializar el derecho de los trabajadores domésticos a la seguridad social

La Ley N° 18.065 de 2006 estipula que toda la legislación laboral y en materia de seguridad social del Uruguay deberá aplicarse a los trabajadores domésticos. Con la promulgación de esta ley, los trabajadores domésticos quedaron cubiertos de forma obligatoria por el sistema general de la seguridad social administrado por el Banco de Previsión Social (BPS).

Para garantizar que la cobertura legal se traduce en una cobertura efectiva, el BPS ha seguido innovando para llegar a los trabajadores domésticos. Esta labor está reflejada en una buena práctica presentada por el BPS al Premio de Buenas Prácticas de 2020, de la cual cabe destacar los aspectos siguientes:

• la creación de un micrositio que contiene toda la información necesaria para los trabajadores domésticos y sus empleadores;
• la puesta en marcha de una serie de campañas de comunicación para concienciar sobre los derechos y las obligaciones relacionados con la seguridad social;
• la facilitación de los procedimientos administrativos para los empleadores, como la elaboración de herramientas fáciles de usar para la afiliación en línea de los trabajadores y la recaudación de cotizaciones;
• el fomento de los servicios en línea frente a las transacciones presenciales entre los usuarios, al tiempo que se garantiza el apoyo técnico por medio de un chatbot y de empleados especializados en atención al ciudadano disponibles las 24 horas del día, todos los días de la semana.

En cuanto a la eficacia de las medidas del BPS entre 2006 y 2018, en el gráfico 1 figura la evolución del número de empleadores registrados en el BPS y del número de trabajadores domésticos que cotizaron durante ese periodo. Según los datos administrativos de la institución, en 2019 había 76 360 trabajadores domésticos afiliados al BPS, frente a los 43 272 en 2006. Del mismo modo, el tercer eje muestra cómo la evasión del pago de cotizaciones en esta categoría de trabajadores se redujo entre 2006 y 2017 (últimos datos disponibles), pasando de un 60,81 por ciento a un 36,38 por ciento.

Conclusiones

Extender la cobertura de los regímenes contributivos existentes a grupos difíciles de cubrir es una medida esencial y necesaria para colmar la brecha en la cobertura de protección social y para favorecer el cumplimiento del derecho humano a la seguridad social para todos, independientemente de la situación laboral de la persona.

Si bien las instituciones de seguridad social no tienen competencias para introducir cambios legislativos, sí cuentan con un importante margen de maniobra para innovar, tanto a la hora de aplicar los regímenes actuales como de promover la eliminación de obstáculos jurídicos a la extensión de la cobertura. Esto queda patente en las estrategias innovadoras de las instituciones de seguridad social de Colombia, México y el Uruguay para incluir a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores independientes de la economía creativa, así como a los trabajadores domésticos, en sus sistemas nacionales de seguridad social.

El enfoque elaborado por Colpensiones en Colombia para incentivar la afiliación de los artistas independientes ofrece valiosas ideas a otros países que pretenden cubrir a este grupo de trabajadores. Las lecciones extraídas tienen que ver, en particular, con la identificación y la descripción de las características del grupo al que va dirigida la medida, la importancia de comunicar las ventajas del régimen y la adopción de un enfoque innovador para la movilización de recursos, que incluye asociaciones con autoridades locales y el sector privado.

En cuanto a los trabajadores domésticos, la experiencia del BPS en el Uruguay pone de relieve la importancia de un enfoque a medio y largo plazo que tenga en cuenta las particularidades de este tipo de empleo. El caso del IMSS en México, por su parte, hace hincapié en la importancia de la igualdad de derechos a las prestaciones de los distintos grupos. En particular, para mejorar el cumplimiento, son cruciales las medidas dirigidas a facilitar el registro de los empleadores, la afiliación de los trabajadores, el cálculo y el pago de las cotizaciones y la atención al usuario para guiar a los empleadores a lo largo del proceso administrativo.

Todas las buenas prácticas señalan la necesidad de acabar con el desconocimiento de los derechos, las prestaciones y las obligaciones en materia de protección social, que obstaculiza considerablemente la cobertura de las personas de la economía informal y de los grupos vulnerables. Por lo tanto, toda estrategia de extensión de la cobertura debe incluir canales de comunicación y actividades de concienciación para llegar a los cotizantes actuales y futuros.

Para que las iniciativas de los países en pos de la protección social universal den frutos, es necesario aumentar la capacidad de las instituciones de seguridad social para innovar en lo que respecta a la extensión de los regímenes contributivos a los grupos difíciles de cubrir. En este sentido, las Directrices de la AISS sobre Soluciones Administrativas para la Extensión de la Cobertura y la Base de datos de buenas prácticas de la AISS ofrecen más orientaciones y herramientas prácticas a las instituciones de seguridad social.

Referencias

AISS. 2019. Perfiles nacionales, edición de las Américas 2019. Asociación Internacional de la Seguridad Social. Disponible en: https://ww1.issa.int/es/country-profiles (consultado el 30.10.2020).

Asamblea General de las Naciones Unidas, Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, 217 A (III), disponible en: https://www.refworld.org/docid/3ae6b3712c.html 

Asamblea General de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 16 de diciembre de 1966, Naciones Unidas, Serie de Tratados, vol. 993, pág. 3, disponible en: https://www.refworld.org/docid/3ae6b36c0.html 

Behrendt y Nguyen. 2018. Extending social security to workers in the informal economy: Lessons from international experience. Ginebra, Organización Internacional del Trabajo.

Durán-Valverde, F. y otros. 2019. Brechas en el financiamiento de la protección social para alcanzar la meta ODS 1.3: Estimaciones mundiales y estrategias para los países en desarrollo. Ginebra, Departamento de Protección Social, Oficina Internacional del Trabajo.

OIT. 2016. Protección social del trabajo doméstico. Tendencias y estadísticas. Ginebra, Departamento de Protección Social, Oficina Internacional del Trabajo.

OIT. 2017. Informe Mundial sobre la Protección Social 2017-19: La protección social universal para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo.

OIT. 2018. Mujeres y hombres en la economía informal: Un panorama estadístico. Tercera edición. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo.