Familienpolitik: ein breit gefächerter Ansatz

Seit den ersten Sozialhilfegesetzen am Ende des 19. Jahrhunderts über die Einrichtung einer Stelle für Familien in der Sozialversicherung der Nachkriegszeit bis hin zur Gesamtheit der heutigen sozialen und steuerlichen Lenkungsmechanismen hat sich der Wirkungsbereich der Familienpolitik immer mehr ausgeweitet.

Zu den von den Kassen für Familienzulagen (CAF) verwalteten Leistungen hinzukommen weitere öffentliche Ausgaben, die für den Unterhalt von Kindern direkt oder über Vergünstigungen an die Familien gezahlt werden. Einige dieser Hilfen erreichen die Empfänger über den Umweg anderer Maßnahmen wie für Wohnen, Bildung, Arbeit und Armutsbekämpfung. Zu den „klassischen“ Geldleistungen für Familien gehören insbesondere ein Teil der Wohngelder, die sich aus den Besonderheiten des französischen Steuersystems ergebenden Steuerrabatte sowie die aufgeschobenen Leistungen der Rentenzuschläge für Familien.

Die Familienpolitik kann somit in vier getrennte Bereiche unterteilt werden, mit denen die wichtigsten Ausgaben erfasst werden.

• In einem ersten Bereich sind Ausgaben für „Familie“ und „Mutterschaft“ gemäß der Verwendung der Begriffe in den europäischen Statistiken zusammengefasst. Neben den Familienleistungen der CAF finden sich hier die von den territorialen Kollektiven verwalteten Sozialhilfeausgaben für Kinder und die Mutterschaftsausgaben der Krankenkassen. Der Gesamtumfang dieser Ausgaben beträgt 3 Prozent des BIP.
• Zusätzlich müssen gewisse Umverteilungsmechanismen zugunsten von Familien berücksichtigt werden. Wohngelder und bestimmte soziale Mindestsätze enthalten Leistungskriterien, die je nach Familienzusammensetzung gestaltet sind. Dadurch steigen die Ausgaben für Familien auf 3,3 Prozent des BIP.
• Ebenfalls zu berücksichtigen sind Vorteile aus Steuererleichterungen. Ergänzend zu den Sozialausgaben spricht man oft von „Steuerausgaben“ im Sinn von ausbleibenden Steuereinnahmen. Diese Steuererleichterungen für Familien umfassen verschiedene Vorteile bei der Steuerberechnung für Familien mit Kindern. Zusammen mit den Steuererleichterungen für Familien erreichen die Ausgaben für Familien und Mutterschaft 4 Prozent des BIP.
• Soll der Geltungsbereich der Familienpolitik nicht zu eng gefasst werden, dürfen auch Vorteile von Familien bei der Rentenberechnung nicht vergessen werden: Rentenzuschläge und eine verlängerte Beitragsdauer für Personen mit Kindern. Im weiteren Sinn belaufen sich die Sozialausgaben für Familien und Mutterschaft damit auf 5 Prozent des BIP.

Im OECD-Vergleich liegt Frankreich mit Ausgaben für Familienpolitik im Umfang von ungefähr 4 Prozent des BIP an der Spitze.

Kleinkinder Gegenstand wachsender Sorge

Aufgrund der gestiegenen Beschäftigung von Frauen und oft auch zur Förderung derselben konzentrierten sich die Maßnahmen zugunsten von Familien seit den 1970-er Jahren auf die Kleinkinderbetreuung.

Die Strategie für die Kleinkinderbetreuung ruht auf drei Säulen:

• Erhöhung der Anzahl Betreuungseinrichtungen (Kindertagesstätten) und ihrer Finanzierungshilfen;
• Entwicklung von Leistungen, welche die Betreuungskosten durch eine Tagesmutter teilweise abdecken;
• Vergütung von Elternzeit bei einem teilweisen oder vollkommenen Rückzug eines Elternteils vom Arbeitsmarkt.

Staat und CAF beschlossen 1970, die Kindertagesstätten zu subventionieren. 1977 wurde die Berufsbezeichnung Tagesmutter (assistante maternelle, ehemals nourrice) gesetzlich anerkannt. Ab 1980 unterstützten die CAF Eltern, die eine professionelle Betreuung in Anspruch nehmen. 1983 unterzeichneten die CAF mit den fördernden Gemeinden sogenannten Kindertagesstättenverträge. 1989 wurden Steuererleichterungen für Betreuungskosten eingeführt.

1985 wurde unter der Linksregierung eine Erziehungszulage (APE) geschaffen für Eltern (fast immer Mütter), die teilweise oder gänzlich auf ihre Berufstätigkeit verzichten, um sich der Kinderbetreuung zu widmen (ab dem dritten Kind). Diese Zulage lag im Grenzbereich zwischen Maßnahmen gegen Arbeitslosigkeit und klassischer Familienpolitik.

1986 wurde von der herrschenden Rechtsregierung eine Zulage für die Kinderbetreuung zu Hause (AGED) verabschiedet, die Gutsituierte bevorteilte, aber auch Dienstleistungsarbeitsplätze schuf und die Schwarzarbeit bekämpfte.

Nach der Einführung einer Beihilfe für Familien zur Beschäftigung einer anerkannten Tagesmutter (AFEAMA) im Jahr 1990 wurde mit dem Familiengesetz von 1994 die Erziehungszulage (APE) auf das zweite Kind ausgeweitet.

Einerseits bieten die Leistungen den Eltern (Müttern) die Gelegenheit, ihre Karriere zu unterbrechen, um sich der Kinderbetreuung zu widmen; andererseits helfen die Leistungen den Eltern, ihre Kinder betreuen zu lassen, während sie selber arbeiten. Das grundlegende Prinzip bei der Entwicklung der kollektiven Betreuung, der individuellen Leistungen für die Kinderbetreuung und der Vergütung von Elternzeit ist dasjenige der freien Wahl. Die öffentliche Hand möchte alle Wünsche von Familien (Müttern) unterstützen: Entweder können sie zu Hause bleiben bzw. nach Hause zurückkehren, oder aber sich der beruflichen Tätigkeit widmen.

Die Parameter dieser verschiedenen Eingriffsarten wurden oft diskutiert und entwickelten sich in unterschiedliche Richtungen. Die Zulage für die Kinderbetreuung zu Hause (AGED) ergab wie alle mit der Kinderbetreuung verbundenen Steuererleichterungen mehr oder weniger vorteilhafte Vorkehrungen, je nach regierender Mehrheit. Auch hier wurden Spannungen abgebaut (bevor sie vielleicht eines Tages wieder zunehmen), und das erklärte Ziel lautet nach wie vor, das Betreuungsangebot in all seinen Formen auszuweiten.

Kleinkinderbetreuung als Schwerpunktthema der heutigen Zeit

Der Wille ging auch dahin, das als zu zersplittert beurteilte Angebot zu vereinfachen. 2004 wurde deshalb die Betreuungsleistung für Kleinkinder (PAJE) geschaffen.

Diese Betreuungsleistung für Kleinkinder verfolgt sowohl das Ziel, die Gesetzgebung zugunsten der Kleinkinderbetreuung zu vereinfachen, als auch, die freie Wahl der Eltern zu stärken. Den Eltern soll ermöglicht werden, die für ihr Kind gewünschte Betreuungsart zu wählen oder die Berufstätigkeit zu reduzieren bzw. zu unterbrechen, um sich der Kindererziehung zu widmen. Familien können diese neue Leistung, die fünf bisherige ersetzt, für jede Geburt oder Adoption in Anspruch nehmen. Sie umfasst eine einmalige Zulage bei Geburt oder Adoption sowie eine Grundbeihilfe. Dazu gehört auch eine Vergütung für freie Beschäftigungswahl (CLCA) sowie eine Vergütung für freie Wahl der Betreuungsart (CMG). Letztere wird ausgezahlt, wenn die berufstätigen Eltern sich entscheiden, ihr Kind zu Hause oder, was häufiger der Fall ist, durch eine Tagesmutter zu betreuen. Diese Vergütung ersetzt die Beihilfe für Familien zur Beschäftigung einer anerkannten Tagesmutter (AFEAMA) und die Zulage für die Kinderbetreuung zu Hause (AGED). Die Vergütung für freie Beschäftigungswahl (CLCA) ersetzt die Erziehungszulage (APE) und unterscheidet sich von ihr darin, dass sie bereits ab dem ersten Kind gezahlt wird.

Zur Ergänzung des umfassenden Angebots einer Kleinkinderbetreuung wurden auch die Unternehmen aufgefordert, sich zu beteiligen. Der private Sektor erhielt die Möglichkeit, Einrichtungen zu eröffnen und zu betreiben und dabei gefördert zu werden. Die Unternehmen können für Maßnahmen zugunsten von Angestellten mit Familie Steuerkredite erhalten. Seit 2004 können sie öffentliche Gelder (bis zu 80 Prozent der Investitionen) für die Schaffung einer betrieblichen Kindertagesstätte beantragen.

Innerhalb von 25 Jahren haben sich somit die Anstrengungen für Kleinkinder intensiviert. Spezifische Beihilfen für Kleinkinder sind von einem Viertel auf einen Drittel des Betrags aller von den CAF ausgezahlten Leistungen gestiegen. Zudem hat sich die öffentliche Hand stark an der Entwicklung der Betreuungsarten beteiligt, so dass 2008 insgesamt 350 000 Betreuungsplätze gezählt wurden.

In den jüngsten Jahren wurden keine radikalen Neuerungen eingeführt, sondern vielmehr grundsätzliche Überlegungen angestellt. Seit 2007 werden immer wieder zwei weitestgehend konvergierende Projekte diskutiert. Die Frage lautet, ob man sich zum Angebot eines „öffentlichen Kleinkinderdiensts“ hinbewegen will oder eher hin zu einem „einklagbaren Recht auf eine Betreuungsart“. In beiden Fällen würde es darum gehen, nach dem Vorbild der skandinavischen Länder jedem Kind unter drei Jahren eine Betreuungslösung anzubieten. Denn gerade die nordeuropäischen Länder können mit den am breitesten gefächerten Kleinkinderstrategien mit den besten Ergebnissen aufwarten.

Für Frankreich bedeutet der Schritt hin zu einer derartigen Umorganisation (öffentlicher Dienst und/oder einklagbares Recht) eine allgemeine Neuausrichtung der Steuerung der französischen Familienpolitik, was zur Zeit jedoch nicht auf der Tagesordnung steht.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Wende der Familienpolitik hin zu einer vorrangigen Behandlung von Kleinkindern bestimmt zur relativ robusten demografischen Gesundheit des Landes beigetragen hat. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass bislang nur eine schwache Korrelation nachgewiesen werden konnte zwischen Ausgabenbetrag, Qualität des Betreuungsangebots und Zahl der Kinder. Das französische Modell kann deshalb nicht im eigentlichen Sinn als „Lösung“ für die demografischen Sorgen entwickelter Ländern exportiert werden.

von Julien Damon, Professor am Institut d’études politiques, Paris

Der Preis für gute Praxis in Europa

Die Landeskasse für Familienzulagen aus Frankreich hat für die Schaffung ihrer Webseite „mon-enfant.fr“ , die Familien und Berufsleuten im ganzen Land umfassende Informationen zu Kinderbetreuungslösungen bereitstellt, den erstmals vergebenen Preis für gute Praxis in Europa gewonnen.

Siehe auch

IVSS-Länderprofil: Frankreich >>