Das Recht auf Sozialschutz und damit auch auf eine Einkommenssicherheit im Alter ist in vielen Staatsverfassungen und internationalen Rechtsinstrumenten wie der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 oder dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von 1966 festgeschrieben. Der Sozialschutz nimmt eine wichtige Stellung in der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung ein und gilt als elementarer Beitrag für das Erreichen verschiedener Ziele nachhaltiger Entwicklung, etwa der Beendung von Armut (Ziel 1), der Gleichstellung der Geschlechter und der Selbstbestimmung von Frauen (Ziel 5) und der Verringerung von Ungleichheiten (Ziel 10).

Sozialschutz ist demnach ein universelles Menschenrecht. Darüber hinaus gelten Investitionen in den Sozialschutz gemäß Agenda 2030 als zentrales Instrument für den Aufbau inklusiverer und gerechterer Gesellschaften, und diese Investitionen können auch wirtschaftlich profitabel sein. Mit der 2012 verabschiedeten IAO-Empfehlung Nr. 202 erhalten die Staaten eine Orientierungshilfe, wie sie einen innerstaatlichen Sozialschutz mit einem bestimmten Basisniveau einrichten können. Dazu gehören verschiedene Garantien für grundlegende Gesundheitsversorgung und grundlegende Einkommenssicherung im gesamten Leben, so auch im Alter.

In diesem Artikel wird aufgezeigt, inwieweit Sozialrenten eine grundlegende Einkommens-sicherung für ältere Menschen in Lateinamerika bieten können. Ausgangspunkt sind Informationen aus der Publikation der Internationalen Vereinigung für Soziale Sicherheit (IVSS) Social Security Programmes Throughout the World (Programme der sozialen Sicherheit weltweit), Ausgabe Amerika 2019, sowie aus den Beispielen guter Praxis, die von den IVSS-Mitgliedsorganisationen im Rahmen der Wettbewerbe um die IVSS-Preise für gute Praxis eingereicht wurden.

Ein Überblick über beitragsunabhängige Renten in der Region

Die Regierungen setzen auf der ganzen Welt vermehrt beitragsunabhängige Renten ein, um die Menschen besser gegen Anfälligkeit und Risiken im Alter zu schützen. In keiner Region zeigt sich dies deutlicher als in Lateinamerika, wo die Zahl beitragsunabhängiger Renten-programme seit Beginn der 2000er-Jahre stark gestiegen ist (CEPAL 2020b, S. 103).

In der nachfolgenden Tabelle sind die wichtigsten beitragsunabhängigen Renten in Ländern Lateinamerikas (ohne Karibik) zusammengestellt, wie sie am 1. Juli 2019 in Kraft waren. Die Tabelle zeigt, dass es in allen Ländern der Region außer in Honduras und Nicaragua Sozialrenten gibt. In Bolivien und Mexiko existieren universelle Altersrenten, die allein auf der Grundlage von Alter, Staatsangehörigkeit und Wohnsitz der Person vergeben werden. In allen anderen Ländern der Region mit Sozialrenten wird eine Vermögens- oder Einkommensprüfung durchgeführt, um die Anspruchsberechtigung auf die Leistung zu prüfen (detaillierte Informationen finden sich in den IVSS-Länderprofilen).

Tabelle 1. Beitragsunabhängige Renten in Ländern Lateinamerikas, Stand Juli 2019

Land	Name des Programms	Zielgruppe	Renten­alter	Leistungshöhe	Mindestlohn
Argentinien	Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM)	Vermögens- und Leistungs­prüfung	65	80% der monatl. Mindest­alters­rente Monatl. Mindest­alters­rente: 11 528,44 ARS (Juni 2019); 20 571 ARS seit März 2021	12 500 ARS pro Monat; 21 600 ARS pro Monat seit März 2021
	Pensión No Contributiva por Vejez-PNC Vejez	Vermögens- und Leistungs­prüfung	70	70% der monatl. Mindest­alters­rente Monatl. Mindest­alters­rente: 11 528,44 ARS (Juni 2019); 20 571 ARS seit März 2021	12 500 ARS pro Monat; 21 600 ARS pro Monat seit März 2021
Bolivien	Renta Dignidad	Universell	60	4 550 BOB pro Jahr; 3 900 BOB pro Jahr bei Bezug einer anderen Rente	2 122 BOB pro Monat
Brasilien	Benefício de prestação continuada à pessoa idosa	Vermögens­prüfung	65	100% des gesetzl. monatl. Mindestlohns	998 BRL pro Monat
Chile	Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV)	Vermögens­prüfung	65	110 201 CLP pro Monat	301 000 CLP pro Monat mit 18–65 Jahren; sonst 224 704 CLP pro Monat (März 2019)
Costa Rica	Régimen no contributivo de pensiones por monto básico	Vermögens­prüfung	65	Mind. 82 000 CRC pro Monat	309 143,36–663 772,10 CRC pro Monat, je nach Beschäftigung
Ecuador	Pensión para Adultos Mayores	Einkommens- und Leistungs­prüfung	65	50 USD pro Monat	394 USD pro Monat
El Salvador	Pensión Básica Universal	Vermögens- und Renten­prüfung	70	100 USD alle zwei Monate	202,88–304,17 USD pro Monat, je nach Branche
Guatemala	Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor	Vermögens- und Renten­prüfung	65	400 GTQ pro Monat	2 742,37 GTQ pro Monat (2 508,16 pro Monat im Export- und Lohn­veredelungs­sektor (Maquila)
Kolumbien	Colombia Mayor	Vermögens­prüfung	59 (Männer) 54 (Frauen)	40 000–75 000 COP pro Monat	828 116 COP pro Monat
Mexiko	Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores	Universell	65	1 275 MXN pro Monat	102,68 MXN pro Tag; 176,72 MXN in Gemeinden an der nördl. Landesgrenze
Panama	Pensión 120 a los 65	Vermögens- und Renten­prüfung	65	120 PAB pro Monat	265,20–601,46 PAB (40-Stunden­woche) pro Monat, je nach Branche, Region und Betriebs­größe
Paraguay	Pensión Alimentaria para Adultos Mayores	Vermögens- und Renten­prüfung	65	Mind. 25% des gesetzl. monatl. Mindest­lohns	2 192 839 PYG pro Monat
Peru	Pensión 65	Vermögens- und Renten­prüfung	65	250 PEN alle zwei Monate	930 PEN pro Monat
Uruguay	Pensión por Vejez	Vermögens­prüfung	70 (65 bei Bedürf­tigkeit)	11 160,29 UYU pro Monat	15 000 UYU pro Monat
Venezuela	Gran Misión en Amor Mayor	Einkommens­prüfung	60 (Männer); 55 (Frauen)	k. A.	40 000 VES pro Monat (April 2019)
Quelle: Länderprofile; SSPTW, Ausgabe Amerika 2019.

Laut der Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik der Vereinten Nationen (CEPAL 2020a, S. 121) hat die Deckung älterer Menschen durch beitragsabhängige und beitragsunabhängige Renten in den Jahren 2010 bis 2019 in Lateinamerika um fast 10 Prozentpunkte zugenommen. Diese Zunahme ist hauptsächlich auf beitragsunabhängige Rentenprogramme zurückzuführen, die viel geringere Leistungen bieten als beitragsabhängige Systeme (ibid.). Im Vergleich zum nationalen Mindestlohn (siehe Tabelle 1) fallen die Leistungsumfänge in einigen Ländern besonders niedrig aus. Die großzügigsten Sozialrenten werden in Argentinien, Brasilien und Uruguay gezahlt.

Angesichts der weiterhin geringen Deckung durch beitragsabhängige Systeme, der beträchtlichen Ungleichheiten und der verbreiteten informellen Beschäftigung hat sich die Einführung oder die Ausweitung von Sozialrenten als wirksames Mittel erwiesen, um Rentensysteme inklusiver zu gestalten. Während die relativ jungen Landesbevölkerungen der Region allmählich älter werden, könnte der Druck zunehmen, die Deckung horizontal auszuweiten und gleichzeitig für alle Mitglieder der Gesellschaft einen angemesseneren Altersschutz anzubieten. Vor diesem Hintergrund sind die jüngsten Reformen in Argentinien und Mexiko gute Beispiele für die in der Region getroffenen Maßnahmen.

Mexiko: Ausweitung der Sozialrente

Die erste soziale Altersrente Mexikos war die monatliche Universalleistung, die 2001 in Mexiko-Stadt eingeführt wurde. Später weitete man die beitragsunabhängige Rente für Menschen in ländlichen Gebieten ab 70 Jahren nach und nach auf das ganze Land aus, so dass 2013 das erste landesweite Sozialrentensystem ausgerufen werden konnte. Von der Pilotphase 2007 bis zur Anwendung im ganzen Land 2013 stieg die Zahl der Leistungs-empfänger von ungefähr 1 Million auf fast 5 Millionen (Avila-Parra und Escamilla-Guerrero 2017, S. 34 ff.).

Im Januar 2019 führte die mexikanische Regierung ein neues universelles Rentenprogramm ein, das Programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores. Dieses ersetzte das vorangehende Sozialrentenprogramm Programa Pensión para Adultos Mayores (PPAM) für Personen ab 65 Jahren, die keine Leistung von mehr als 1 092 Mexikanische Pesos (MXN) aus einer beitragsabhängigen Rente oder aus dem bedingten Geldtransferprogramm Prospera bezogen.

Beim neuen Programm war keine Vermögensprüfung mehr erforderlich, und der Leistungssatz des früheren Sozialrentenprogramms PPAM hatte sich von 1 160 MXN alle zwei Monate auf 2 550 MXN alle zwei Monate mehr als verdoppelt (seit Januar 2021 sind es 2 700 MXN alle zwei Monate). Zwar wurde die Anspruchsberechtigung für die beitragsunabhängige Rente durch die Reform für die meisten Personen von 65 auf 68 Jahre erhöht, aber für Angehörige indigener Bevölkerungsgruppen blieb die Altersgrenze bei 65 Jahren. Personen zwischen 65 und 67 Jahren, die mit Stand Dezember 2018 bereits die vorangehende Sozialrente bezogen, behielten ihr Recht auf eine Rente. Ihnen wurde die neue Leistung automatisch ausgezahlt (siehe IVSS-Länderprofil Mexiko).

Laut Regierungszahlen bezogen im Februar 2019 nur 23 Prozent der Frauen und 40 Prozent der Männer im gesetzlichen Rentenalter eine beitragsabhängige Rente. Zu diesem Zeitpunkt hatten 26 Prozent der älteren Menschen gar keinen Zugang zu einer beitragsabhängigen Rente, einer beitragsunabhängigen Rente oder einer Mindesteinkommensunterstützung (Ministerium für Wohlfahrt 2019). Durch das neue Programm erhöhte sich die Zahl der anspruchsberechtigten Leistungsempfänger einer beitragsunabhängigen Rente von ungefähr 5,5 Millionen auf etwa 8,5 Millionen Menschen. Im Juni 2020 bezogen 8 086 895 Personen die neue Sozialrente (Ministerium für Wohlfahrt 2020, S. 11). Von diesen waren 56 Prozent Frauen und 44 Prozent Männer. Insgesamt 811 534 Leistungsempfänger hatten einen indigenen Hintergrund (ibid.). Die Reform des früheren Sozialrentenprogramms PPAM zu einer Universalrente war deshalb für viele betagte Personen im Land eine gute Nachricht.

Argentinien: Besserer Zugang zu sozialer Sicherheit für gefährdete Bevölkerungsteile

Das Rentensystem Argentiniens hat eine bemerkenswerte Ausweitung erfahren, denn die Deckung von Menschen ab 65 Jahren stieg zwischen 2005 und 2015 von 69 Prozent auf 91 Prozent (Arza 2019, S. 30). Hauptsächlicher Grund für diese schnelle Ausweitung war das sogenannte Rentenmoratorium, das Arbeitnehmern im Rentenalter unabhängig davon, ob sie die erforderlichen 30 Beitragsjahre der sozialen Sicherheit in formeller Beschäftigung erreicht hatten, einen Rentenzugang ermöglichte. Die fehlenden Beiträge wurden zu einem reduzierten Satz von den Rentenzahlungen abgezogen. In diesem Programm mit partieller Beitragsabhängigkeit konnten Personen, die das gesetzliche Rentenalter ohne die erforderlichen Beitragsjahre erreichten, zumindest eine Grundrente beziehen.

Das Ersetzen dieser vorübergehenden Regelung durch die steuerfinanzierte Sozialrente Pensión Universal Adulto Mayor (PUAM) bescherte den beitragsunabhängigen Leistungen einen großen Aufschwung. Die PUAM wurde 2016 eingeführt und deckt seither Personen ab 65 Jahren, die keine andere Rente beziehen, so auch eingebürgerte Personen mit mindestens zehn Jahren Wohnsitz in Argentinien sowie ausländische Bürgerinnen und Bürger mit mindestens 20 Jahren Wohnsitz im Land (siehe IVSS 2017a). Anfänglich waren neben dem Bezug der Rente Erwerbseinkünfte ohne Beschränkung erlaubt. Seit 2019 jedoch ist eine Vermögens- und Einkommensprüfung in Kraft, damit die Zahlungen stärker den armutsgefährdeten Bevölkerungsteilen zugutekommen (siehe IVSS-Länderprofil Argentinien).

Dieses Ziel steht auch im Zentrum des Programms Bienestar para Nuestra Gente, das 2010 aufgelegt wurde, um die Rechte von Angehörigen der indigenen Bevölkerung auf soziale Sicherheit zu verwirklichen. Die Nationale Verwaltung für soziale Sicherheit Argentiniens (Administración Nacional de la Seguridad Social – ANSES) ermittelte innerhalb ihres Mandats verschiedene Hürden, vor denen indigene Personen beim Zugang zu Leistungen wie der PUAM und weiterer beitragsunabhängiger Familienprogramme stehen (siehe IVSS 2017b). Zu diesen Hürden gehören geografische und infrastrukturelle Hindernisse (kaum Zugang zu städtischen Gebieten, wo sich die Schalter der ANSES befinden, sowie mangelnde öffentliche Verkehrsangebote und schlechte Straßen), Schwierigkeiten aufgrund der Sprache und der kulturellen Tradition, die kaum entwickelten Beziehungen zwischen Kommunen und indigenen Gemeinschaften sowie diskriminierende Verhaltensweisen (z. B. in Einwohnerämtern, Schulen und Banken).

Die ANSES passte deshalb ihre Maßnahmen der sozialen Sicherheit an, um die geografische, kulturelle und zeitliche Kluft beim Erreichen dieser Menschen zu überwinden, sie stimmte sich mit anderen Regierungsbehörden ab, um eine lokale Präsenz und gegenseitige Unterstützung sicherzustellen, und sie lancierte in unterschiedlichen Medien (Plakate, Broschüren, Rundfunkbotschaften) Sensibilisierungskampagnen über die Rechte auf soziale Sicherheit auf Spanisch und in indigenen Sprachen. Sie organisierte auch Workshops mit Stammesführern und bekannten indigenen Persönlichkeiten. Dabei wurden die Teilnehmenden über ihre Rechte auf soziale Sicherheit aufgeklärt, und die Vertreter der Gemeinschaften wurden in der Nutzung der Website der ANSES eingewiesen, auf der verschiedene Dienste online verfügbar sind. Schließlich organisierte man interkulturelle Veranstaltungen wie Filmvorführungen in den indigenen Gemeinschaften, um das gegenseitige Verständnis zu fördern und Vertrauen aufzubauen. Durch diese Tätigkeiten hat die ANSES umfangreiches organisatorisches Wissen bezüglich der Programmumsetzung in unterschiedlichen regionalen und ethnischen Umgebungen erworben (siehe IVSS 2017b).

Gemäß einer Volkszählung lebten 2010 insgesamt 955 032 indigene Personen in Argentinien; sie machten 2,4 Prozent der Landesbevölkerung aus (ANSES 2019). Viele dieser Menschen wohnen verstreut in städtischen Gebieten und sind dort gut integriert. Ein beträchtlicher Teil lebt jedoch weiterhin in vorwiegend ländlichen Gemeinschaften und pflegt dort traditionelle Lebensformen. Die soziale Sicherheit erreicht diese Gemeinschaften hauptsächlich dank beitragsunabhängiger Leistungen wie der PUAM (siehe IVSS 2017b).

Schlussfolgerungen

Sozialrenten mit ihrer grundlegenden Einkommenssicherung im Alter haben sich in Lateinamerika als wirksames Instrument zur Armutsbekämpfung erwiesen. Im Rahmen der nationalen sozialen Grundsicherungen und ergänzend zur Ausweitung der beitragsabhängigen Systeme spielen Sozialrenten eine entscheidende Rolle beim Schutz von Menschen, die noch nicht durch beitragsabhängige Altersleistungen gedeckt sind. Dies sind vorwiegend Personen mit geringen oder unregelmäßigen Einkommen in ihrer Erwerbs-biografie, Beschäftigte des informellen Sektors und Personen mit Zeiten prekärer Beschäftigung oder ganz ohne Erwerbseinkommen.

Insgesamt gehören Frauen aufgrund geschlechtsspezifischer Ungleichheiten und Diskriminierungen häufiger zu den Sozialrentenempfängern als Männer. Bei Frauen ist die Wahrscheinlichkeit, dass ihre Erwerbsbiografie Unterbrüche aufweist, dass sie ein geringes Lebenseinkommen erwirtschaften oder kaum formelle Bildung und Weiterbildung absolvieren können, höher als bei Männern. In Mexiko wie in vielen anderen Ländern auch gibt es weniger Frauen als Männer, die Zugang zu einer beitragsabhängigen Rente haben. Da Frauen in der Regel länger leben, sind sie im Lebensverlauf auch für längere Zeiträume Einkommensunsicherheiten ausgesetzt. In solchen Kontexten können Sozialrenten tatsächlich viel bewirken.

In Argentinien haben indigene Menschen beim Zugang zu Sozialschutzleistungen mit zahlreichen Hindernissen zu kämpfen. Die ANSES startete deshalb eine gezielte Kommunikationsstrategie, um mit indigenen Gemeinschaften in Verbindung zu treten und ein Vertrauensverhältnis aufzubauen. In künftigen IVSS-Artikeln sollen weitere Innovationen beleuchtet werden, die helfen können, gefährdete Bevölkerungsteile wie indigene Volksgruppen und Menschen in informeller Beschäftigung zu schützen.

Sozialrenten bieten armutsgefährdeten Menschen eine grundlegende Einkommenssicherheit. Dank dieser Leistungen wird der Druck von älteren Personen genommen, für den Lebensunterhalt weiterarbeiten zu müssen oder auf Ansparungen oder die Unterstützung durch Angehörige angewiesen zu sein. So können Sozialrenten dazu beitragen, die Auswirkungen der bestehenden Spaltung des Arbeitsmarkts und der Einkommensgefälle und anderer Ungleichheiten aufzufangen.