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Gründe für die Reform

Sicherung der finanziellen Nachhaltigkeit

Die finanziellen Probleme des türkischen Sozialsystems beruhten auf mehreren Ursachen. Einerseits waren die Einnahmen beschränkt: Ursachen hierfür waren die weite Verbreitung der informellen Beschäftigung, in vielen Fällen die Angabe allzu geringer Einkommenswerte für die Beitragsberechnung, ein zu geringer Beitragseinzug und sinkende Beitragszahlungen. Andererseits waren die Ausgaben gestiegen infolge eines Trends zur Frührente sowie der längeren Dauer von Rentenzahlungen aufgrund erhöhter Lebenserwartung. Außerdem destabilisierten die allzu großzügigen Versicherungszahlungen die Finanzen, und es entstand ein Missverhältnis zwischen gezahlten Beiträgen und ausgezahlten Renten.

Eines der wichtigsten Themen der Reform waren die Auswirkungen der Frührente auf die finanzielle Stabilität des Systems. Bis zu 60 % der Bürger gingen vor dem gesetzlichen Renteneintrittsalter von 60 Jahren (Männer) bzw. 58 Jahren (Frauen) in Rente. Die Lebenserwartung beträgt laut der OECD zum Zeitpunkt der Geburt jedoch 73,6 Jahre. Sie liegt damit beinahe 6 Jahre unter dem Durchschnittswert der OECD, doch gehörte die Türkei zwischen 1960 und 2008 im internationalen Vergleich zu den Ländern, die den stärksten Anstieg der Lebenserwartung verzeichneten, was ein zunehmendes Risiko für die finanzielle Nachhaltigkeit des Systems darstellte. Weitere Schwierigkeiten waren die hohe Ersatzquote, der zu lockere Zusammenhang zwischen Einkommen und Rentenzahlungen und das Verfahren der jährlichen Rentenanpassung.

Sicherung einheitlicher Normen der sozialen Sicherheit

Eines der wesentlichen Ziele des Sozialsystems ist die Verringerung der sozialen Ungleichheit. Um dieses Ziel zu erreichen, muss der Staat ein Sozialsystem einrichten, in dem für alle Bürger die gleichen Rechte und Pflichten gelten. Diese Verpflichtung ist in Artikel 60 der türkischen Verfassung formuliert: „Jeder Bürger hat das Recht auf soziale Sicherheit. Der Staat trifft die notwendigen Maßnahmen und errichtet eine Organisation zur Bereitstellung der sozialen Sicherheit.“

Die Rentenansprüche, die Berechtigungskriterien für Gesundheitsleistungen und die Verfügbarkeit dieser Leistungen waren jedoch für unterschiedliche Kategorien von Berufstätigen (Angestellte, Selbstständige, Beamte, Bauern und landwirtschaftliche Arbeitskräfte) durch verschiedene Gesetze unterschiedlich geregelt. Diese unterschiedlichen Systeme wurden von verschiedenen Institutionen verwaltet.

Komplexe Gesetzgebung, schwerfällige Bürokratie, ungenügende IT-Infrastruktur und Personalprobleme verhinderten ein effizientes Funktionieren der verschiedenen Institutionen des Sozialsystems, erschwerten die Koordination und hemmten eine Vereinheitlichung der Normen. Dies zog wiederum Probleme für die Leistungsempfänger nach sich, etwa Verzögerungen bei der Mitteilung ihres Rentenanspruchs (insbesondere für jene, die über die Jahre in verschiedenen Anstellungsverhältnissen gearbeitet hatten), beim Erhalt von Gesundheitsberichten oder beim Zugang zu Gesundheitsdiensten.

Absehbarer demografischer Wandel

Derzeit ist die Bevölkerung der Türkei relativ jung, doch weisen Daten von Anfang 2010 darauf hin, dass die Altersgruppe der über 65-Jährigen im Jahr 2009 um fast 3,9 Prozent gewachsen ist. Im selben Jahr fiel die Wachstumsrate der Bevölkerungsgruppe unter 29 von 0,52 Prozent auf 0,32 Prozent. Prognosen zufolge wird das Verhältnis des Bevölkerungsanteils über 65 zur Bevölkerung zwischen 0 und 64 in nur 27 Jahren von 7 Prozent auf 14 Prozent ansteigen. Diese Faktoren sowie die sinkende Geburtenrate (2,12 Geburten pro Frau im Jahr 2009 im Gegensatz zu knapp über 6 im Jahr 1960) bedeuten, dass die Türkei im Vergleich zu den wichtigsten Industrieländern eine relativ schnelle Bevölkerungsalterung und einen zunehmenden Gesamtabhängigkeitsquotienten erfahren wird. Dies wird weitreichende Auswirkungen auf das Sozialsystem haben.

Die wichtigsten umgesetzten Reformen

Im Jahr 2006 führte die türkische Regierung wichtige neue Gesetze zur sozialen Sicherheit ein: das Gesetz zu den Sozialversicherungsinstitutionen und das Gesetz zur Sozial- und Gesundheitsversicherung (1). Die eingeführten Reformen zielten darauf ab, das Haushaltsdefizit anzugehen, ein nachhaltiges, stabiles Sozialsystem für kommende Generationen zu schaffen und hochwertige, gleichwertige Dienste für alle Bürger bereitzustellen. Die Gesetze konzentrierten sich auf drei Schwerpunkte:

- Die Einrichtung von Normen und Gleichheit für alle Bürger hinsichtlich der Versicherungspflichten und -rechte;
- Die Einführung einer allgemeinen Gesundheitsversicherung zur Sicherung gleichwertiger Dienste für alle Bürger;
- Die Einrichtung eines effektiveren Schutzes vor Armut durch ein leicht zugängliches und finanziell nachhaltiges Sozialsystem, das von einer solide strukturierten Institution verwaltet wird.

Erste Studien zur Gesetzesvorbereitung wurden bereits 2002 im Rahmen eines „Dringenden Aktionsplans“ der Regierung in Angriff genommen. Hierzu wurden Experten aus allen betroffenen Gruppen zur Teilnahme aufgefordert. Während des gesamten Reformprozesses wurden Vorschläge, Kritikpunkte und Beiträge der Sozialpartner, der öffentlichen Einrichtungen, von Nichtregierungsorganisationen und den Medien berücksichtigt und in die Gesetzesentwürfe integriert.

Die Änderung der Parameter des Rentensystems

Alle wesentlichen Parameter des Rentensystems wurden reformiert, darunter das Renteneintrittsalter, die erforderliche Anzahl von Beitragstagen für einen Rentenanspruch, die Ersatzquote und der Rentenanpassungsfaktor zur Anpassung des Einkommens vorheriger Beschäftigungsperioden.

Eine wesentliche Neuerung der Gesetzesreform von 2006 war die schrittweise Steigerung des Renteneintrittsalters ab 2036, um 2048 für Männer und Frauen ein Alter von 65 Jahren zu erreichen. Die erforderliche Anzahl an Beitragstagen für einen Rentenanspruch wurde von 7000 auf 9000 für Selbstständige und Beamte und auf 7200 für andere Arbeitnehmer angehoben.

Zuvor war die Rentensteigerungsrate im OECD-Vergleich unter den höchsten, nahm aber mit zunehmender Arbeitsdauer ab, was einen frühzeitigen Renteneintritt begünstigte und die Nachhaltigkeit des Systems gefährdete. Das neue Gesetz (2) legte die Steigerungsrate auf 2 Prozent pro Jahr fest und bot so mehr Anreiz für die Versicherten, länger zu arbeiten und so die Einnahmen des Systems zu steigern und die Ausgaben zu senken.

Zusätzlich zu diesen grundlegenden Änderungen wurden weitere Parameter verändert, um die verschiedenen Sozialversicherungssysteme zu standardisieren. Insbesondere wurde das System für Selbstständige abgeschafft; ihre Rechte und Pflichten für die Renten- und Gesundheitsversicherung wurden an diejenigen der Angestellten und Beamten angeglichen. Zugleich wurden die Beitragsberechnungsmethode und der Beitragssatz für Selbstständige überarbeitet, um einen stärkeren Anreiz zur Teilnahme zu schaffen. Selbstständige haben jetzt besseren Zugang zur Gesundheitsversicherung, sie können sich gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten versichern und haben in bestimmten Fällen auch Anrecht auf zusätzliche Leistungen wie Pflege, Unterstützung bei zeitweiliger Arbeitsunfähigkeit und Bestattungsbeihilfe.

Infolge dieser Parameteränderungen lassen sich durchaus Verbesserungen der finanziellen Situation des Systems feststellen. Tabelle 1 belegt, dass die Wachstumsrate der Einnahmen nach 2006 die Wachstumsrate der Ausgaben überschritten hat, was zu einem Anstieg der Ausgabendeckungsquote (dem Verhältnis von Einnahmen zu Ausgaben) von 78 Prozent im Jahr 2010 geführt hat. Für das Jahr 2011 wird von einer weiteren Verbesserung der Ausgabendeckungsquote ausgegangen.

Tabelle 2 verdeutlicht die steigende Anzahl von Personen, die im Sozialsystem des Sozialversicherungsinstituts (SSI) verwaltet werden. Laut diesen Angaben stieg die Anzahl versicherter aktiver Personen in den letzten sechs Jahren von 13,4 Millionen auf 17 Millionen an, was einer Steigerung um circa 28 Prozent entspricht. Die Anzahl passiver Versicherter und Abhängiger nahm in derselben Zeit um 2,2 Millionen bzw. 4 Millionen zu. Das Verhältnis von Aktiven zu Passiven, das derzeit bei einem Wert von 1,90 liegt, hat begonnen, sich zu verbessern und wird bald wieder den Wert vor der Reform erreichen.

Neuorganisierung der Verwaltungsstrukturen

Vor der Reform gab es drei verschiedene Sozialversicherungsträger für Angestellte, Selbstständige und Beamte mit jeweils unterschiedlichen Abteilungen, IT-Infrastruktur, Personalrichtlinien und Umsetzungsverfahren.

Die Prozesse der Richtliniengestaltung und die Finanzverwaltung des Sozialsystems wurden einer einzigen Institution, der SSI, übergeben, um ein faires, effektives, leicht zugängliches, versicherungsmathematisch und finanziell nachhaltiges, modernes Sozialsystem zu schaffen, das auf internationalen Sozialversicherungsprinzipien basiert. Seit ihrer Gründung bemüht sich die SSI um eine vorbildliche Umsetzung ihrer Projekte.

Eines der Hauptziele der Verwaltungsreform war die Vereinfachung des lokalen Zugangs - die Leistungen sollten geografisch näher an die Kunden gebracht werden. Die SSI verfügt gegenwärtig über ungefähr 26 000 Mitarbeiter und ein über das ganze Land verteiltes Service-Netzwerk. Zusätzlich zu den Provinzdirektionen in 81 Städten wurden mehr als 300 Sozialversicherungszentren eröffnet, in denen die Kunden Zugriff auf nahezu alle Dienste haben, ohne in die Hauptniederlassung oder die nächste Provinzdirektion reisen zu müssen.

Diese landesweite Struktur wird von fortschrittlichen ICT-Systemen unterstützt. Einer der Hauptschwerpunkte der neu gegründeten SSI war eine Verbesserung der Kapazität und der Technologie der IT-Infrastruktur. Ein wichtiger Schritt in diese Richtung war der Erwerb von ungefähr 13’000 PCs und 9000 Druckern für die Haupt- und Nebenstellen. Außerdem hat die SSI eine fortschrittliche Software mit dem Namen MEDULA zur Verwaltung des Gesundheitssystems entwickelt, mit der Daten wie Patientenkennungen, Arztberichte und Zahlungen überwacht werden. Der Zugang zu medizinischer Versorgung wurde auch durch die Abschaffung des Gesundheitszertifikats und die Einführung von ID-Karten wesentlich vereinfacht, mit denen Versicherte und Rentner die Dienste von Gesundheitseinrichtungen nutzen können. Schließlich wurden für Angestellte und Selbstständige zahlreiche Online-Transaktionen eingeführt und erweitert, unter anderem für die Anmeldung und monatliche Meldungen.

Ausblick

Die Reformen, die mit dem Gesetz zu den Sozialversicherungsinstitutionen und dem Gesetz zur Sozial- und Gesundheitsversicherung umgesetzt wurden, waren bei Weitem die tiefgreifendsten Reformen des Sozialsystems in der Geschichte der Türkei. Die Reformen betreffen nicht nur das Leben der 74 Millionen Einwohner der Türkei, sondern zielen auch darauf ab, ein nachhaltiges System für zukünftige Generationen zu schaffen. Es wurden bereits große Fortschritte hin zu diesem Ziel gemacht, doch soziale Sicherheit ist immer ein System im Wandel, das an sozioökonomische Veränderungen angepasst werden muss. Die Reformen und ihre Auswirkungen werden weiterhin sorgfältig beobachtet.

Fussnoten

(1) Das Gesetz zu den Sozialversicherungsinstitutionen Nr. 5502 (2006) und das Gesetz zur Sozial- und Gesundheitsversicherung Nr. 5510 (2008).

(2) Das Gesetz zur Sozial- und Gesundheitsversicherung Nr. 5510 (2008).

Dieser Artikel ist ein Beitrag der Abteilung für die EU und internationale Beziehungen des Sozialversicherungsinstituts SSI der Türkei, einer Mitgliedsorganisation der IVSS. Das Sozialversicherungsinstitut hat sich bereit erklärt, seine Erfahrungen mit dieser umfassenden Reform mit anderen internationalen Organisationen für die soziale Sicherheit zu teilen.