Una evaluación de la cobertura de seguridad social en África basada en los conocimientos pone de manifiesto la dicotomía entre las actividades económicas formales e informales con diferentes consecuencias sobre la cobertura de seguridad social. Se calcula que solamente el 17,4 por ciento de la población africana recibe como mínimo un tipo de prestación de protección social (OIT, 2021). En la mayoría de los casos, las cifras que se publican se basan en las tasas de cobertura del empleo formal, esto es, el seguro social y las medidas de asistencia social de financiación estatal. Por otro lado, los distintos grupos de población también reciben apoyo socioeconómico a nivel familiar, como en los casos en que los hijos cubren las necesidades de salud y financieras de sus padres de edad avanzada o bien por medio de mutualidades comunitarias.

Asimismo, el contexto económico informal y agrario que predomina en el panorama laboral de África ha propiciado que los grupos de población tengan que recurrir a modalidades de protección social de poca trascendencia, como las asociaciones de ahorro y crédito rotatorio (rotating savings and credit associations – ROSCAs) y las mutualidades no monetarias, que desempeñan un papel esencial en las comunidades de la región. Las tasas de cobertura son bajas porque no se invierte suficiente en prestaciones y servicios de protección social. Sin embargo, cabe señalar que estas cifras son inferiores al número real de personas que acceden de manera eficaz a algún tipo de protección ante situaciones de vulnerabilidad socioeconómica.

Organismos como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Centro Internacional de Políticas para el Crecimiento Inclusivo (CIP-CI), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) definen la protección social como un conjunto de políticas y medidas definidas a escala nacional para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad socioeconómica, de pobreza y de privación (Socialprotection.org, 2022). Prestan especial atención a las políticas en materia de regulación laboral y de mercado de trabajo, así como a las prestaciones estatales por medio de la asistencia social, y a la prevención por medio del seguro social y de los sistemas de responsabilidad de los empleadores, a fin de encarar el eterno problema de garantizar el acceso a unos ingresos básicos y a una atención de salud esencial para todas las personas.

Devereux y Sabates‑Wheeler (2004) ofrecen una definición amplia de la protección social e indican que “abarca todas las iniciativas públicas y privadas que proporcionan a las personas en situación de pobreza transferencias de ingresos o para el consumo, protegen a las personas vulnerables contra los riesgos para sus medios de vida y mejoran las condiciones y los derechos sociales de las personas marginadas”. Lo anterior pone de relieve el reconocimiento cada vez mayor de medidas como los programas de alimentación escolar, los programas de alimentos por trabajo, la exención del pago de tasas, los subsidios y los programas de obras públicas de gran densidad de mano de obra como herramientas de protección de seguridad social.

En la búsqueda de soluciones para el eterno problema de ofrecer protección de seguridad social para todas las personas, en el debate sobre la extensión de la cobertura de seguridad social será pertinente tener en cuenta los puntos fuertes y los puntos débiles del sistema de apoyo familiar y comunitario de África para establecer soluciones factibles y aceptables con las que afrontar la realidad de este continente.

Sistema de apoyo familiar y comunitario de África para la protección social

La protección social no es una novedad para la población africana. Desde una perspectiva socioeconómica, el objetivo de la protección social consiste en afrontar los problemas de vulnerabilidad socioeconómica, privación, pobreza y escasez para garantizar el acceso a unas condiciones de vida decentes y mejores para todas las personas. Mucho antes de que se reconociera formalmente la protección social como un derecho humano universal y fundamental (Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948), la población africana ya había iniciado el camino hacia la mejora de la vida de todas las personas con el establecimiento de una serie de obligaciones sociales sobre la base del espíritu de ubuntu, las cuales forman los sistemas de apoyo familiar y comunitario de la región.

En esencia, “ubuntu” es un sistema africano de creencias y valores que parte de la solidaridad sociocultural y que tiene el propósito de garantizar que nadie sufra en solitario por una tragedia (Mugumbate y Nyanguru, 2013). Si bien concuerda con las modalidades actuales de protección social, como el seguro social, la asistencia social y la responsabilidad de los empleadores, supera el limitado alcance de las obligaciones jurídicas y engloba principios de facto de humanidad y buena voluntad encaminados a proteger el bienestar y la mejora de las personas y de la humanidad.

Todavía no está claro si la responsabilidad de elaborar políticas y programas de protección social eficaces en África recae sobre el Estado o sobre el gobierno. En los instrumentos internacionales de derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas, 1966), en los que se dispone el carácter exigible del derecho fundamental a la seguridad social, se suele hacer referencia al Estado en vez de al gobierno, por lo que se reconoce a nivel general que los programas definidos a escala nacional constituyen el fundamento de las medidas de protección social en los países de la región.

A pesar de lo anterior, es importante señalar que, pese a que la noción de Estado es relativamente nueva en África, los estados poscoloniales, los gobiernos indígenas y los mecanismos de gobernanza sentaron las bases del contrato social en la región, en la que los líderes comunitarios o el cabeza de familia asumían el papel del gobierno con la obligación de proteger los valores y de hacer valer las obligaciones y los derechos socioeconómicos entre los miembros de la comunidad en cumplimiento del derecho a unas condiciones de vida decentes y mejores para todas las personas.

En la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 se consagra la seguridad social como derecho humano fundamental (artículo 22) y se establece que el derecho a la protección social consiste en el derecho a recibir una atención de salud adecuada y a tener unas condiciones de vida decentes, así como en el derecho a disponer de una protección de seguridad social en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otras contingencias de la vida y de los medios de vida (artículo 25) (Naciones Unidas, 1948). Estas contingencias se recogen en el Convenio de la OIT sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) para las nueve ramas de la seguridad social (OIT, 1952).

Posteriormente, se dio prioridad a hacer efectivo el derecho a la seguridad social para todas las personas frente a los contraproducentes debates sobre los mecanismos institucionales y financieros que respaldan el cumplimiento de este derecho. En consecuencia, la adopción de la Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202) dirigió el debate sobre una seguridad social básica hacia una seguridad social universal, que incluyera pisos de protección social con garantías mínimas de seguridad social que proporcionaran un acceso eficaz a la asistencia de salud esencial y una seguridad de los medios de vida a lo largo de la vida (OIT, 2012)

Al igual que sucede con el Convenio núm. 102, en la Recomendación núm. 202 se resalta la importancia de las políticas definidas a nivel nacional y respaldadas por la legislación y de contar con una estrategia de financiación adecuada, dado que son elementos imprescindibles de los sistemas nacionales de protección social. Cabe destacar que en ambos instrumentos se presta la debida atención al deber del Estado de proporcionar protección en cumplimiento del derecho humano fundamental a la seguridad social, con especial atención a la regulación y a la financiación. No obstante, la aplicación de ambos instrumentos precisa también de una estrategia clara y de una relación con las intervenciones no reguladas por el Estado que predominan en el panorama de la solidaridad social y contribuyen a garantizar la seguridad socioeconómica en África.

Por ejemplo, las comunidades indígenas africanas dedicadas a la agricultura de subsistencia y a la agricultura a pequeña escala ponen en marcha programas de intercambio de mano de obra y de solidaridad que se equiparan con las prestaciones de enfermedad y de maternidad. En esencia, los programas de intercambio mutuo de mano de obra en las comunidades agrarias se han ideado para que las personas, en caso de enfermedad, puedan contar con el trabajo de otros miembros del grupo para que les sustituya en las tareas de cultivo y cosecha. De esta forma, se garantiza que las actividades agrarias no se interrumpan por motivos de enfermedad u otras limitaciones.

Además, los cuidados a otras personas, ya sean niños, personas de edad avanzada o personas enfermas, se conciben más como una responsabilidad familiar y comunitaria que como un servicio pagado. De esta forma se fomenta una mayor solidaridad entre los miembros de la comunidad, y los progenitores que pueden afrontar el pago de comida, cuidados o alojamiento se encargan de todos los niños de la comunidad en una rotación natural entre los progenitores. Otra opción es que los miembros directos de la familia, como los hijos o los hermanos, asuman de manera natural la responsabilidad de cubrir las necesidades de la familia, ya sean económicas o en especie, cuando otro miembro de la familia debe hacer frente a las contingencias de la vida.

De hecho, estas formas de solidaridad pueden llevar aparejados los mismos efectos que las intervenciones formales de seguridad social. No obstante, la naturaleza de las relaciones sociales y humanas, en constante cambio, ha debilitado el sistema de apoyo familiar y comunitario de África para la protección social, por lo que ya resulta inevitable la transición hacia modalidades formales y legalizadas. Es fundamental que esta transición tenga en cuenta los mecanismos de solidaridad existentes y que los complemente de manera que aporte valor y que no afecte negativamente a su desarrollo posterior.

Las prácticas de las instituciones miembros de la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) en África revelan que los responsables de la formulación de políticas y los profesionales del ámbito de la seguridad social están reflexionando y avanzando hacia el cambio de los mecanismos indígenas de poca trascendencia por modalidades de protección social formales y de regulación estatal por medio de un conjunto de estrategias y medidas como la formación y la sensibilización, la transferencia al Estado de los riesgos del sistema familiar y y comunitario, y el reconocimiento y la regulación de las iniciativas comunitarias.

Formación y sensibilización

La formación y la sensibilización son elementos esenciales para promover un determinado comportamiento. Las personas, como integrantes de una sociedad, empiezan a consolidar su integridad y sus valores según la información que reciben y las prácticas que experimentan a lo largo de su vida y, especialmente, durante sus primeros años. Habida cuenta de esta circunstancia, las instituciones miembros de la AISS de África tienden cada vez más a concienciar al público acerca de la existencia y las ventajas de la protección de seguridad social, con el objetivo de fomentar la cobertura de seguridad social y de extenderla a grupos de población que carecen de ella.

Por ejemplo, la Caja de Pensiones de Seychelles (Seychelles Pension Fund ‒ SPF) ideó la práctica Dibujos animados educativos en los medios de comunicación nacionales, dirigida en especial a miembros de la SPF, a empleados y a empleadores, como medio para hacer frente a la falta de información acerca de la legislación sobre seguridad social, para luchar contra las noticias falsas y para estimular el cumplimiento y la exigencia de derechos y obligaciones de seguridad social. Gracias a esta iniciativa, se observó un descenso del número de quejas recibidas a través de las plataformas de redes sociales, así como un aumento considerable de las solicitudes de amistad en la cuenta de Facebook de la SPF (Caja de Pensiones de Seychelles, 2021a). Así se consiguió crear una comunidad de conocimiento sobre derechos y obligaciones de seguridad social entre los usuarios y los administradores de la SPF.

Por su parte, la Caja de Jubilaciones de Marruecos (Caisse marocaine des retraites ‒ CMR) presentó el “teatro foro” como un canal de comunicación para desarrollar una cultura de seguridad social entre la población para transmitir una conducta diferente y concienciar sobre el buen gobierno y la administración de la seguridad social, sobre la reforma nacional en vigor de los sistemas de jubilación, así como la necesidad de su ejecución, y sobre la jubilación y los derechos y responsabilidades relacionados. La iniciativa trajo consigo una percepción positiva de la imagen de marca y la visibilidad de la CMR, y la difusión de información sobre seguridad social a un público más amplio, con lo que se consiguió una mayor repercusión con respecto al cumplimiento y la utilización de las prestaciones de seguridad social entre las personas aseguradas y sus familias (Caja de Jubilaciones de Marruecos, 2021).

Transferencia al Estado de los riesgos del sistema familiar y comunitario

En esencia, la seguridad social es un conjunto de intervenciones encaminadas a la mancomunación de riesgos y a la distribución de riesgos entre los interesados, según unos criterios bien definidos. Si bien es selectiva en cuanto a la elección de personas con circunstancias idénticas o similares, como los empleados del sector formal cubiertos por programas de seguro obligatorios, los trabajadores informales o por cuenta propia cubiertos por programas de seguro voluntarios, o las personas que ejercen una profesión liberal o las asociaciones protegidas por mutualidades, el principio fundamental de la mancomunación de riesgos y de la distribución de riesgos es el mismo que el del principio de solidaridad de los pueblos indígenas africanos (ubuntu).

Sin embargo, la práctica del espíritu de ubuntu en un sentido ortodoxo, esto es, de manera que se haga hincapié en la familia y la comunidad, resulta poco trascendente y apropiada para la naturaleza en constante cambio de los riesgos a los que se enfrentan las personas en un mundo cada vez más globalizado. Con la llegada de la globalización en el siglo XX, la agricultura de subsistencia se sustituyó por una producción generalizada de cultivos comerciales por parte de entidades agroindustriales, lo que produjo una merma progresiva de las modalidades comunitarias de intercambio de mano de obra y un aumento del trabajo remunerado. Por consiguiente, se puso de manifiesto la necesidad de llevar a cabo una transición hacia modalidades de seguridad social formales financiadas por las cotizaciones de empleadores y empleados.

Asimismo, la industrialización trajo consigo la mecanización de la agricultura y un desplazamiento de la mano de obra del sector agrícola al industrial. Sin embargo, el número de empleos creados en el sector industrial fue, por lo general, inferior al número de trabajos que se perdieron a raíz del proceso de mecanización de la agricultura. Estos factores, junto con la urbanización, motivaron el éxodo rural y la migración económica entre los grupos de población activa desde las comunidades rurales con escasez de oportunidades socioeconómicas hacia destinos urbanos y extranjeros. Ante la falta de oportunidades socioeconómicas adecuadas en estos destinos urbanos o extranjeros, las personas en busca de empleo acaban desempeñando actividades económicas informales y, en ocasiones, no reguladas, que conllevan un alto grado de vulnerabilidad.

Además, la pandemia de VIH/SIDA deterioró a la segunda generación en varias comunidades de África, lo que ocasionó subidas en las tasas de dependencia en la práctica totalidad de los países de la región. Con el objetivo de afrontar tanto los efectos del incremento de la vulnerabilidad socioeconómica a causa del éxodo rural y de la migración, como los relacionados con la pandemia de VIH/SIDA, los gobiernos y los asociados para el desarrollo han adoptado medidas de asistencia social con un aumento de las transferencias en efectivo (condicionadas), de las prestaciones con comprobación de los recursos y de las pensiones sociales, sobre todo en los países que forman parte de la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo (SADC).

Sin embargo, las medidas de consolidación fiscal dirigidas al gasto social plantean dudas fundamentales con respecto a la estabilidad de las medidas de asistencia social de financiación estatal, de modo que las administraciones de seguridad social se han basado en los esquemas de solidaridad existentes para transformar la práctica indígena del espíritu de ubuntu en África en una modalidad formal y regulada por el Estado.

En Seychelles, este proceso se consiguió por medio del cheque regalo de iniciación a la cotización voluntaria de la SPF. Este programa se elaboró para sacar partido de la naturaleza inherente a los pueblos indígenas africanos de cuidar a los familiares y seres queridos sobre la base del espíritu de ubuntu. En el marco de este programa, los miembros de la familia con más recursos económicos pueden suscribir un producto de seguro para sus seres queridos por medio del seguro voluntario en lugar de proporcionar asistencia o asumir la responsabilidad cuando se producen contingencias como la vejez, la invalidez o la muerte. En este sentido, la responsabilidad de cubrir las necesidades de quienes tienen menos recursos económicos se transfiere de la familia y la comunidad al Estado cuando se produce el vencimiento del producto de seguro (Caja de Pensiones de Seychelles, 2020b).

El aspecto innovador de este programa es que la persona que suscribe el seguro puede autorizar a su empleador a retener la cantidad de las cotizaciones para su ser querido directamente de sus ingresos para hacer el pago a la SPF, lo que permite resolver los problemas relativos a los retrasos en el pago que suelen darse en los programas de seguro voluntarios.

Reconocimiento y regulación

El crecimiento económico registrado durante los últimos decenios sigue sin cumplir las expectativas de que haya más trabajos y de mejor calidad en los sectores formales de la economía (OIT, 2018). Como respuesta a esta realidad, los gobiernos y los responsables de la formulación de políticas elaboran programas y adoptan medidas para favorecer la transición del empleo informal al empleo formal. Aun así, los beneficios son marginales cuando el empleo informal prevalece en las economías y las sociedades.

Los gobiernos, conscientes de los retos y del deber del Estado de garantizar una protección de seguridad social para todas las personas, están elaborando estrategias para extender la cobertura de seguridad social a la economía informal, con especial atención en los actores económicos que constituyen los llamados grupos de difícil cobertura. Una medida fundamental entre las que se han aplicado es la creación de regímenes de seguro obligatorios para los trabajadores informales y por cuenta propia sobre una base voluntaria, así como el reconocimiento y la regulación de las mutualidades.

En Túnez, la Caja Nacional de Seguridad Social (Caisse nationale de sécurité sociale – CNSS) presentó un programa de extensión de la cobertura de seguridad social llamado “Protège-moi” (Protégeme). Se trata de un programa inspirado en las Directrices de la AISS sobre Soluciones Administrativas para la Extensión de la Cobertura que se concibió para ampliar la protección de seguridad social a las mujeres rurales y a otros trabajadores no asalariados de ingresos bajos y trabajadores temporales del sector agrícola. Es resultado de la modificación de la legislación para incorporar a grupos de población que en un principio se habían excluido y está basado en la colaboración entre la CNSS y los ministerios de asuntos sociales, de la mujer, de la agricultura y de la tecnología, un operador de telecomunicaciones y una empresa emergente tecnológica del sector privado. Asimismo, tiene el objetivo de facilitar el registro y reforzar la recaudación del pago de las cotizaciones (Caja Nacional de Seguridad Social, 2020).

En un contexto similar, el Fondo de Pensiones de las Autoridades Locales (Locales Local Authorities Pension Trust – LAPT) de Kenya, por medio de la iniciativa “Save As You Spend” (“Ahorre mientras consume”), hizo uso de la práctica comunitaria consistente en ahorrar para momentos de necesidad a fin de mejorar el registro y reforzar la recaudación en el marco del régimen de seguro voluntario. La iniciativa se basa en la premisa de que el gasto corriente debería ir acompañado de pequeñas cantidades de ahorro para un consumo posterior, de manera que se incite a los trabajadores del sector informal a inscribirse en el régimen de seguridad social y a efectuar el pago de las cotizaciones con las cantidades que se ahorran de esta manera y se van acumulando en su monedero electrónico cada vez que efectúan un pago (Fondo de Pensiones de las Autoridades, 2020).

Consideraciones finales

Ofrecer un acceso eficaz a una protección social adecuada es esencial para hacer frente a los problemas de vulnerabilidad socioeconómica, privación y escasez. No obstante, hacer efectivo el derecho a la seguridad social para todas las personas ha planteado siempre un desafío para los gobiernos y las administraciones de seguridad social de África, como consecuencia del alto grado de informalidad y de la falta de oportunidades para extender la cobertura de la seguridad social contributiva en un contexto en el que la demanda de prestaciones y servicios es cada vez mayor.

África es la región con las tasas de cobertura de seguridad social más bajas del mundo porque no se invierte suficiente en programas de asistencia social y a causa de los elevados niveles de informalidad y de la situación de vulnerabilidad socioeconómica que impiden la extensión de la seguridad social contributiva.

Para afrontar esta realidad, las instituciones miembros de la AISS de la región están haciendo uso de los mecanismos de solidaridad existentes basados en la práctica del espíritu de ubuntu por parte de los indígenas africanos. Así, se promueven nuevas dinámicas para extender la cobertura de seguridad social mediante la adopción de medidas como la formación y la sensibilización, la transferencia al Estado de los riesgos del sistema familiar y comunitario, y el reconocimiento y la regulación de las iniciativas comunitarias. De esta forma se reconoce en mayor medida el papel de las intervenciones de la familia y la comunidad como pilar complementario de los sistemas nacionales de protección social.

Los conocimientos y las prácticas de las instituciones miembros de la AISS en África ponen de relieve lo siguiente:

1. La ausencia de conocimientos especializados y de información sobre el número de personas cubiertas por mecanismos de protección social informales y no regulados por el Estado en el marco del sistema de apoyo familiar y comunitario de los indígenas africanos dificulta aún más la cuantificación de la falta de seguridad socioeconómica.
2. La extensión adicional de la cobertura de seguridad social en África es posible si se perfeccionan tanto el discurso político al respecto como las prácticas operativas para aprovechar la práctica del espíritu de ubuntu por parte de los indígenas africanos en el proceso de formalización de las modalidades de seguridad social encaminado a extender la cobertura.

Los países de África son cada vez más conscientes del deber y de la responsabilidad de afrontar los retos que supone la extensión de la cobertura de seguridad social. Ahondar en los conocimientos sobre la práctica indígena del espíritu de ubuntu en África y su aportación a las estrategias nacionales de protección social puede ofrecer un gran potencial para formular el discurso político sobre la extensión de la cobertura en los países de la región.

Referencias