Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) geht davon aus, dass allein im Jahr 2020 255 Millionen Vollzeitäquivalente verloren gingen (IAO, 2021), und die Weltbank hat Prognosen vorgelegt, wonach bis zu 100 Millionen Menschen in extreme Armut abrutschen dürften und dann mit weniger als umgerechnet 1,90 US-Dollars (USD) pro Tag (Kaufkraftparität von 2011) auskommen müssen (Weltbank, 2020).

Angesichts dieser noch nie da gewesenen Umstände haben die Regierungen auf unterschiedliche politische Maßnahmen zurückgegriffen, um betroffene Bevölkerungsgruppen und insbesondere ungeschützte Arbeitnehmer (wie informell Beschäftigte und Selbstständige) und Beschäftigte in den am stärksten betroffenen Branchen (wie Hotel- und Gastgewerbe, Kunst und Kultur, Einzelhandel und Bauwesen) zu schützen. Einige Länder weiteten die Deckung der bestehenden Systeme der sozialen Sicherheit aus und passten sie an, während andere Ad-hoc-Maßnahmen meist in Form sofortiger beitragsunabhängiger Geldtransferleistungen einleiteten (IVSS, 2020a).

Der Schutz von Selbstständigen, Hausangestellten und Beschäftigten der Landwirtschaft stand dabei im Vordergrund, da viele dieser Personen von den beitragsabhängigen Programmen der sozialen Sicherheit nicht erreicht werden (ibid.). Die Einführung und Ausweitung verschiedener beitragsabhängiger und -unabhängiger Programme der sozialen Sicherheit hatte auch zum Ziel, Arbeitnehmer in neuen Beschäftigungsformen und im informellen Sektor zu decken. Informell Beschäftigte fallen oft durch alle Maschen und wären sonst in dieser Krise komplett ungeschützt geblieben.

Sehr schnell wurde Infizierten ein Zugang zu kostenlosen oder erschwinglichen COVID-19-Tests und zu medizinischer Versorgung ermöglicht – vorwiegend als Sofortmaßnahme aus Gesundheitsgründen. Neben Programmen zur Arbeitsplatzerhaltung wurden Arbeitslosenleistungen auf zuvor ungedeckte Gruppen (wie Selbstständige und informell Beschäftigte) ausgeweitet, auch durch die Einführung solcher Programme in Ländern, die zuvor keine hatten (IVSS, 2020b). Nach Schulschließungen stellte man Entschädigungen für die Kinderbetreuung durch Änderungen der Krankenversicherungs- und Teilarbeitslosigkeitssysteme bereit, aber auch durch die Anpassung oder Einführung von Kinderbetreuungs- und Elternleistungen (IVSS, 2021a). Eine weitere ständige und nicht zu vernachlässigende Frage während der Krise lautete, wie sich ein Sozialschutz für besonders benachteiligte Personen, darunter Haushalte mit geringen Einkommen, Selbstständige, Hausangestellte, Arbeitsmigranten und informell Beschäftigte, sicherstellen lässt, die besonders unter der Krise leiden (IVSS, 2020c).

Der vorliegende Artikel gibt einen Überblick über die politischen Strategien, die von den Ländern zur Aufrechterhaltung des Deckungsniveaus der sozialen Sicherheit umgesetzt wurden. Als Grundlage dienen frühere IVSS-Artikel über die Ausweitung von Notfallprogrammen mit Geldleistungen und über die Ausweitung der Deckung auf Hausangestellte, Selbstständige und Beschäftigte der sogenannten Kreativwirtschaft sowie der COVID-19-Monitor der IVSS.

Tabelle 1 zeigt eine grobe Unterscheidung der Maßnahmen zur Sicherstellung der Deckung der sozialen Sicherheit: einerseits Maßnahmen zur Ausweitung bestehender Programme und andererseits solche zur Einführung von Notfallprogrammen. Die Liste der darin aufgeführten Länder ist nicht vollständig. Anpassungen zur Lockerung der Anspruchsvoraussetzungen und zur Sicherstellung angemessener Leistungen werden laufend aktualisiert.

Tabelle 1. Strategien der sozialen Sicherheit zur Ausweitung/Aufrechterhaltung der Deckung

Maßnahmen		Umsetzende Länder
Ausweitung des Schutzes bestehender Systeme/Programme auf ungedeckte Gruppen	Schutz für Selbstständige, Künstler, Hausangestellte und informell Beschäftigte	Argentinien, Brasilien, Dominica, Frankreich, Guatemala, Kanada, Kolumbien, Namibia, Spanien Weitere Details finden Sie in den Artikeln IVSS, 2020c; IVSS, 2020b; IVSS, 2020d; IVSS, 2020e und IVSS, 2020f.
	Verbesserung der Angemessenheit der Leistungen: höhere oder doppelte Zahlungen	Albanien, Algerien, Kenia, Malaysia, Mexiko, Namibia, Philippinen, Singapur, Tunesien, Vereinigte Staaten von Amerika, Uruguay, Vietnam Weitere Details finden Sie in den Artikeln IVSS, 2020c; IVSS, 2020g und IVSS, 2021b.
Erleichterter Zugang zu Leistungen bestehender Programme	Lockerung der Anspruchsvoraussetzungen	Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Norwegen, Österreich, Luxemburg, Schweiz, Vereinigtes Königreich, Europäische Union Weitere Details finden Sie in den Artikeln IVSS, 2021b; IVSS, 2020h und IVSS, 2021a.
	Erleichterter Zugang zu kostenlosen Tests und medizinischer Versorgung	China, Frankreich, Italien, Indonesien, Japan, Republik Korea Weitere Details finden Sie in den Artikeln: IVSS, 2021c; IVSS, 2020i; IVSS, 2020e und IVSS, 2020d.
	Erleichterter Zugang zu Familienleistungen durch bestehende Systeme (wie Kranken- und Teilarbeitslosigkeitsversicherungen)	Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Kanada, Lettland, Luxemburg, Österreich, Norwegen, Vereinigtes Königreich Weitere Details finden Sie in den Artikeln IVSS, 2021a; IVSS, 2020e und IVSS, 2020j.
Einführung von Notfallprogrammen und vorübergehenden Ergänzungsleistungen	Finanzielle Soforthilfen	Anguilla, Argentinien, Australien, Brasilien, Dominica, Grenada, Guatemala, Kanada, Kolumbien Weitere Details finden Sie in den Artikeln IVSS, 2020c und IVSS, 2020f.

Ausweitung der Krankenversicherungsdeckung

Eine der ersten Maßnahmen im Kampf gegen die Gesundheitskrise bestand darin, den Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen auszuweiten, was dadurch erreicht wurde, dass Haushaltsmittel an Krankenhäuser umgeleitet wurden. Mehrere Länder boten kostenlose Tests an, und in manchen Ländern war eine medizinische Versorgung bei einer Coronavirus-Infektion Teil des regulären Leistungsangebots (IAO, 2020). In Vorwegnahme der hohen Nachfrage und mit dem Ziel, auch Bevölkerungsgruppen mit eingeschränktem Zugang zu versorgen, wurden einige private Krankenhäuser vorübergehend unter öffentliche Kontrolle gestellt (ibid.).

Bei Arbeitnehmern mit hoher Virus-Exposition stellte sich die Frage, ob COVID-19 als Berufskrankheit angesehen werden sollte. Die italienische Landesanstalt für Arbeitsunfallversicherung (Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro – INAIL) gehörte zu den ersten Institutionen, die COVID-19 als Berufskrankheit anerkannten und damit systemrelevantes Gesundheitspersonal schützten (IVSS, 2020h).

Erleichterter Zugang zu Familienleistungen

Auch Krankengeldleistungen wurden an die neuen Umstände angepasst, hauptsächlich zur Prävention (etwa bei Quarantäne) oder aus wirtschaftlichen Gründen (beispielsweise für vorübergehend beurlaubte Arbeitnehmer in Ländern ohne Arbeitslosenversicherung). Außerdem wurde der Zugang auf Gruppen ausgeweitet, die ansonsten keinen Anspruch auf Krankengeld haben, und in den meisten Fällen wurden diese Leistungen durch allgemeine Staatseinnahmen finanziert (Razavi et al., 2020).

Nach der Schließung der Kindertagesstätten, Kindergärten und Schulen sahen sich viele Eltern gezwungen, die Betreuung ihrer Kinder zu übernehmen. Zur Kompensation der Einkommensverluste von Eltern, die zu Hause blieben und dort nicht arbeiten konnten, wurden vorübergehend besondere Kinderbetreuungsleistungen eingeführt. Einige Länder wie Frankreich eröffneten spezielle Kinderbetreuungseinrichtungen für Eltern in systemrelevanten Berufen, vor allem im Gesundheitswesen. Kranken- und Teilarbeitslosigkeitsleistungen wurden ebenfalls aktiviert, nicht nur zur Kinderbetreuung zu Hause, sondern auch für Menschen, die im Alltag ständige Unterstützung benötigten und die aufgrund von Lockdowns auf ihre Hauptpflegeperson verzichten mussten (IVSS, 2021a). Letzteres wurde durch eine vorübergehende Änderung erreicht, die es Versicherten und Angestellten erlaubte, für die Betreuung pflegebedürftiger Angehöriger Krankengeld zu beantragen und die Arbeitszeit zu reduzieren. Vorübergehende Geldleistungen wurden Familien mit Kindern unter einer bestimmten Einkommensgrenze gewährt, darunter auch solchen, deren Lebensunterhalt durch die Krise beeinträchtigt worden war. So erhielten in Deutschland Familien mit geringen und mittleren Einkommen einen einmaligen Kinderbonus von 150 Euro (EUR) pro Kind, wovon insgesamt etwa 18 Millionen Kinder profitierten. Außerdem wurde die Einkommensprüfung für den Sozialhilfebezug für Kinder dahingehend geändert, dass anstatt der letzten sechs Monatslöhne nur der letzte Monatslohn vor dem Leistungsantrag ausschlaggebend war (ibid.).

Einführung oder Ausweitung der Sozialhilfeleistungen für benachteiligte Gruppen

Notfallprogramme mit Geldleistungen spielten eine zentrale Rolle bei der Deckung vulnerabler Gruppen wie Familien und Personen mit geringen Einkommen (ältere Menschen, Kinder, Waisen und Menschen mit Behinderung). Des Weiteren kamen auch Haushalte mit geringverdienenden Selbstständigen und Arbeitnehmern aus schwer zu deckenden Gruppen wie Hausangestellte, Landwirtschafts-Beschäftigte und Geringverdiener auf eigene Rechnung in Genuss dieser Maßnahmen. In Kenia beispielsweise erhielten ältere Menschen, Waisenkinder und Angehörige weiterer vulnerabler Gruppen eine einmalige Geldleistung zur Kompensation ihres Einkommensverlusts. Einige dieser Einmal-Geldleistungen waren auch explizit so angelegt, dass die Menschen einen Anreiz erhielten, zu Hause zu bleiben, wie etwa in Peru die „380-Soles-Beihilfe“ im Rahmen der Kampagne „Ich bleibe zu Hause“ (Yo me quedo en casa). Diese Geldtransferleistung wurde bereits zuvor an Familien mit geringen Einkommen gezahlt, doch dann weitete man sie aus, so dass auch geringverdienende Selbstständige Anspruch darauf hatten.

In Argentinien wurde aufgrund der COVID-19-Pandemie ein Notfall-Haushaltseinkommen (Ingreso Familiar de Emergencia) eingeführt. Dieses Notfall-Haushaltseinkommen ist eine beitragsunabhängige Leistung für Haushalte, in denen informelle Arbeitnehmer, Erwerbslose, private Haushaltshilfen und Steuerzahler der niedrigsten Kategorien leben. Die drei Zahlungen in Höhe von je 10 000 argentinischen Pesos (ARS) (rund 60 Prozent des geltenden Mindestlohns) stellten für die informellen Arbeitnehmer und erwerbslosen Menschen ohne Anspruch auf Arbeitslosenleistungen meist den einzigen Einkommensschutz dar. Das Notfall-Haushaltseinkommen richtete sich besonders an Frauen und Kinder, denn die Bezügerinnen und Bezüger des Kindergelds (Asignación Universal por Hijo) und des Sozialschutzes für Schwangere (Asignación por Embarazo para Protección Social) genossen eine Vorzugsbehandlung.

Die bestehenden beitragsunabhängigen Programme nutzten ihre Infrastruktur, um die Deckung auszuweiten. Das größte Geldtransferprogramm Lateinamerikas, die Bolsa Familia aus Brasilien, wurde ausgeweitet und deckt nun über eine Million Familien zusätzlich ab. In Malaysia stellte das Programm Bantuan Sara Hindu – ebenfalls ein Geldtransferprogramm für ärmere Familien – eine zusätzliche Zahlung für die bestehenden Leistungsempfänger bereit und vergab eine Einmalzahlung an weitere 1,2 Millionen Haushalte.

Arbeitslosenleistungen

Arbeitslosenleistungen sind eine der wichtigsten Maßnahmen, wenn es darum geht, die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Folgen von Schocks und Extremereignissen abzufedern. Dennoch fehlt es in den meisten Ländern an Vorkehrungen der sozialen Sicherheit, um die Menschen gegen das Risiko einer Erwerbslosigkeit zu schützen, und die effektive Deckungsrate ist oft niedrig. In Anguilla, Dominica und Grenada implementierten die Institutionen der sozialen Sicherheit Notfall-Programme mit Arbeitslosenleistungen, um die schnell wachsende Zahl der Erwerbslosen zu unterstützen. In Anguilla war dies keine vollkommen neue Maßnahme, da die Regierung bereits 2017 nach dem Hurrikan Irma eine vorübergehende Arbeitslosenleistung eingeführt hatte. Anfänglich waren für drei Monate zwei unterschiedliche Leistungen in Kraft, eine abhängig von früheren Beiträgen an das Amt der sozialen Sicherheit von Anguilla (Anguilla Social Security Board – SSB) und die andere für Arbeitnehmer, die nicht beim SSB registriert waren (darunter auch Arbeitnehmer in atypischen Arbeitsverhältnissen) oder die nicht genügend Beiträge für einen Leistungsanspruch angesammelt hatten. In Dominica richtete sich das Finanzhilfeprogramm an Familien mit geringen Einkommen und mindestens einem Kind unter 18 Jahren. Anspruch hatten aber auch Personen, die aufgrund der COVID-19-Pandemie entlassen worden waren oder deren Erwerbsarbeit deshalb zum Stillstand gekommen war, darunter Selbstständige und Mikrounternehmer.

Da in Dänemark nur wenige Selbstständige durch das bestehende freiwillige Arbeitslosenversicherungsprogramm gedeckt waren, erlaubte ihnen die Regierung in Vorwegnahme möglicher finanzieller Schieflagen den Beitritt zu einer Arbeitslosenversicherung, ohne dass sie die üblichen 12 Monate einer Mitgliedschaft aufweisen mussten, bevor sie Arbeitslosenleistungen beantragen konnten. Eine weitere Lockerung der Anspruchsvoraussetzungen machte es ihnen zudem möglich, auch bei einer vorübergehenden (anstatt nur bei einer permanenten) Schließung des Betriebs für kurze Zeit Arbeitslosenleistungen zu beantragen.

Schlussfolgerung

Angesichts der anhaltenden Ungewissheit über die Dauer der Krise haben viele Regierungen und der überwiegende Teil der internationalen Gemeinschaft erkannt, wie wichtig es ist, die Programme der sozialen Sicherheit substanziell auszubauen, um den Lebensunterhalt und die Gesundheit der Menschen zu schützen. Gleichzeitig müssen die entsprechenden Programme angepasst werden, damit Arbeitnehmer in allen Beschäftigungsformen angemessen gedeckt sind, so auch Arbeitnehmer in neuen Beschäftigungsformen, informell Beschäftigte und Selbstständige, denn Angehörige dieser drei Gruppen gehören zu den am stärksten von den wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie betroffenen Menschen.

Die Lehren aus diesen Erfahrungen zeigen, dass die Anstrengungen der sozialen Sicherheit, die Deckung insbesondere auch auf die genannten Gruppen auszuweiten, mit gesundheits- und beschäftigungspolitischen Strategien zusammengehen müssen, unter anderem mit Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung und zum Ausbau formeller Beschäftigung sowie für eine aktive Arbeitsmarktpolitik. Die Formalisierung der Beschäftigung ist ganz entscheidend, wenn ein Sozialschutz für alle erreicht werden soll. Beitragsabhängige Sozialversicherungssysteme sind dabei zwar das Hauptinstrument, aber steuerfinanzierte (beitragsunabhängige) Systeme spielen ebenfalls eine wichtige Rolle, insbesondere in Krisenzeiten, wenn die vulnerabelsten Gruppen am stärksten leiden.

Es besteht nun die Chance, auf den umgesetzten Maßnahmen aufzubauen, um die Deckungsniveaus zu konsolidieren und vor allem die Deckung spürbar auf schwer zu erreichende Gruppen auszuweiten. Entscheidend dabei helfen können die in der Krise erworbenen institutionellen Kapazitäten in den Bereichen Digitalisierung, interinstitutionelle Zusammenarbeit, aktualisierte Register von Leistungsempfängern und innovative Erbringungskanäle. Ob diese Kapazitäten allerdings eine Wirkung entfalten werden, hängt sehr davon ab, ob vernünftige politische Entscheidungen gefällt werden, die eine umfassende, fortschreitende und anhaltende Ausweitung der Deckung der sozialen Sicherheit garantieren. Denn nur so können bislang ungeschützte Arbeitnehmer gedeckt werden.

Im Einklang mit dem Ziel nachhaltiger Entwicklung für einen universellen Sozialschutz bis 2030 und einem rechtebasierten Ansatz der sozialen Sicherheit bieten die Leitlinien der IVSS über administrative Lösungen für die Deckungsausweitung und die damit verbundenen Wissensressourcen Verwaltungsgrundsätze und pragmatische Ansätze, mit denen die Institutionen der sozialen Sicherheit bei der Verwirklichung ihres wesentlichen Ziels einer sozialen Sicherheit für alle unterstützt werden können.