Los gobiernos europeos han puesto en marcha planes de estímulo económico más amplios para dar respuesta a la segunda ola de COVID-19. En este contexto, se prorrogan las medidas consistentes en el aplazamiento temporal de la recaudación de las cotizaciones a la seguridad social y en la exención de obligaciones o la reducción de las tasas de cotización para algunos grupos de población. Hasta la fecha, 68 países han adoptado al menos una de estas medidas (monitor de la AISS sobre el coronavirus: medidas por país). En una comunicación de abril de 2020, la Comisión Europea respaldó estas medidas y las describió como una “valiosa herramienta para reducir las dificultades de liquidez de las empresas y preservar el empleo” durante la crisis provocada por la COVID-19 (EC, 2020a).
Si bien estas medidas ofrecen ayuda temporal a los empleadores y a los empleados, al mismo tiempo ejercen presión sobre la actividad y la sostenibilidad financiera de las instituciones de seguridad social. En un informe de la AISS (ISSA, 2020a) de marzo de 2020 se citaban ejemplos específicos de la aplicación de estas medidas en varios países y se enumeraban los programas para mantener el empleo de algunos países europeos (ISSA, 2020b).
En el presente artículo se presenta la evolución de estas medidas desde que se adoptaron a principios de 2020 y se describen los cambios a los que se sometieron a medida que se volvían a ordenar nuevos confinamientos y después de que las economías prácticamente se detuvieran por segunda vez. En el gráfico&nsbp;1 que figura a continuación, se presenta un calendario simplificado de las medidas temporales adoptadas en materia de recaudación de las cotizaciones a la seguridad social en varios países de Europa. El periodo que se muestra en el calendario termina a finales de 2021. No obstante, se prevé que el aplazamiento de los pagos o la reducción de las tasas de cotización a la seguridad social se puedan extender hasta bien entrado 2022.
Gráfico 1. Medidas temporales relativas a las cotizaciones a la seguridad social en respuesta a la COVID-19
Fuente: Monitor de la AISS sobre el coronavirus: medidas por país (2021).
Ajustes tras la segunda ola de confinamientos en Europa
Las tres medidas principales relativas a las cotizaciones a la seguridad social que se han adoptado desde el comienzo de la crisis consisten en una combinación de las siguientes:
- la reducción de las tasas de cotización;
- el aplazamiento del pago de las cotizaciones; y
- la exención de las obligaciones de cotización.
Las medidas se ajustaron y mejoraron y, con el inicio de la segunda ola a finales de 2020 en Europa, se volvieron a adaptar:
- Reducción y nuevo cálculo de las tasas de cotización a la seguridad social:
- Diferentes niveles de reducción de las tasas de cotización de las empresas en función del grado de exposición a la crisis (o del sector económico) y/o del número de empleados;
- reducción de las tasas de cotización, así como exenciones del pago de estas (mediante futuros reembolsos) cuando se combinan con políticas de jornada reducida;
- reducción de las tasas de cotización para determinadas ramas de la seguridad social; y
- nuevo cálculo de las cotizaciones en caso de reducción salarial.
- Exenciones:
- Disminución gradual de los supuestos de exención como parte de las medidas de desconfinamiento tras la primera ola; y
- reintroducción y/o ampliación de las medidas de exención para hacerlas más generosas (paralelamente a los confinamientos durante la segunda ola).
- Aplazamiento y moratoria de la deuda:
- En el caso de aplazamiento de los pagos de las cotizaciones, interés cero (o tipos de interés reducidos);
- programación de los pagos a plazos, incluidos los pagos parciales; y
- congelación temporal de las penalizaciones por el pago pendiente de cotizaciones a la seguridad social.
El caso de España: distintos niveles de aplazamiento y reducción progresiva
Desde el inicio de la crisis, el Gobierno español ha concedido a los empleadores distintos niveles de exención del pago de las cotizaciones a la seguridad social según el sector económico (especialmente aquellos directamente afectados por los confinamientos) y el número de empleados (menos o más de 50 empleados). Una de las modificaciones que se han ido introduciendo con el tiempo consiste en la aplicación provisional del nuevo expediente de regulación temporal de empleo, o ERTE “de transición”, a las empresas en las que todos los empleados se encuentran en situación de suspensión temporal del contrato de trabajo.
Eliminación gradual de las exenciones
Este ERTE de carácter transitorio se introdujo a finales de junio de 2020 para el periodo de julio a septiembre de 2020. En el caso de aquellos empleadores que cumplían los requisitos, la medida siguió la misma lógica que los ERTE ordinarios, es decir, la eliminación gradual de la exención: durante el mes de julio la exención era del 70 por ciento (50 por ciento para las empresas con más de 50 empleados); en agosto, del 60 por ciento (40 por ciento para las empresas con más de 50 empleados) y en septiembre, del 35 por ciento (25 por ciento para las empresas con más de 50 empleados).
Restablecimiento de exenciones más elevadas durante la segunda ola
Con la llegada de la segunda ola de COVID-19 a Europa a finales de septiembre de 2020, España anunció que aquellas empresas con hasta 50 empleados afectadas de manera directa por la ola estaban exentas de pagar las cotizaciones a la seguridad social hasta el 31 de enero de 2021. La cuota patronal de las cotizaciones de las empresas de más de 50 empleados se redujo en un 90 por ciento. Las empresas parcialmente afectadas recibieron el apoyo del programa de jornada reducida denominado “ERTE por limitaciones”, que comprendía exenciones temporales en los pagos de cotizaciones a la seguridad social del empleador. El modelo ERTE se puso en práctica en aquellas empresas que aún podían operar, si bien con una capacidad inferior a la habitual debido a las restricciones derivadas del confinamiento. Las exenciones se redujeron en un 10 por ciento después del primer mes y en un 5 por ciento durante los dos meses siguientes.
En enero de 2021, la medida se prorrogó hasta mayo de 2021 debido a la imposición de un nuevo confinamiento, con una mayor exención, que ascendía hasta el 100 por ciento para las empresas directamente afectadas con menos de 50 empleados. En el cuadro 1 que figura a continuación, se resumen estos cambios. El hecho de que a principios de 2021 se volvieran a establecer unas tasas altas de exención refleja no solo la gravedad de la perturbación económica, sino también la generosidad de las políticas que se han diseñado para reducir la creciente tasa de desempleo.
| Tipo de empresa y características | Oct. 2020 | Nov. 2020 | Dic. 2020 | Ene. 2021 | Feb.-mayo 2021 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Las empresas directamente afectadas pueden solicitar la reducción de la jornada de trabajo de sus trabajadores | Menos de 50 empleados, incluidos los trabajadores por cuenta propia | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% |
| 50 empleados o más | 90% | 90% | 90% | 90% | 90% | |
| Las empresas indirectamente afectadas pueden solicitar la reducción de la jornada de trabajo de sus trabajadores | Menos de 50 empleados | 100% | 90% | 85% | 80% | 100% (feb.); 90% (mar.); 85% (abr.); 80% (mayo) |
| 50 empleados o más | 90% | 80% | 75% | 70% | 90% (feb.); 85% (mar.); 75% (abr.); 70% (mayo) |
|
| Fuente: Adaptado de los comunicados de prensa de la Seguridad Social de España publicados de octubre de 2020 a febrero de 2021. | ||||||
Aplicación en otros países
Reducción y aplazamiento de las cotizaciones por contingencias concretas de seguridad social
En Finlandia, la cuota patronal de las cotizaciones a la seguridad social para los planes de pensiones del sector privado se redujo en un 2,6 por ciento en el periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de diciembre de 2020. Al mismo tiempo, el Gobierno finlandés aprobó el aplazamiento del pago de las cotizaciones a la seguridad social de los empleadores correspondientes a las pensiones de vejez durante tres meses. Con motivo de las inquietudes sobre la sostenibilidad del plan, el Gobierno, entre otras medidas, autorizó a la sociedad pública de financiación Finnvera a que aumentara el total de sus préstamos de capital a las empresas y ofreciera garantías para proporcionarles los medios para pagar las cotizaciones aplazadas y futuras. Las cotizaciones al régimen de pensiones del sector privado se incrementarán de manera gradual de 2022 a 2025 para restablecer la situación económica. Además, el Gobierno sufragará del 50 por ciento al 80 por ciento de las pérdidas sufridas por Finnvera a causa de estas medidas provisionales.
Exención total y parcial de los pagos de cotizaciones en forma de reembolso
En Alemania, el reembolso completo de las cotizaciones de los empleadores por el trabajo de jornada reducida se prorrogó hasta el 30 de junio de 2021. Del 1 de julio al 31 de diciembre de 2021 se reembolsará el 50 por ciento de las cotizaciones a la seguridad social si el trabajo de jornada reducida comienza antes del 30 de junio de 2021. Al igual que en España y en Francia, el reembolso de las cotizaciones es un componente del régimen de jornada reducida.
El subsidio de la actividad parcial de larga duración establecido recientemente en Francia, que se corresponde con el 70 por ciento del salario anterior del empleado (no puede superar la cantidad equivalente a 4,5 veces el salario mínimo, que se reducirá al 60 por ciento a partir de febrero de 2021) tampoco está sujeto a las cotizaciones a la seguridad social.
Distintos niveles de aplazamiento según el grado de pérdida de ingresos
En la segunda ola, Francia, igual que España y otros países, apoyó a las empresas más afectadas mediante el aumento de las tasas de exención del pago de cotizaciones a la seguridad social. Desde octubre de 2020, la exención total o parcial se puso nuevamente a disposición de las empresas a las que se había prohibido recibir clientes debido al confinamiento, como los operadores turísticos, los hoteles, los servicios de catering, las instalaciones deportivas, el sector cultural, el transporte aéreo y los servicios de eventos, con una pérdida de ingresos de al menos el 50 por ciento en relación con el mismo periodo del año anterior. Entre las empresas no afectadas se encuentran aquellas que ofrecen opciones de entrega, recogida o para llevar. Para el año 2021, la exención total o parcial se configura como se presenta a continuación.
| Exención | Reducción de la facturación en 2021 en comparación con 2020 |
|---|---|
| 100% | Más del 60% |
| 50% | Del 40% al 60% |
| 25% | Al menos el 20% |
| Descuento | Puede concederse a empresas de otros sectores económicos que hayan experimentado una reducción de la actividad económica debido a los confinamientos y a la crisis económica y sanitaria generalizada. |
| Fuente: Urssaf, 2021. | |
Exención de emergencia
Francia aprobó en diciembre de 2020 el acceso a la exención de emergencia de las obligaciones de las cotizaciones a la seguridad social para las pequeñas y medianas empresas y los trabajadores por cuenta propia de los sectores más afectados (por ejemplo, turismo, hoteles, cafeterías y restaurantes, eventos y sectores culturales). Como respuesta a la segunda ola de la crisis sanitaria, en la Ley de Financiación de la Seguridad Social para 2021 se establecen medidas para ayudar a las empresas y asociaciones directamente afectadas por la crisis. Estas medidas se especifican por decreto y en función del sector. En determinadas condiciones, las empresas y asociaciones pueden recibir una ayuda económica para cumplir con el pago de las cotizaciones y obtener una exención parcial del pago de su cotización. Se hacen distinciones en función del tamaño de la empresa (por ejemplo, empresas con menos de 250 empleados o empresas con menos de 50 empleados) y de la gravedad de los efectos de la crisis en el sector.
Pago a plazos de las cotizaciones aplazadas
En la mayor parte de los casos, los empleadores que optan por el aplazamiento del pago de sus obligaciones pueden pagar en cuotas sin intereses. Tal es el caso de Suiza, donde el aplazamiento de los pagos de las cotizaciones de hasta 6 meses está libre de intereses. Estas reducciones se aplican a las obligaciones de pago de las pensiones de vejez, invalidez y supervivencia, y de las prestaciones familiares. Inicialmente, se concedió una moratoria de las deudas ante el régimen nacional de seguridad social durante un mes (del 19 de marzo al 19 de abril de 2020). En los casos en los que disminuyeron los pagos totales de salarios (por ejemplo, debido a despidos), las cotizaciones del empleador se adaptaron tras informar a la administración de la seguridad social.
Conclusión
En muchos países de Europa se han estado aplicando diversas medidas temporales relativas a las cotizaciones a la seguridad social con el objetivo de apoyar a las empresas y a los trabajadores durante la crisis de la COVID-19. Estas medidas evolucionaron durante el año 2020 y, debido a la larga duración de la crisis, en 2021 se siguen adaptando. Estas medidas y modificaciones se basan en la idea de hacer frente al desafío de equilibrar las necesidades de ayuda económica a corto plazo de los empleadores y los trabajadores con su necesidad a largo plazo de un plan de seguridad social adecuado y financiado de manera sostenible.
La perturbación de la actividad económica causada por la larga duración de la pandemia plantea graves problemas a las instituciones de seguridad social. El principal de ellos es la repercusión en la salud financiera de la institución, tanto a corto como a largo plazo. También se plantean cuestiones prácticas relativas a la sostenibilidad de las medidas provisionales y sus parámetros fundamentales, como los niveles y la duración de las exenciones, la viabilidad y la capacidad de pago para los planes de reembolso y de pago a plazos, y las tasas de penalización por la demora en el pago de las cotizaciones.
Garantizar el cumplimiento adecuado de las medidas también es esencial para mantener los niveles de cobertura del trabajo formal, lo que a su vez se traduce en mantener los niveles de cobertura de la seguridad social. Lograr lo primero requiere que se adopten buenas prácticas de gobernanza en la administración de la seguridad social y se centre la atención en la aplicación adecuada de los mecanismos de cobranza de las normas de recaudación de cotizaciones (ISSA, 2011).
Referencias
Agencia Federal de Empleo. Corona-Virus: Informationen für Unternehmen zum Kurzarbeitgeld. Núremberg.
AISS. 2011. Factores de éxito en la recaudación y cobranza de las cotizaciones (Perspectivas de Política Social, núm. 20). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
AISS. 2019. Directrices de la AISS sobre la Recaudación y Cobranza de Cotizaciones (edición revisada). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
AISS. 2020a. Flexibilidades y exenciones temporales en materia de cotizaciones a la seguridad social (Monitor de la COVID-19 – Noticias y análisis). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
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AISS. 2021. Coronavirus: Medidas por país (Monitor de la COVID-19). Ginebra, Asociación Internacional de la Seguridad Social.
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CE. 2020a. Policy measures taken against the spread and impact of the coronavirus. Bruselas, Comisión Europea.
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CE. 2020c. Modificación del Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19. Bruselas, Comisión Europea.
Deloitte. 2020. “Swiss employers welcome COVID-19 measures related to payment of Swiss social security contributions and pension contributions”, en Tax and Legal Blog, 8 de abril.
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Gobierno Federal. 2020. “Regulations to facilitate access to short-term work to be extended“, en Coronavirus in Deutschland. Berlín, Departamento de Prensa e Información del Gobierno Federal.
Gómez, M. V.; Gutiérrez, H.; Pérez, G. R. 2020. “Spain extends ERTE furlough scheme until January 31”, en El País, 30 de septiembre.
Secretaría de Estado de la Seguriad Social. 2020. “El Gobierno aprueba la extensión de los beneficios de los ERTE hasta el 31 de enero, tras el acuerdo con los agentes sociales”, en Seguridad Social, 29 de septiembre.
Urssaf. 2020a. Activité partielle: nouveau dispositif suite au Covid-19. France, Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.
Urssaf. 2020b. Mesures exceptionnelles: reconduction de l’exonération de cotisations patronales et de l’aide au paiement des cotisations. France, Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.