Analyse

Den Zugang von Seeleuten zu sozialer Sicherheit ins Auge fassen

Analyse

Den Zugang von Seeleuten zu sozialer Sicherheit ins Auge fassen

Ein neuer Artikel der International Social Security Review liefert eine interessante Analyse der Herausforderungen, die sich bei der Umsetzung eines Sozialschutzes für Seeleute stellen. Vor dem Hintergrund, dass die Volkswirtschaften immer mehr auf globale Lieferketten und internationale Arbeitskräfteangebote setzen, werden in diesem Artikel die Herausforderungen für eine wirksame Realisierung eines universellen Sozialschutzes in der Seeschifffahrt beleuchtet.

Ein großes Kapitel der Menschheitsgeschichte handelt von Seefahrertraditionen und von Handelsbeziehungen, die durch die harte und oft gefährliche Arbeit von Seeleuten und anderen Fachleuten auf See ermöglicht werden. Die Belege der aktuellen Globalisierungsphase zeigen, dass dies auch heute nicht anders ist. Zahlen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) zufolge wird der Seehandel im Jahr 2020 ungefähr 90 Prozent des Welthandels ausmachen. Bemerkenswert ist, dass der Seehandel auf der Arbeit einer vergleichsweise geringen Beschäftigtengruppe von knapp über 1,5 Millionen Seeleuten beruht.

Die IAO rechnet in ihrem World Employment and Social Outlook 2020 (Weltbericht über Beschäftigung und Soziales 2020) vor, dass es weltweit 3,3 Milliarden Menschen in lohnabhängiger Beschäftigung gibt. Absolut gesehen sind die Seeleute also nur ein sehr kleiner Teil der globalen Arbeitsbevölkerung. Die relativ geringe Zahl an Seeleuten und die vergleichsweise geringe Sichtbarkeit dieser Arbeitnehmergruppe haben zur Folge, dass die Arbeitnehmer- und Sozialversicherungsrechte von Beschäftigten auf See oft weniger diskutiert werden als diejenigen anderer schutzbedürftiger Gruppen, insbesondere, wenn sie hohen Arbeitsrisiken ausgesetzt sind und keinen festen Lebensunterhalt haben.

Die IAO sowie andere internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen setzen sich prioritär mit den Rechten von 2 Milliarden Beschäftigten auseinander, darunter auch mit denjenigen von über 720 Millionen Gelegenheitsarbeitern und Angestellten im informellen Sektor. Laut Zahlen der IAO liegt der Anteil der informell Beschäftigten an der globalen Arbeitsbevölkerung bei 61 Prozent.

Kaum jemand wird bestreiten, dass die hohe politische Priorität für Arbeitnehmer in informeller Beschäftigung angemessen und notwendig ist. In diesem Artikel geht es allerdings spezifisch darum, die Herausforderungen für den Zugang zu einem umfassenden Recht auf Sozialschutz für einen bestimmten Sektor der globalen Arbeitsbevölkerung zu betrachten: Seeleute.

Die Herausforderungen, vor denen Beschäftigte auf See beim Zugang zu sozialer Sicherheit stehen, verdienen eine genauere Betrachtung.

Seeleute verfügen wie andere Beschäftigte und Angestellte über das Grundrecht auf menschenwürdige Arbeitsbedingungen. Im Seearbeitsübereinkommen, 2006 (Maritime Labour Convention – MLC, 2006) heißt es in der überarbeiteten Fassung in Artikel IV:

  • Alle Seeleute haben das Recht auf einen sicheren und gefahrlosen Arbeitsplatz, der den Sicherheitsnormen entspricht.
  • Alle Seeleute haben ein Recht auf angemessene Beschäftigungsbedingungen.
  • Alle Seeleute haben ein Recht auf menschenwürdige Arbeits- und Lebensbedingungen an Bord.
  • Alle Seeleute haben ein Recht auf Gesundheitsschutz, medizinische Betreuung, soziale Maßnahmen und andere Formen des Sozialschutzes.

Grundsätzlich haben Seeleute – wie im allgemeinen Koordinationsrahmen internationaler Rechtsinstrumente sowie in regionalen und bilateralen nationalen Vereinbarungen der sozialen Sicherheit festgelegt – einen Zugang zu sozialer Sicherheit. In der Praxis kann es jedoch vorkommen, dass Seeleute, die versuchen, Zugang zu einem derartigen Schutz zu erhalten, vor einigen Hindernissen stehen.

Deckungsausweitung und Zugang zu Sozialschutz

Die Ausweitung des universellen Zugangs zumindest auf einen grundlegenden Schutz durch soziale Sicherheit ist eine Frage der Menschenrechte. Dieser Schutz ist als erklärtes Ziel der globalen Gemeinschaft in den Übereinkommen und Empfehlungen der sozialen Sicherheit der IAO und den Zielen nachhaltiger Entwicklung der Vereinten Nationen für 2030 festgehalten. Unter Berücksichtigung der nationalen Kontexte geht es vor allem darum, eine nachhaltige und angemessene Deckung sicherzustellen, die auf die Bedürfnisse der verschiedenen Bevölkerungsgruppen eingeht. Dennoch kann eine universelle Deckung als notwendiger Schritt auf dem Weg zur Entwicklung umfassender Systeme der sozialen Sicherheit nur nach und nach umgesetzt werden.

Die sozioökonomischen Folgewirkungen der anhaltenden COVID-19-Pandemie haben die Sozialschutzabteilung der IAO dazu veranlasst, einen Bericht über die Vergrößerung der Einkommensungleichheiten und die gestiegenen Anfälligkeiten in vielen Ländern zu verfassen (Razavi et al., 2020).

Durch diese Entwicklungen wurden bestehende Trends verstärkt, die zur Bildung zweier getrennter Arbeitsmärkte geführt haben. Während einige Beschäftigte weiterhin über stabile und dauerhafte Arbeitsverträge und einen vollen Anspruch auf Arbeitnehmer- und Sozialversicherungsrechte verfügen, gleiten andere ab in eine Situation immer flexiblerer Arbeitsbedingungen, kurzfristigerer Verträge, zunehmender Selbstständigkeit und Arbeit auf eigene Rechnung, atypischer und informeller Arbeitsverhältnisse, fragmentierter Erwerbsbiografien und eines unvollständigen Sozialschutzzugangs. In ihrem jüngsten Globalen Lohnbericht (Global wages report 2020-21) geht die IAO davon aus, dass die COVID 19-Pandemie einen Abwärtsdruck auf die Löhne zur Folge haben wird.

Neben den negativen Auswirkungen der Coronavirus-Pandemie auf Arbeitsmärkte und Beschäftigung ist es auch zu einer Stagnation der allgemeinen Anstrengungen gekommen, mit denen die Deckung durch soziale Sicherheit ausgeweitet und verbessert werden sollte, und in einigen Fällen haben sich die Fortschritte sogar ins Gegenteil verkehrt [1].

Vor dem Hintergrund dieser außergewöhnlichen globalen Entwicklungen wurde vergleichsweise wenig über die schwierige Lage von Seeleuten berichtet. Während dem Einsatz vieler „systemrelevanter Arbeitskräfte“ Applaus gespendet wurde, haben Seeleute nur selten eine derartige Anerkennung erfahren, obwohl sie für die Aufrechterhaltung der globalen Lieferketten, nicht zuletzt auch für den Nachschub medizinischer Produkte, Nahrungsmittel und Treibstoffe, eine zentrale Rolle spielen. Eine wichtige Reaktion war die Entschließung des Verwaltungsrats der IAO, die dringendes Handeln fordert, um auf die Bedürfnisse von Seeleuten einzugehen, von denen einige aufgrund der COVID 19-Pandemie unverhältnismäßig lange Zeiträume am Stück auf See gearbeitet haben.

Die Internationale Seeschifffahrts-Organisation (International Maritime Organization – IMO) berichtet, dass die 2020 aufgrund der COVID 19-Pandemie verhängten Reisebeschränkungen dazu geführt haben, dass Hunderttausende Seeleute auf ihren Schiffen festsaßen und so die Zeit der Abwesenheit und Trennung von ihren Familien verlängert wurde oder sie nicht in der Lage waren, ihr Schiff für ihren Arbeitseinsatz zu erreichen. Dadurch, dass die Schiffsbesatzungen immer internationaler und die Arbeitsverhältnisse immer kürzer werden, sind in dieser Krisenzeit viele Seeleute anfälliger für soziale und finanzielle Risiken geworden.

Der Sozialschutzbedarf von Seeleuten

Seeleute stehen als Beschäftigtengruppe vor einer Reihe von Herausforderungen, wie sie auch bei anderen Gruppen von Arbeitnehmern anzutreffen sind, etwa die Zunahme befristeter Arbeitsverträge. Ihre Situation ist ähnlich derjenigen anderer Beschäftigter, die grenz-überschreitend arbeiten und grenzüberschreitend angestellt sind. Bei Arbeitnehmern, die Landesgrenzen überschreiten, kann es sein, dass sie keinen Zugang zu einem nationalen System der sozialen Sicherheit haben oder im Vergleich zu anderen Staatsangehörigen oder fest ansässigen Beschäftigten im Land nur einen beschränkten Zugang dazu haben.

Bilaterale Vereinbarungen der sozialen Sicherheit und in geringerem Maße auch multilaterale Vereinbarungen sind wichtige Instrumente, mit denen der Zugang dieser Beschäftigten zu sozialer Sicherheit verbessert werden kann. In der Praxis sind bilaterale Vereinbarungen – die häufigste Form von Abkommen – jedoch nicht einheitlich und unterscheiden sich stark in der Deckung, die den Arbeitnehmern gewährt wird.

Außerdem stehen Seeleute, wenn sie Zugang zu einem vollständigen Anspruch auf soziale Sicherheit haben wollen, auch vor Herausforderungen, die mir der Art ihrer Berufstätigkeit auf hoher See zusammenhängen.

Dazu sind folgende Rechtssysteme zu berücksichtigen:

  • die Rechtsordnung des Landes, in dem der Arbeitgeber seinen Sitz hat;
  • die Rechtsordnung des Wohnsitzlands des Seemanns oder der Seefrau;
  • die Rechtsordnung, die für den Einzug der Einkommenssteuer des Angestellten zuständig ist;
  • die Rechtsordnung, die für die Entrichtung der Sozialversicherungsbeiträge des Angestellten sowie für die Bestimmung der Institution der sozialen Sicherheit zuständig ist, die die Leistungen auszuzahlen hat, auf die der Seemann oder die Seefrau eventuell Anspruch hat.

Herausforderungen für die Umsetzung des Sozialschutzes von Seeleuten

Diese Fragen machen deutlich, dass den Herausforderungen für die Realisierung eines angemessenen Sozialschutzzugangs für Seeleute mehr Beachtung geschenkt werden muss. Sie sind auch ein Grund dafür, dass für Beschäftigte in der Seeschifffahrt weiterhin oft private Versicherungsregelungen die Norm sind.
Die International Social Security Review (Bd. 73, Nr. 4) richtet die allgemeine Aufmerksamkeit auf diese Herausforderungen und enthält einen frei zugänglichen Artikel von Laura Carballo Piñeiro mit dem Titel „Herausforderungen für die Umsetzung des Sozialschutzes von Seeleuten: Der Fall der Europäischen Union“.

Obwohl sich der Artikel auf den Sonderfall der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten konzentriert, kommt die Autorin zu einigen Beobachtungen, die auch auf globaler Ebene relevant sind.

Eine zentrale Feststellung lautet, dass der vollständige Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherheit für viele Seeleute oft ein schwieriges, wenn nicht gar unmögliches Unterfangen ist. Wie Carballo Piñeiro erklärt, „liegt die Herausforderung für Seeleute und andere Fachleute auf See darin, dass sie ihre Dienstleistungen an Bord eines Schiffes anbieten, das in verschiedenen Hoheitsgebieten und internationalen Gewässern unterwegs ist, so dass ihre Arbeitstätigkeit nicht in einem einzigen Rechtssystem stattfindet“.

Um die Herausforderungen anzugehen, die sich daraus ergeben, dass nicht eine einzige nationale Rechtsordnung zuständig ist, wurden die rechtlichen Fragen bisher allgemein so geregelt, dass alle Fragen an Bord dem Rechtssystem des „Flaggenstaats“ unterstellt waren. Laut Artikel 94 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (United Nations Convention on the Law of the Sea – UNCLOS) hat jeder Staat „die Hoheitsgewalt nach seinem innerstaatlichen Recht über jedes seine Flagge führende Schiff sowie dessen Kapitän, Offiziere und Besatzung in Bezug auf die das Schiff betreffenden verwaltungsmäßigen, technischen und sozialen Angelegenheiten auszuüben“.

In der Praxis hat dies jedoch zu Rechtsstreitigkeiten zwischen Seeleuten, Schiffseignern, Arbeitgebern und staatlichen Behörden über die Durchsetzung der Verantwortung und die Anerkennung der Zuständigkeit für die Bereitstellung von Ansprüchen geführt. Deshalb wurde das Prinzip der Flaggenstaaten im Seearbeitsübereinkommen, 2006 der IAO durch das Wohnsitzprinzip ersetzt. Somit stehen nun diejenigen Länder, die Arbeitskräfte bereitstellen, im Zentrum des Rechts auf soziale Sicherheit von Seeleuten.

Wechsel vom Prinzip der Flaggenstaaten zum Wohnsitzprinzip

Das Wohnsitzprinzip bietet einige Vorteile, darunter auch eine verbesserte administrative Effizienz und Wirksamkeit und eine bessere Abstimmung der Institutionen, die für die Beiträge der sozialen Sicherheit und die persönliche Einkommenssteuer in grenzüberschreitenden Situationen zuständig sind. Insbesondere müssen Beiträge der sozialen Sicherheit für Seeleute, die in mehr als einem Land gearbeitet haben, gleichzeitig nur an ein System der sozialen Sicherheit entrichtet werden.

Die betroffenen Staaten wiederum sind verpflichtet, die Prinzipien der Zusammenführung und der Erhaltung der erworbenen Rechte von Arbeitnehmern, die diese gerade erwerben, miteinander abzustimmen und sicherzustellen. Sie sind ebenso verpflichtet, die Auszahlung (Übertragbarkeit) von Leistungen an Leistungsträger mit Wohnsitz im Ausland sicherzustellen. Dies sind die Prinzipien, die für den Schutz der sozialen Rechte aller Grenzgänger allgemein gelten.

Angemessener Sozialschutz für Seeleute

Das Ziel lautet eindeutig, Seeleuten einen Zugang zu einem angemessenen Sozialschutz zu bieten. Das Seearbeitsübereinkommen, 2006 liefert zwar ein internationales Rechtsinstrument, um dieses Ziel zu erreichen, aber es bleiben einige praktische Herausforderungen.

Obwohl das Seearbeitsübereinkommen, 2006 im Jahr 2013 in Kraft getreten ist, haben viele Länder die Bestimmungen noch nicht umgesetzt. Eine weitere Herausforderung liegt in der mangelnden Koordination zwischen dem Einkommenssteuersystem und der Bereitstellung sozialer Sicherheit in vielen Ländern. Da Seeleute oft grenzgehend arbeitstätig sind, riskieren sie ohne klare bilaterale Vereinbarungen über die Zahlung der Einkommenssteuer und der Beiträge der sozialen Sicherheit, doppelt oder gar nicht besteuert zu werden.
Neben der langsamen Umsetzung des Seearbeitsübereinkommens, 2006 ist nicht nur die grenzüberschreitende Kooperation der Behörden der sozialen Sicherheit untereinander nicht einfach.

Zwischen verschiedenen nationalen Steuerbehörden und Behörden der sozialen Sicherheit ist sie manchmal sogar noch schwieriger bis hin zu gar nicht vorhanden. In der Folge kann es sein, dass Seeleute ihre vollen Besteuerungs- und Sozialversicherungsrechte weiterhin nicht wahrnehmen können.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass das geänderte Seearbeitsübereinkommen, 2006, in dem der Wechsel vom Prinzip der Flaggenstaaten zum Wohnsitzprinzip formell verankert wurde, aus Sicht von Carballo Piñeiro verdienstvoll ist. Zwar gibt es für eine verbesserte Koordination nach wie vor sowohl praktische als auch rechtliche Hindernisse, die überwunden werden müssen, aber das Übereinkommen „erinnert uns daran, dass Seeleute nicht weniger Anspruch auf das Menschenrecht auf soziale Sicherheit haben, und es legt die Grundsteine, auf denen wir für seine Verwirklichung aufbauen können“.

Wichtigste Referenzen

Carballo Piñeiro, L. 2020. Implementation challenges for seafarers’ social security protection: The case of the European Union [Herausforderungen für die Umsetzung des Sozialschutzes von Seeleuten: Der Fall der Europäischen Union], in International Social Security Review, Bd. 73, Nr. 4.

Razavi, S. et al. 2020. Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion: Social protection responses to COVID‐19 [Wiederbelebung des Gesellschaftsvertrags und Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts: Reaktionen des Sozialschutzes auf COVID 19], in International Social Security Review, Bd. 73, Nr. 3.
 

Kontakt für die International Social Security Review: beim Herausgeber unter [email protected].

Fussnote

  1. Es gibt zahlreiche politische Maßnahmen, mit denen die sozioökonomischen Auswirkungen der COVID 19-Pandemie eingedämmt werden sollten, nicht nur, um die Schocks für die nationalen Arbeitsmärkte und die Volkswirtschaften abzufedern, sondern auch, um die Wirtschaftssysteme auf eine Wiederbelebung der Tätigkeiten nach dem Ende der Pandemie vorzubereiten. Der Online-Monitor der Internationalen Vereinigung für Soziale Sicherheit (IVSS) Coronavirus - Antworten der sozialen Sicherheit ist zu einer wichtigen Drehscheibe für die Sammlung und den Austausch von guter Praxis hinsichtlich solcher Maßnahmen geworden.