La seguridad social es uno de los componentes principales de las medidas sin precedentes que han adoptado los gobiernos para hacer frente a la pandemia. El Observatorio en línea de la COVID-19 de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) ha registrado 363 de estas medidas en 40 países de Asia y el Pacífico, el 73 por ciento relacionadas con regímenes no contributivos y el 27 por ciento, con regímenes contributivos de seguridad social (OIT, 2020c). Dejando a un lado las economías más desarrolladas de la región, los gobiernos han tenido que asumir gran parte de la financiación de las prestaciones de seguridad social, lo que pone de manifiesto el limitado alcance de los regímenes contributivos y la necesidad de proporcionar asistencia social a las personas sin protección social. Al mismo tiempo, la crisis revela que, muchas veces, los programas nacionales de desempleo no cuentan con la capacidad suficiente para hacer frente a crisis externas de extraordinaria magnitud. Por el modo en que están diseñados, estos programas solo abordan la pérdida de empleos de naturaleza estructural y proporcionan una sustitución de los ingresos en forma de prestaciones monetarias normalmente solo durante un máximo de tres meses.

Para apoyar el consumo de los hogares durante la pandemia, los gobiernos han adoptado medidas de emergencia estabilizadoras y tranquilizadoras. Las medidas de emergencia son, por definición, provisionales. Por lo tanto, es importante saber si estas medidas provisionales son el paso previo a la formulación de una política de apoyo permanente a la cobertura de seguridad social, especialmente para los trabajadores que no pueden permitirse afiliarse a los programas contributivos actuales.

Para que suponga un verdadero cambio en la recuperación social y económica de la región, y promover la inclusión social y el crecimiento económico, los sistemas de seguridad social deben formar parte de unas políticas de crecimiento y desarrollo sostenibles e inclusivas.

Datos y cifras

Indicators of growth and inequality

Parámetros socioeconómicos en la región de Asia y el Pacífico antes de la pandemia

La región de Asia y el Pacífico ha experimentado un fuerte crecimiento económico durante prácticamente los dos decenios anteriores a la pandemia de COVID-19. Aunque la tasa de crecimiento del producto interno bruto (PIB) de la región se redujo del 5,1 por ciento en 2018 al 4,4 por ciento en 2019, seguía estando muy por encima de la tasa mundial en estos dos años, a saber, el 3,5 por ciento y el 2,8 por ciento, respectivamente. Sin embargo, la proporción media anual de la renta del trabajo solo aumentó en Asia Oriental, la subregión con el mayor número de economías más avanzadas; en las demás subregiones, la desigualdad empeoró (OIT, 2020a).

El porcentaje de población que vivía por debajo del umbral de la pobreza extrema, con menos de 1,90 dólares estadounidenses (USD) al día, se redujo considerablemente del 37,6 por ciento en 1997 al 20,5 por ciento en 2007, y al 7,5 por ciento en 2017 (OIT, 2018a). El porcentaje de las personas que vivían en condiciones de pobreza moderada o de casi pobreza era del 16,8 en Asia Oriental, del 34,4 en Asia Sudoriental y el Pacífico, y del 56,7 en Asia Meridional.

La informalidad prevalece en Asia y el Pacífico, donde viven hasta 1,3 mil millones de los 2 mil millones de trabajadores informales que hay en el mundo. Excepto en Asia Sudoriental y el Pacífico, y Asia Meridional, el número de hombres supera el número de mujeres en el empleo informal, con un 70,5 por ciento de los hombres trabajando en el sector informal en comparación con el 64,1 por ciento de mujeres que trabaja en este sector. En Asia Sudoriental y el Pacífico, estas cifras son del 75,2 por ciento y del 75,4 por ciento, respectivamente. En Asia Meridional, los porcentajes son del 86,8 y del 90,7, respectivamente. La informalidad afecta ampliamente a la población joven, con aproximadamente el 86,3 por ciento de los trabajadores de entre 15 y 25 años activos en el sector informal (OIT, 2018b).

La informalidad y el nivel educativo son inversamente proporcionales. Los datos regionales muestran que las personas que han terminado la educación superior tienen menos probabilidades de encontrar un empleo en el sector informal que aquellas que no han terminado más que la educación primaria, a saber, el 0,31 y el 0,90 por ciento de probabilidades, respectivamente. (OIT, 2018a). La informalidad y la pobreza están conectadas y forman un círculo vicioso en el que una es la causa y la consecuencia de la otra. Si a este panorama se le añade la desigualdad, la relación entre la informalidad y la pobreza se complica todavía más.

Se ha observado que, en la región, la reducción de la pobreza no refleja necesariamente una reducción de la desigualdad. La República Popular China (en adelante denominada China) es el primer país que ha logrado el objetivo de reducción de la pobreza, que forma parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, gracias a su tasa de crecimiento real del PIB, que ha registrado un promedio del 9,5 por ciento desde el decenio de 1980. Pese a ello, China es actualmente uno de los países con más desigualdad en lo que ingresos, la riqueza y la educación del mundo (BAsD, 2019). En la República de Corea, la tasa de pobreza antes de la pandemia era del 0,2 por ciento, pero el mercado de trabajo dual y altamente segmentado del país, constituido por trabajadores regulares y no regulares, ha provocado una gran desigualdad en los ingresos por concepto de salarios (OCDE, 2011). Una parte importante de las medidas adoptadas por estos dos países para hacer frente a estos desafíos es la ampliación del acceso a la educación y la mejora de las competencias de la fuerza de trabajo. Esto es significativo en el contexto actual, en el que la región se está esforzando por recuperarse de la crisis.

Seguridad social, inclusión y cohesión social

Se estima que, como consecuencia de la crisis de la COVID-19, el crecimiento en la región de Asia y el Pacífico se ha reducido un 2,2 por ciento en 2020, una caída de casi 7 puntos porcentuales con respecto al año anterior, y la primera tasa de crecimiento negativa en la región después de varios decenios. Se calcula que la región ha perdido 81 millones de empleos en 2020 (32 millones de empleos en el caso de las mujeres y 49 millones, en el caso de los hombres), y entre 22 y 25 millones más se han visto abocados a la pobreza extrema. La mayor pérdida de empleos se ha producido en Asia Meridional, casi 50 millones, seguida de Asia Oriental con 16 millones, Asia Sudoriental con 14 millones, y las islas del Pacífico con 0,5 millones (OIT, 2020a). Las consecuencias negativas de esta evolución de la informalidad, la pobreza y la desigualdad son importantes. Según las Naciones Unidas, la pandemia ha revertido decenios de avances en la reducción de la pobreza, la desigualdad y la exclusión (ONU, 2020).

La pandemia ha confirmado claramente la necesidad de establecer programas de atención de salud universales y pisos de protección social universales, así como de dar una mayor prioridad a la seguridad social en las agendas políticas nacionales.

La fuerza de la seguridad social como instrumento político en el proceso de recuperación reside en su capacidad intrínseca para influir tanto en la oferta como en la demanda. Por un lado, los efectos desde el punto de vista de la demanda son inmediatos, gracias al efecto multiplicador del ingreso que tiene el gasto en seguridad social. Por el otro, los efectos por el lado de la oferta pueden no verse de manera tan inmediata, ya que se trata fundamentalmente del rendimiento de la inversión de un país en sus recursos humanos. La inversión social para sacar a las personas de la pobreza por medio de la educación y la creación de capacidad, por ejemplo, puede tardar cierto tiempo en dar sus frutos, pero los efectos pueden ser más sostenibles en la medida en que las competencias adquiridas posteriormente favorecen una mayor seguridad de los ingresos y la movilidad social.

La seguridad social es empoderadora, tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta. El concepto de empoderamiento económico —capacitar a las personas para que puedan satisfacer sus propias necesidades y velar por su bienestar— es fundamental para cualquier definición de la inclusión y la cohesión social. Sin empoderamiento económico es difícil que las personas se sientan incluidas en la sociedad. Es a través del empoderamiento económico que la seguridad social abre vías hacia la inclusión y la cohesión social. El mejor camino hacia el empoderamiento económico es el empleo remunerado y productivo, por eso la seguridad social y el empleo decente están intrínsecamente relacionados.

Para fortalecer el crecimiento inclusivo y la cohesión social se necesita algo más que sistemas de seguridad social integrales. Existen muchas sinergias de política entre la seguridad social y el empleo, y lo mismo ocurre con la atención de salud, la resiliencia frente al cambio climático, la educación y la formación, las iniciativas para facilitar la transición de la escuela al empleo y para generar empleo, las pasantías y las iniciativas empresariales, y las microfinanzas y el apoyo a las empresas emergentes. Captar estas sinergias, y tomarlas como base, hará que se obtenga el máximo rendimiento de la inversión en seguridad social. Avanzar en esta dirección requiere una mejora significativa en la forma de aplicar las políticas. En este sentido, los avances en las tecnologías digitales pueden ayudar a superar la compartimentación institucional del sector público y mejorar la coordinación y la integración de las políticas.

Seguridad social y sinergias políticas

La infraestructura institucional para apoyar la coordinación y las medidas de seguimiento son importantes para armonizar la aplicación de las políticas de seguridad social y la de otras políticas públicas, y viceversa. No basta con que, por ejemplo, los regímenes de seguridad social no contributivos identifiquen a los participantes en los programas y les proporcionen formación para el empleo. Igual de importantes son las medidas de seguimiento para asegurarse de que los participantes en los programas sean capaces de utilizar las competencias adquiridas para encontrar trabajo, y que las oportunidades de trabajo lleven a un empleo más seguro, una mejora de los ingresos y, con el tiempo, a la movilidad social.

La coordinación debe facilitar —no complicar— la aplicación de las políticas. Para ello, es necesario racionalizar las políticas y los procesos, hacer que sean contiguos y lógicos, y estén conectados dentro de las instituciones y entre ellas. El objetivo que se pretende alcanzar mediante la coordinación debe estar claro, a saber, facilitar un empoderamiento económico que, a su vez, mejore la inclusión y la cohesión social. Los acuerdos formales entre las instituciones pertinentes constituirán la base sobre la que se definan las herramientas y normas para poner en práctica la coordinación, preferiblemente de manera sostenible, y sin la influencia de los vaivenes del partidismo político. El intercambio de datos sociales y las bases de datos interoperables facilitan en gran medida la coordinación de las políticas; esto incluye la creación de un marco de interoperabilidad, la definición de normas, funciones y responsabilidades, y todos los aspectos relacionados, como los acuerdos de nivel de servicio, la semántica de datos, y el intercambio y mantenimiento de datos (AISS, 2019; OIT, AISS y DAES, 2021).

Los ejemplos de los distintos países de la región muestran la labor que realizan los gobiernos y las instituciones de seguridad social para crear sinergias políticas, algunas basadas en simples redes institucionales y otras más elaboradas y de mayor alcance.

En 2009, el Gobierno de Australia creó el Departamento de Servicios Humanos (Department of Human Services – DHS), que incorporaba tres grandes organismos, a saber, Centrelink, Medicare y el Organismo de Apoyo a la Infancia (Child Support Agency – CSA). En 2012, el DHS desarrolló el sitio web myGov, que proporciona un acceso seguro y en línea a una serie de servicios públicos australianos. En 2019, el DHS pasó a llamarse Services Australia, y su lema es “facilitar los servicios públicos para que los ciudadanos puedan seguir con su vida”. El Plan Institucional 2021–22 (Servicios Australia, 2021) destaca, entre otras cosas, que asociarse de la mejor manera posible con muchos otros organismos es fundamental para poder prestar un servicio sin contratiempos a los beneficiarios comunes a nivel gubernamental.

En China, una forma de extender la protección social a un gran número de personas es por medio de los servicios comunitarios de protección social (protection community services – SPCS). Los componentes de estos servicios son las políticas activas del mercado de trabajo (active labour market policies – ALMP) y el acceso a la protección social. Los SPCS son servicios públicos comunitarios consistentes en asociaciones entre el sector público y el privado, la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales (ONG), que están bajo la supervisión del Gobierno. Las ALMP adoptan la forma de servicios sociales y servicios prestados en el hogar, como la atención médica y la asistencia a domicilio, los servicios de asistencia y las actividades sociales para ayudar a las personas de edad avanzada, a las personas con discapacidad y a los niños. También imparten formación profesional y prestan servicios de reinserción laboral. Asimismo, los SPCS se encargan de las cuestiones relacionadas con la afiliación a la seguridad social, la recaudación de cotizaciones y el pago de prestaciones. En China, el Plan Quinquenal 2016-20 contempla la ampliación de los SPCS, con el fin de aumentar el consumo y los ingresos de los hogares, alcanzar la cobertura universal y desarrollar el sector de los servicios del país (Ortiz, Schmitt y De, 2019).

En la India, la Ley Nacional de Garantía de Empleo Rural Mahatma Gandhi (Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act – MGNREGA), programa emblemático de empleo rural, se promulgó en el marco de la legislación de 2005. Este programa de protección social con una garantía legal basada en los derechos, garantiza al menos 100 días de empleo al año a cada hogar rural cuyos miembros adultos se presten voluntarios para realizar trabajo manual no cualificado; una prestación de desempleo diaria  en el caso de que a un solicitante no se le proporcione trabajo 15 días después de haberlo solicitado; y, si 15 días después de que los trabajadores hayan terminado el trabajo todavía no han cobrado el salario, tienen derecho a una compensación del 0,05 por ciento de su salario al día, hasta que se les haya pagado el salario. El programa mantiene a millones de ciudadanos indios fuera de la pobreza. Como parte del apoyo del Gobierno para paliar los efectos de la pandemia de COVID-19, se aumentaron la asignación de fondos al programa, las tasas salariales y las provisiones para fines relacionados con el empleo, (Accountability Initiative, 2021).

En 2018, la Organización de la Seguridad Social (Pertubuhan Keselamatan Sosial – PERKESO) de Malasia puso en marcha el Programa de Sinergia Social (Social Synergy Programme – SSP), con el objetivo de coordinar, de manera sistemática y progresiva, las intervenciones realizadas en el ámbito de la seguridad social, de la asistencia social y del mercado de trabajo para abordar los problemas de pobreza, abandono de los programas y duplicación de las prestaciones de seguridad social. La plataforma del SSP, denominada MySynergySystem, se apoya en la tecnología Blockchain, que permite intercambiar y gestionar los datos de manera segura y estable en todos los organismos públicos y ONG, encargados de suministrar las prestaciones y la asistencia a los ciudadanos. La gestión segura y coherente de los datos compartidos evita la duplicación de las prestaciones y, entre otras cosas, permite hacer un seguimiento de los participantes en el programa. Se trata de una innovación importante y constituye un gran avance en la eliminación de la compartimentación y la fragmentación del ecosistema de la seguridad social de Malasia.

El clima natural de Filipinas se caracteriza por una media de 20 tifones al año, cinco de ellos destructivos. El Departamento de Trabajo y Empleo (Department of Labour and Employment – DOLE) relaciona la gestión del riesgo climático y de desastres con las políticas activas del mercado de trabajo y de la seguridad social mediante el empleo asalariado a corto plazo y las iniciativas empresariales para las personas afectadas por desastres naturales y crisis. Brinda oportunidades en el ámbito del empleo y las iniciativas empresariales a los trabajadores desplazados, desfavorecidos y desempleados, la mayoría de los cuales trabaja en el sector informal. Los programas bien diseñados capacitan y generan oportunidades para la población pobre y marginada. Las personas que participan en los programas reciben formación sobre seguridad en el trabajo, y el DOLE les paga el salario imperante a nivel regional y los afilia a los regímenes de seguridad social y a los programas de seguro de salud nacionales (Ortiz, Schmitt and De, 2019).

Áreas prioritarias de la seguridad social después de la pandemia

Los responsables de la formulación de políticas de la región de Asia y el Pacífico están adelantando el trabajo que tendrán que hacer cuando termine la pandemia. A corto plazo, aparte de la necesidad de seguir proporcionando ingresos en situaciones de emergencia y de mantener las medidas adoptadas en materia de empleo y estímulo empresarial, los gobiernos nacionales deben participar en el diálogo social, con el fin de identificar las prioridades en materia de seguridad social, movilizar el margen fiscal y establecer un contrato social para trabajar progresivamente hacia la puesta en marcha de regímenes de cobertura universal, ya sea ampliando los programas existentes o creando regímenes nuevos.

Tres áreas prioritarias desempeñan un papel fundamental en este debate:

Sistemas fiables para definir las identidades y ofrecer un apoyo vital. Los gobiernos de muchos países en desarrollo de la región han podido extraer dos lecciones de forma inmediata: la necesidad de saber quiénes son los ciudadanos y dónde se encuentran, y la importancia de disponer de una infraestructura efectiva para la prestación de servicios con la que se puedan ampliar las vías de apoyo vitales. La pandemia ha permitido a muchos países de la región crear registros de personas sin cobertura de seguridad social. Estos registros pueden servir de punto de partida a los gobiernos para identificar los grupos vulnerables y ampliar la protección social a dichos grupos.

En la India, cabe destacar el sistema de identificación biométrica universal Aadhaar, que ha facilitado la prestación de los servicios sociales y de bienestar relacionados con la COVID-19 (Saini y Hussain, 2021). Aadhaar, que fue desarrollado en 2009, utiliza la biometría para prevenir de forma segura y efectiva el uso de identidades falsas o identidades fantasma. Entre sus muchas características se encuentra un sistema de verificación que permite a los bancos, las empresas de telecomunicaciones y los departamentos gubernamentales autenticar la identidad de una persona; una plataforma que facilita el abono en la cuenta bancaria de los beneficiarios; y un sistema para comprobar el derecho a las prestaciones sobre la base de los importes recibidos.

Inclusión y conectividad digitales. La encuesta sobre gobierno electrónico de 2020 del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DAES) refleja un aumento en el número de países de Asia y el Pacífico que prestan servicios en línea a los grupos de población vulnerables (DAES, 2020). La tendencia positiva en materia de inclusión digital que se observa en la región demuestra que cada vez más personas están consiguiendo acceder a los servicios digitales de un modo efectivo. A pesar de las medidas de cuarentena y de confinamiento impuestas en el marco de la pandemia, gracias a una conectividad digital fiable se están pudiendo prestar un gran número de servicios en línea las 24 horas del día, los siete días de la semana. Entre estos servicios figuran los relacionados con el suministro o la obtención de información, la realización de consultas y la presentación de reclamaciones y quejas, y la realización y recepción de pagos. La inclusión digital y una conectividad fiable son áreas prioritarias para los países en los que sigue habiendo muchos ciudadanos excluidos del medio digital y en los que Internet y otros servicios digitales no se adecuan a las necesidades de la población.

Coordinación interinstitucional y medidas de seguimiento. La seguridad social es solo uno de los instrumentos políticos que apoyan el empoderamiento económico y la inclusión y la cohesión social. Si se aplica únicamente una política de seguridad social quedarán fuera importantes sinergias con otras políticas sociales que abordan los mismos objetivos. Para lograr estas sinergias, la coordinación interinstitucional es indispensable. De hecho, el intercambio de datos generará nueva información sobre si los programas puestos en marcha por las distintas instituciones encajan y son contiguos en la práctica, lo que permite medir, comprobar y mejorar la efectividad de las políticas para hacer que las personas pasen de estar en una situación vulnerable a una en la que dispongan de unos ingresos seguros. Sin coordinación ni intercambio de datos, los programas de seguridad social seguirán evaluándose de manera individual, y las sinergias políticas quedarán sin gestionar o se desperdiciarán.

La información detallada para hacer un seguimiento de la evolución de los participantes en los programas que, por ejemplo, tengan por objeto reforzar las capacidades que fomenten la empleabilidad, la iniciativa empresarial y la actividad productiva, es de suma importancia. Estos datos son fundamentales para comprender y controlar la eficacia de estos programas y para mejorar las medidas de seguimiento que lleven a los participantes en los programas a encontrar un empleo remunerado y, en última instancia, les permita tener unos ingresos seguros y les facilite la movilidad social. El intercambio de datos de las instituciones públicas que tiene lugar a lo largo de todo el ciclo de creación de capacidad —desde su financiación por parte de los organismos de seguridad social hasta la formación, la incorporación al mercado de trabajo, y la búsqueda y mantenimiento del empleo— es fundamental para determinar si se le está sacando partido a las sinergias del ecosistema de la seguridad social. Al mismo tiempo, las cuestiones de seguridad y privacidad que surgen del intercambio de datos deben abordarse mediante los avances en las tecnologías de la información y de la comunicación. Las bases de datos interoperables tienen mucho que aportar al sector púbico.

Bibliografía