Die soziale Sicherheit in Europa

An vorderster Front für Universalismus, Solidarität, Umverteilung und Gleichheit

Europa ist bekannt für seine umfassenden Systeme der sozialen Sicherheit. Trotz zahlreicher gemeinsamer Herausforderungen – so lautet eine Schlussfolgerung des neuen IVSS-Berichts 10 globale Herausforderungen für die soziale Sicherheit: Europa – engagiert sich die soziale Sicherheit Europas weiterhin an vorderster Front für die Werte Universalismus, Solidarität, Umverteilung und Gleichheit.

Im Jahr 2016 veröffentlichte die Internationale Vereinigung für Soziale Sicherheit (IVSS) einen bahnbrechenden Bericht mit dem Titel 10 globale Herausforderungen für die soziale Sicherheit. Dieser Bericht hat stark zu einer Weitung des strategischen Blicks zahlreicher Verwaltungen der sozialen Sicherheit beigetragen. Viele Organisationen der sozialen Sicherheit haben die Gelegenheit genutzt und innovative Lösungen für die vor ihnen stehenden Herausforderungen umgesetzt.

Die IVSS hat daraufhin einen Folgebericht veröffentlicht, der sich auf die Region Europa bezieht: 10 globale Herausforderungen für die soziale Sicherheit: Europa. Dieser Bericht, der auf Rückmeldungen der IVSS-Mitgliedsorganisationen in Europa beruht und Länder in West-, Süd- und Mitteleuropa sowie in Eurasien (die osteuropäischen und zentralasiatischen Länder der früheren UdSSR, außer den baltischen Staaten) berücksichtigt, liefert einen Überblick über innovative administrative und strategische Lösungen der sozialen Sicherheit. Dank verschiedenen Anpassungen beabsichtigen die Systeme der sozialen Sicherheit nicht nur, nachhaltige Fortschritte zu erzielen, sondern auch den regionalen Beitrag zum Erreichen der globalen Vorgaben, die in den Zielen für nachhaltige Entwicklung 2030 festgehalten sind, zu unterstützen.

Ein Kontext der Ungewissheit und des Wandels

Europa befindet sich in einem komplexen technologischen, arbeitsmarktbezogenen, demografischen und epidemiologischen Wandel, der die Gestaltung, Finanzierung und strategische Planung der Systeme der sozialen Sicherheit vor große Herausforderungen stellt.

Die Organisationen der sozialen Sicherheit Europas wurden jüngst in einer Umfrage der IVSS gebeten, die vor ihnen stehenden Herausforderungen nach ihrer Dringlichkeit einzuordnen. Aus einer Liste mit zehn globalen Herausforderungen wurden die Arbeitsmärkte und die digitale Wirtschaft als größte Herausforderung gewertet. Danach folgten die Bevölkerungsalterung, der technologische Wandel sowie Gesundheit und Langzeitpflege.

Die Art dieser vier als am größten gewerteten Herausforderungen zeigt, dass alle Systeme der sozialen Sicherheit in Europa in einem Kontext noch nie dagewesener Ungewissheit operieren. Dies hat dazu geführt, dass bei einigen Programmen der sozialen Sicherheit die Kernziele neu kalibriert werden mussten.

Operative und strukturelle Aspekte

Um die Herausforderung der Arbeitsmärkte und der digitalen Wirtschaft zu bewältigen, setzt man in einigen Programmen der sozialen Sicherheit verstärkt auf Investitionen und mehr Humankapital. Zunächst soll damit die aktive Arbeitsmarkteinbindung gefördert werden, aber es geht auch darum, dass die Arbeitsbevölkerung die digitalen Kompetenzen erwerben kann, die von den Arbeitgebern und den sich wandelnden Arbeitsmärkten Europas gefordert werden. Eine doppelte Herausforderung besteht im zunehmenden Fachkräftemangel in einigen Branchen, während gleichzeitig viele Arbeitnehmer in Europa aufgrund der hohen Arbeitslosigkeit immer noch nur beschränkte berufliche Perspektiven haben.

Die immer größere Digitalisierung der europäischen Volkswirtschaften stellt für die Programme der sozialen Sicherheit ein Paradox dar. Einerseits wurden Sorgen über die Arbeit der Zukunft und ihre Qualität geäußert, und es wird befürchtet, dass die Deckung und das Beitragsaufkommen der Beschäftigten abnehmen könnten. Andererseits fallen die Prognosen zur Geschwindigkeit und dazu, wie sich die digitale Technologie und die zunehmende Automatisierung in den einzelnen Branchen auf einen Verlust oder auch auf eine Schaffung von Arbeitsplätzen auswirken könnten, mittlerweile ausgewogener aus. Über die absoluten Zahlen möglicher Arbeitsplatzverluste mag man streiten. Insgesamt scheint sich die Arbeitswelt jedoch eher in einem langsam voranschreitenden Wandel zu befinden und nicht in einem verhängnisvollen Umbruch. Außerdem werden in einigen Berufen der Kontakt mit den Menschen, die menschliche Einschätzung und Empathie sowie die Geschicklichkeit geschulter Hände weiterhin unverzichtbar bleiben.

Die Alterung der europäischen Bevölkerung ist ein allgemeiner Trend, dessen Folgen für die Gesellschaften, sozialen Strukturen und Arbeitsmärkte Europas voraussichtlich vielfältig und weitreichend sein werden. Mittlerweile setzt man allgemein darauf, alle Menschen, ob jung oder alt, im gesamten Lebensverlauf besser zu schützen und zu befähigen.

Die strategischen Entscheidungen im Hinblick auf die Einkommensverteilung in der Gesellschaft haben weitreichende Folgen und eine langanhaltende Wirkung. Die Programme der sozialen Sicherheit der Region folgen dabei keinem vorherrschenden Verteilungsmodell. Einige Systeme mögen stärker auf die älteren Generationen ausgerichtet sein, insbesondere auf die zunehmende Zahl gebrechlicher und älterer Menschen, während in anderen Systemen Investitionen in das Humankapital jüngerer Generationen wie Kleinkinder, Kinder und junge Arbeitnehmer im Vordergrund stehen.

Für viele Systeme der sozialen Sicherheit auf der Suche nach innovativen Lösungen war die Entwicklung neuer Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) zur Bewältigung des technologischen Wandels ein Segen, der es ihnen erlaubte, ihre Sozialprogramme neu zu gestalten. Die Organisationen der sozialen Sicherheit haben IKT eingeführt, um ihre operative Effizienz zu verbessern und die Bedürfnisse ihrer Kunden besser befriedigen zu können. Durch die IKT konnten sie auch das Spektrum ihrer operativen Möglichkeiten erweitern. Die IKT bringt als strategischer Motor von Dienstleistungen der sozialen Sicherheit aber auch neue Herausforderungen mit sich, vor allem in Bezug auf die Sammlung, die Speicherung und den Schutz personenbezogener Daten.

Positiv ist, dass dank der Sammlung personenbezogener Daten und der durch IKT ermöglichten Datenauswertungen vernetzte und ganzheitliche öffentliche Dienstleistungen mit persönlichem Zuschnitt angeboten werden können. Neue Technologien können auch die Deckungsausweitung fördern und die Menschen in die Lage versetzen, ihre bestehenden Rechte der sozialen Sicherheit besser wahrzunehmen. Mit dem Echtzeitzugriff auf große Mengen personenbezogener Daten wird es jedoch immer wichtiger, dass die Regelwerke mit den technologischen Veränderungen Schritt halten, um einen umfassenden Datenschutz durchzusetzen und Missbrauch zu verhindern.

Ein Aspekt der Herausforderung Gesundheit und Langzeitpflege sind die steigenden Kosten der Gesundheitssysteme. Diese haben einerseits damit zu tun, dass der Abhängigkeitsquotient älterer Menschen wächst und es immer mehr gebrechliche Menschen im Alter von 80 und mehr Jahren gibt. Andererseits nehmen chronische, nichtübertragbare Krankheiten zu, und die neuen medizinischen Verfahren und aktuellen medizinischen Technologien werden immer teurer. Zu den wichtigsten Zielen gehört weiterhin, allen Menschen einen gerechten und erschwinglichen Zugang zu einem angemessenen Gesundheitsschutz anzubieten und in ausreichend Fachkräfte im Gesundheitssektor und in zugängliche Gesundheitsdienstleistungen zu investieren. Dank der IKT werden im Gesundheitsbereich vermehrt elektronische Dienstleistungen angeboten, wobei erwartet wird, dass Strategien mit dem Label „Zu Hause älter werden“ durch die Fernüberwachung des Gesundheitszustands sich weiter durchsetzen werden. Man geht davon aus, dass so die Gesundheitssysteme entlastet werden und der Umzug in eine institutionelle Langzeitpflege soweit sinnvoll länger hinausgeschoben werden kann.

Eine große Herausforderung der Gesundheitspolitik liegt darin, dass die Lebenserwartung bei guter Gesundheit nicht gleich stark gestiegen ist wie die allgemeine Lebenserwartung. Trotz zahlreicher Verbesserungen verschiedener Gesundheitsindikatoren bedeutet dies, dass die sozialen Ursachen ungleicher Gesundheitsergebnisse nach wie vor bestimmend sind.

Die zunehmende und sich verbreitende Ungleichheit in Europa ist als fünftgrößte Herausforderung eine allgemeinere Sorge, die auch die Gestaltung der Programme der sozialen Sicherheit nicht unberührt lässt. Mit einer geschlechtsneutralen sozialen Sicherheit für ältere Menschen kann das geschlechterspezifische Lohngefälle, das oft das Erwerbsleben prägt, ausgeglichen werden, was private Rentenmärkte jedoch meist nicht berücksichtigen. Laut den Gesundheitsindikatoren findet sich die beobachtete Zunahme der Ungleichheit aber sowohl im privaten als auch im öffentlichen Sektor. Eines der zentralen Ziele bleibt daher weiterhin der Ausgleich der Einkommensungleichheit. Es stellt sich die Frage, ob die Systeme der sozialen Sicherheit und die progressiven Steuersysteme aktuell in der Lage sind, ihrem herkömmlichen Auftrag der Einkommensumverteilung nachzukommen sowie Risiken einzudämmen und die Rehabilitation und Inklusion zu fördern. Beobachter sorgen sich, dass die zunehmenden Ungleichheiten vor allem die Schwächsten in der Gesellschaft treffen.

Gestiegene Erwartungen

In der Rangfolge der Herausforderungen für die soziale Sicherheit Europas lässt sich unterscheiden zwischen kontextbezogenen Herausforderungen, die grundsätzliche operative Risiken bergen (aufgrund wirtschaftlicher, technologischer, demografischer und epidemiologischer Veränderungen), und Herausforderungen, die stärker mit der erwarteten umfassenderen Angemessenheit der Deckung zu tun haben.

Es ist bekannt, dass die neuen Kommunikationstechnologien nicht nur neue Arten der Kommunikation ermöglichen, sondern dass sie auch neue Mechanismen für die politische Teilhabe und Inklusion bereitstellen. Nachdem in den sozialen Medien vermehrt auch über Fragen von öffentlichem Interesse informiert und kommuniziert wird, haben die Verwaltungen der sozialen Sicherheit erkannt, dass auch sie schnell reagieren müssen, wenn sie die Erwartungen der Öffentlichkeit befriedigen wollen.

Um diesen gestiegenen öffentlichen Erwartungen – der sechsten Herausforderung – besser gerecht zu werden, schlagen die Verwaltungen der sozialen Sicherheit neue Wege ein: Sie verbessern ihre Dienstleistungsqualität und präsentieren sich stärker nutzerorientiert. In einigen Ländern Europas werden innovative soziale Strategien umgesetzt, um die Meinungen der Leistungsempfänger zu sammeln und sogar, um auf den ermittelten Bedarf zugeschnittene, persönliche Dienstleistungen zu entwerfen.

Das Schließen der Deckungslücke gilt weltweit als große Herausforderung. In Europa, wo diese Herausforderung den siebten Platz belegt, stellt sie sich jedoch nuancierter dar. Hier geht es eher um eine partielle effektive Deckung sowie darum, ob die vorhandene Deckung auch angemessen ist. Für die Europäischen Union (EU) kann gesagt werden, dass annähernd 50 Prozent der atypisch Beschäftigten und Selbständigen keinen angemessenen Zugang zu sozialer Sicherheit und zu öffentlichen Arbeitsämtern haben. Die Arbeitsmärkte sind immer stärker fragmentiert und viele Arbeitsplätze zunehmend prekärer, und immer mehr Beschäftigte erledigen einen Teil ihrer Erwerbsarbeit über digitale Plattformen. Besonders ins Gewicht fällt, dass die dadurch entstehende Deckungslücke ein geringeres Beitragsaufkommen und geringere Steuereinnahmen zur Folge hat, jedoch in Zukunft zu einem höheren Bedarf an steuerfinanzierten Sozialschutzleistungen führen dürfte. Die Herausforderung, eine angemessene Deckung bereitzustellen und aufrechtzuerhalten, ist deshalb mittlerweile stärker ins Zentrum der Aufmerksamkeit gerückt.

Bei den benachteiligten Beschäftigten haben vor allem junge Arbeitnehmer (von 15 bis 25 Jahren), die von einer Vollzeitausbildung in eine Vollzeitbeschäftigung wechseln möchten, mit besonderen Herausforderungen zu kämpfen. Zu dieser achtgrößten Herausforderung heißt es im Bericht, dass junge Arbeitnehmer größere Schwierigkeiten bekunden, in eine stabile formelle Beschäftigung einzutreten als Angehörige anderer Altersgruppen, und dass jüngere Menschen häufiger als ältere Arbeitnehmer informell beschäftigt sind. Über ein Drittel aller jungen Arbeitnehmer in der Region arbeitet im informellen Sektor.

Für junge Arbeitnehmer – wie übrigens für alle Arbeitnehmer – stellt der digitale Wandel eine zusätzliche Herausforderung dar. Um den Bedarf der Arbeitgeber nach digitalen Fachkräften und den ständigen Weiterbildungsbedarf der wissensbasierten Wirtschaft zu decken, müssen die Regierungen, die Verwaltungen der sozialen Sicherheit, die öffentlichen Arbeitsämter, die Sozialpartner und die Aus- und Weiterbildungseinrichtungen vermehrt in Humankapital investieren, wenn sie die Zukunft aktiv gestalten wollen.

Wie bei der vorhergehenden Herausforderung geht es auch bei der neunten Herausforderung – dem Schutz von Arbeitsmigranten – darum, den Sozialschutzbedarf für einen bestimmten Teil der Arbeitsbevölkerung besser zu decken. In den Diskussionen zum Thema geht es allzu oft nur um Fragen irregulärer und illegaler Migrantenströme. Wie im Bericht aufgezeigt wird, dürfen die Rechte der sozialen Sicherheit von Arbeitsmigranten jedoch nicht übersehen werden. Diese Rechte gehen auf eine bilaterale Vereinbarung zwischen Frankreich und Italien zurück, die bereits 1904 unterzeichnet wurde. Die multilateralen Erfahrungen innerhalb der EU und die bilateralen Vereinbarungen, zu deren Unterzeichnern viele westeuropäische Staaten gehören, sind ein Beispiel guter Praxis, mit dem auch andere Länder Europas die wachsende Zahl legaler Arbeitsmigranten besser schützen könnten.

Die internationale Migration zeigt, dass die Volkswirtschaften in unserem zunehmend globalen Wirtschaftsgefüge immer stärker vernetzt und auf vielen Ebenen voneinander abhängig sind. Dies ist der Hintergrund der zehnten Herausforderung: neue Risiken, Schocks und Extremereignisse.

Wie andere Regionen ist auch Europa umweltbezogenen, sozialen, gesundheitlichen, politischen und wirtschaftlichen Extremereignissen ausgesetzt. Häufigkeit und Schwere dieser Schocks scheinen jedoch zuzunehmen, und es sind neue Risiken und Quellen externer Schocks aufgetaucht. Dies führt dazu, dass die Ungewissheiten in Bezug auf die herkömmlichen Lebenszyklus- und Arbeitsmarktrisiken, die von den Systemen der sozialen Sicherheit gedeckt werden, zunehmen, und die gesellschaftlichen Risiken müssen deshalb umfassender beobachtet werden.

Die verschiedenen Maßnahmen, die zur Bewältigung der neuen Herausforderungen und Risiken erforderlich sind, erinnern uns daran, dass die soziale Sicherheit von Anfang an breit aufgestellt war und verschiedene Funktionen wahrnahm. Zur Bewältigung der neuen Risiken ist es wie bei den bekannten Risiken lohnend, ermittelte Risikofaktoren zu bewerten und zu überwachen, Präventionsmaßnahmen zu entwerfen und umzusetzen, angemessene Maßnahmen zum Einkommensersatz und zur Risikoeindämmung einzuführen sowie vorausschauend zu planen, um Rehabilitationsmaßnahmen zu fördern und zu verhindern, dass frühere Risikoereignisse erneut auftreten.

Man kann durchaus sagen, dass diese breite Aufstellung mit den verschiedenen Funktionen für das steht, was unter dem Namen umfassende europäische soziale Sicherheit Bekanntheit erlangt hat.

Quintessenz

Dieser Bericht zeigt, dass die europäischen Systeme der sozialen Sicherheit heute mit einem breiteren Risikospektrum konfrontiert sind, und dass die aufkommenden Gefahren für den gesellschaftlichen Zusammenhalt zahlreicher geworden sind. Zudem gibt es durchaus Risiken, die die nachhaltige Entwicklung der Organisationen der sozialen Sicherheit ernsthaft gefährden könnten. Gleichzeitig müssen diese Organisationen den gestiegenen öffentlichen Erwartungen nach einem angemessenen, gerechten und nachhaltigen Schutz durch soziale Sicherheit gerecht werden. Und all dies ist vor dem Hintergrund beschränkter Haushalte zu leisten. Dies sind die Herausforderungen.

Die Quintessenz dieses Berichts ist daher einfach zu formulieren: Die unterschiedlichen Aufgaben der umfassenden Systeme der sozialen Sicherheit Europas waren noch nie so wichtig wie heute.

Quellen

IVSS. 2016. 10 globale Herausforderungen für die soziale Sicherheit. Genf, Internationale Vereinigung für soziale Sicherheit.

IVSS. 2019. 10 globale Herausforderungen für die soziale Sicherheit: Europa. Genf, Internationale Vereinigung für soziale Sicherheit.


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