Durch diesen Mechanismus werden die Leistungen in Zeiten eines Defizits automatisch reduziert, sodass das, was in Schweden als „Solvenzdefizit“ bezeichnet wird, vermieden werden kann. Der Mechanismus führt eine Indexierung ein, wenn und sobald die Zahlungsfähigkeit dies erlaubt. Nach acht Jahren realen Rentenwachstums wurde der Mechanismus zum ersten Mal 2010 ausgelöst, und die Leistungen sowie das fiktive Rentenkapital wurden reduziert. Trotz einiger Änderungen bestand die wichtigste strategische Reaktion darin, dass die Grundregeln des Systems beibehalten wurden, insbesondere der automatische Ausgleichsmechanismus, um die finanzielle Stabilität des Rentensystems zu sichern.

Viele Rentner mussten somit Leistungsreduktionen hinnehmen, aber die Auswirkungen der Krise konnten durch strategische Maßnahmen generell gemildert werden: eine Änderung der Berechnungsregeln für die Indexierung, die 2009 zu einer geringeren Reduktion führte (die aber in den folgenden Jahre wiederum größer wird) und Steuersenkungen für Personen im Ruhestand. Personen im Ruhestand, die im Arbeitsleben geringe Einkommen hatten, erhielten mit der Garantierten Mindestrente ein geeignetes Auffangnetz.

Dieser Artikel untersucht, inwieweit der automatische Ausgleichsmechanismus eine strategische Umgebung spiegelt und fördert, die dem langfristigen Ziel finanzieller Stabilität den Vorrang gibt vor den unmittelbareren Sorgen um eine Beibehaltung von Leistungsniveaus. Der Entscheid für einen automatischen Ausgleichsmechanismus verlangt natürlich auch Kompromisse. Die schwedische Erfahrung zeigt, dass die „Kosten“ einer Leistungsreduktion wichtige Vorteile bieten können, einschließlich finanzielle Stabilität und ein bestimmtes Maß an politischer Immunität.

Jährliche Indexierung der fiktiven Konten und Renten

Das öffentliche schwedische Rentensystem bietet zwei verschiedene einkommensabhängige Leistungen: die Inkomstpension , um die es in diesem Artikel geht, und die kapitalgedeckte Premium Pension . Zusätzlich bietet eine steuerfinanzierte Garantierte Rente eine zusätzliche Unterstützung für Personen im Ruhestand mit niedrigenInkomstpensions .

Die Inkomstpension ist ein Rentenplan im Umlageverfahren mit einem bedeutenden Pufferfonds. Da die Höhe der Inkomstpension -Leistung in Funktion der über die Lebenszeit gezahlten Beiträge, des fiktiven Ertrags (oder Zinsertrags) dieser Beiträge und der Lebenserwartung berechnet wird, wird die Inkomstpension oft als Festbeitragssystem mit fiktiven Konten (NDC) bezeichnet. Dabei werden die „Zins“-Beträge als Indexierung bezeichnet.

Die Basis für die Berechnung der Indexierung für die Konten und für die Leistungen ist die Zunahme des Durchschnittseinkommens. Wenn die Anfangsrente berechnet ist, das heißt, wenn der fiktive Kontensaldo in eine Rentenzahlung umgewandelt wird, wird die Rente um eine angenommene Wachstumsrate des Einkommensindexes von 1,6 Prozent erhöht. Dieser Voraus-Zinssatz, der die Anfangsrente erhöht, wird dann jedes Jahr vom Wachstum des Index abgezogen. Die Inkomstpension wird also jährlich durch die Änderung des Einkommensindex minus 1,6 Prozentpunkte indexiert.

Unter dem geltenden Gesetz (2) bilden einige Situationen jedoch Ausnahmen zur gewöhnlichen Einkommensindexierung der Konten und Leistungen. Diese Ausnahmen werden durch einen automatischen Ausgleichsmechanismus geregelt, der sich auf ein Solvenzverhältnis von Vermögenswerten zu Verbindlichkeiten stützt (siehe Tabelle 1). (3) Der Ausgleichsmechanismus wird aktiviert, wenn und sobald die Abrechnung des Inkomstpension -Systems zeigt, dass die Verbindlichkeiten höher sind als das Vermögen, und das Defizit wird durch eine Reduktion der Indexierung sowohl der Leistungen als auch der fiktiven Rentenkonten der Beschäftigten automatisch reduziert. Kommt es irgendwann wieder zu Überschüssen, so werden diese benutzt, um die Indexierung auf ihr vorheriges unvermindertes Niveau zurückzuführen (siehe Schaubild 1). Dieser Mechanismus soll ein automatisch geregeltes, finanziell stabiles Rentensystem gewährleisten, das in einem gewissen Sinn die Eigenschaft eines Systems mit festgelegten Beiträgen hat, aber im Grunde ein System im Umlageverfahren ist.

Garantierte Rente

Schweden bietet für Personen mit einer sehr niedrigen Inkomstpension eine garantierte Mindestrente. Die Garantierte Rente wird durch allgemeine Steuereinnahmen als Teil des Staatshaushalts finanziert, und nicht durch Beiträge. Die Höhe der Mindestrente hängt vom Ehestand und den Anzahl Jahren mit Wohnsitz im Land ab, wobei sie bei weniger als 40 Jahren Wohnsitz niedriger ausfällt. Die garantierte Leistung wird als Ergänzung berechnet, die abnimmt, je höher die Inkomstpension ist, und sie wird jährlich nach dem Konsumentenpreisindex indexiert. 2009 bezogen 42 Prozent aller Rentner und 26 Prozent der „neuen“ Rentner irgendeine Form von garantierten Leistungen.

Solange die Inkomstpension eines Rentners genügend niedrig ist für einen Anspruch auf die garantierte Ergänzung, wird eine Erhöhung oder eine Senkung der Inkomstpension , sei dies durch normale Indexierung oder Ausgleich, entweder vollständig oder teilweise kompensiert durch eine gleichzeitige Erhöhung oder Senkung des Garantiebetrags.

Strategische Reaktionen auf die negative Indexierung der Inkomstpension 2010

Der automatische Ausgleichsmechanismus für die Inkomstpension wurde am 31. Dezember 2008 durch das Solvenzdefizit ausgelöst, und es war das erste Mal seit der Einführung des Systems, dass das Ausgleichsverhältnis unter den Betrag eins gesunken war. Der Gesamtvermögenswert lag 3,28 Prozent unter dem Wert der Verbindlichkeiten (Ausgleichsverhältnis von 0,9672).

Dieses Defizit war zumindest teilweise eine Folge der globalen Finanzkrise. Der Pufferfonds verzeichnete 2008 große Verluste und wies einen Ertrag von –21,6 Prozent aus. Die Auswirkungen auf den Pufferfonds waren zwar beträchtlich, aber dies war nicht der einzige Grund, weshalb die Vermögenswerte unter den Wert der Verbindlichkeiten sanken. Der Rückgang kann auch auf eine (künstlich herbeigeführte) exzessive Indexierung der Konten und Leistungen zurückgeführt werden – zu einem großen Teil aufgrund der geglätteten und verzögerten Kurve des Einkommensindex – sowie auf eine Änderung des Steuergesetzes, das die erfassten , nicht aber die realen Durchschnittseinkommen für die Rentenberechnung erhöhte.

Laut den Bestimmungen für den Ausgleichsmechanismus hätte das Verhältnis vom 31. Dezember 2008 angewendet werden sollen, um die Indexierung der Konten und Leistungen für 2009/2010 zu senken. In Anbetracht der Verluste des Pufferfonds fragten sich die Entscheidungsträger jedoch, ob es klug sei, wenn ein einziger Wert des Pufferfonds – am letzten Handelstag jedes Geschäftsjahres – die Indexierung der Konten und Leistungen im gesamten folgenden Jahr beeinflusse. Alternative Berechnungsmethoden einschließlich der Verwendung eines Durchschnittswerts des Fondsvermögens im Jahresverlauf oder über mehrere Jahre wurden in der Tat bereits im ursprünglichen Gesetzentwurf diskutiert, in dem der automatische Ausgleichsmechanismus vorgeschlagen wurde. 2009 schlug die Regierung, unterstützt durch die Rentengruppe, (4) vor, das Ausgleichsverhältnis nicht ausgehend von den Werten am 31. Dezember, sondern der letzten drei Jahre zu berechnen. Die vorgeschlagene Gesetzesänderung würde das Ausmaß der Indexierungssenkung aufgrund des Verlusts des Pufferfondsvermögens in der Tat reduzieren, mit dem Nachteil, dass diese Reduktion für eine längere Zeit wirksam wäre.

Die Änderung wurde trotz Kritik durch Experten angenommen. (5) Dadurch erhöhte sich das Ausgleichsverhältnis von 0,9672 auf 0,9826, was den Ausgleichseffekt 2010 von 3,28 auf 1,74 Prozentpunkte senkte. Durch die Anpassung an das Wachstum des Einkommensindex von nur 0,3 Prozent im Jahr 2010, zusammen mit dem Voraus-Zins von 1,6 Prozentpunkten, betrug die letztendliche Indexierung der Inkomstpension -Leistungen 2010 minus 3,0 Prozent (6) und damit bedeutend weniger als schätzungsweise 4,5 Prozent, wenn die Gesetzesänderung nicht angenommen worden wäre. Da der Konsumentenpreisindex (KPI) um 0,8 Prozent zurückging, war somit auch die Indexierung der Garantierten Rente 2010 nominell negativ.

Eine zweite strategische Reaktion war die Senkung der Steuern für Rentner mit 65 und mehr Jahren. Die Steuererleichterung glich für diejenigen, die die niedrigstenInkomstpensions und damit hohe Garantierte Renten erhielten, die Rentenreduktion mehr als aus. Rentner mit höheren Inkomstpensions und einer kleinen oder keiner Garantierten Rente verzeichneten jedoch einen Rückgang des Renteneinkommens vor Steuern. Das Renteneinkommen nach Steuern sank für den Durchschnittsrentner um ungefähr 1 Prozent, wobei der Verlust für Rentner mit höheren Renten größer war.

Vom Standpunkt der Staatseinnahmen aus ging das jährliche Steueraufkommen um schätzungsweise 3,5 Milliarden SEK zurück. (7) Die negative Indexierung der Inkomstpension senkte jedoch die jährlichen Leistungen um annähernd 6 Milliarden SEK, was wiederum zu höheren Garantierten Renten und Hausbauzuschüssen von geschätzten 0,3 Milliarden SEK führte.

Strategische Reaktionen auf die anhaltend negative Indexierung der Inkomstpension 2011

Die Finanzkrise von 2008 leitete eine Rezession ein, die das Wachstum von Einkommen und Beschäftigung im Verlauf des Jahres 2009 verlangsamten. Im selben Jahr gingen die Beiträge zum Rentensystem um 0,2 Prozent zurück. Diese Entwicklung, zusammen mit dem Entscheid, den Wertverlauf des Pufferfondsvermögens zu glätten, der seinerseits die Reduktion des Defizits von 2008 teilweise verzögerte, setzte die Solvenz des Systems weiter unter Druck. In der Tat stieg der Fehlbetrag der Vermögenswerte im Vergleich zu den Verbindlichkeiten Ende 2009 von 7,6 Prozent auf 10,4 Prozent des BIP, während das Ausgleichsverhältnis (0,9549) ein Defizit von 4,5 Prozent der Verbindlichkeiten anzeigte. Wie erwähnt, kann ein Großteil dieses beträchtlichen Defizits auf die vorgängige exzessive Indexierung der Konten und Leistungen durch die Verzögerungsstruktur des Einkommensindex zurückgeführt werden. (8) Dennoch führte der hohe Ertrag des Pufferfonds, der 2009 bei 19,3 Prozent lag, was eine starke Erholung bedeutete im Vergleich zu den Verlusten des Vorjahres, dazu, dass ein noch größeres Defizit vermieden werden konnte.

Ende Juli 2010 wurde der Einkommensindex für das folgende Jahr bestimmt und zeigte eine Zunahme von 1,9 Prozent. Mit der Reduktion durch den Ausgleichsmechanismus von 4,5 Prozentpunkten werden die Kontenausgleiche mit minus 2,7 Prozent indexiert, während die Inkomstpension mit minus 4,3 Prozent indexiert wird (2,7 Prozent – 1,6 Prozent). Die Anspruchsgrenzen der Garantierten Renten werden um 0,9 Prozent steigen, was einer entsprechenden Zunahme des KPI im Zeitraum von Juni 2009 bis Juni 2010 entspricht.

Wie das schwedische Parlament reagieren wird, bleibt abzuwarten, obwohl Steuererleichterungen insbesondere für Rentner klar auf der Tagesordnung stehen. Im Mai verabschiedete die Regierung einen Gesetzentwurf, der eine weitere Steuersenkung für Rentner vorschlägt, und sowohl die Regierungskoalition als auch die Opposition haben sich in der laufenden allgemeinen Wahlkampagne dafür ausgesprochen, die Steuern zu senken, um den Rückgang der Inkomstpension für die Rentner auszugleichen.

Lehren und Schlussfolgerungen

Obgleich jegliche Schlussfolgerungen verfrüht sind, bieten die Erfahrungen Schwedens für Länder, die einen ähnlichen Weg einschlagen möchten, doch einige vorläufige Erkenntnisse.

Erstens bringt der Entscheid für einen automatischen Ausgleichsmechanismus in schlechten Zeiten unweigerlich ein bestimmtes Maß an Leistungsreduktionen mit sich. Wenn solche Zeiten kommen, liegt die Herausforderung darin, „sich an die Regeln zu halten“, das heißt, dass man dem möglichen Druck von Öffentlichkeit und Politik, davon abzuweichen, standhält. Im Fall Schwedens ist es klar, dass die Finanz- und Wirtschaftskrise eine bedeutende negative Wirkung auf das System der Inkomstpension und insbesondere die in diesem Plan Versicherten hatte, was das öffentliche Vertrauen in das System auszuhöhlen drohte. Angesichts der Leistungsreduktionen war die wichtigste strategische Reaktion im Rentengesetz jedoch, sich an die Grundregeln des Systems zu halten, insbesondere an den automatischen Ausgleichsmechanismus, um die finanzielle Stabilität des Rentensystems zu sichern. Immerhin bot die Krise als erster realer Test des Ausgleichsmechanismus die Gelegenheit, die genaueren technischen Eigenheiten des Mechanismus zu prüfen, was zu einer geringen Änderung des Werts des Pufferfonds führte.

Zweitens wurde der Druck, vom Weg abzuweichen, in Schweden zweifellos dadurch gemildert, dass es eine garantierte Mindestrente sowie Steuererleichterungen für Rentner gab, was nahelegt, dass automatische Ausgleichsmechanismen widerstandsfähiger sind, wenn zusätzliche Unterstützung möglich ist. Eine angemessene garantierte Mindestrente schützte die ärmsten Rentner vor dem Hauptstoß der Krise, während Steuererleichterungen, von denen einige bereits umgesetzt wurden und andere für nächstes Jahr angekündigt sind, eine weitere Quelle der Entspannung bieten. Zusammengenommen, haben diese Maßnahmen die Auswirkungen der Reduktion der Inkomstpension in der Tat mildern können. Es sei jedoch festgehalten, dass der politische Druck für die Steuererleichterungen nicht nur von der automatischen Reduktion der Inkomstpension stammte, sondern von Forderungen der Rentner nach einer gleichen Besteuerung von Arbeitseinkommen und Renten. Seit 2006 haben die Beschäftigten größere Steuererleichterungen erhalten als Rentner, und auch mit den vorgeschlagenen zusätzlichen Steuererleichterungen für Rentner werden diese eine höhere Steuerlast zu tragen haben als die Arbeitstätigen. Da die Leistungsreduktionen durch die Steuererleichterungen etwas ausgeglichen wurden, bleibt es dennoch eine offene Frage, ob der schwedische Rentenplan den Test einer erfolgreichen Leistungsreduktion in schwierigen Zeiten denn auch bestanden hat.

Obwohl drittens die Leistungssenkungen in Schweden das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Rentensystem sehr wahrscheinlich negativ beeinflussen werden, so wäre dasselbe erwartungsgemäß auch mit anhaltenden Defiziten und andauernden Rentenreformdebatten der Fall. Wenn man automatische und schnelle Anpassungen (Senkungen) der gegenwärtigen und zukünftigen Renten akzeptiert, wird der Schmerz voraussichtlich nicht über das nächste Jahr hinaus verlängert. Überdies schirmt die automatische finanzielle Stabilität des schwedischen Systems die Politiker weitgehend davon ab, etwas einführen zu müssen, was von vielen als unausweichliche Leistungskürzungen in harten Zeiten wahrgenommen wird. Schweden hat es geschafft, einige der politischen Schlachten zu umschiffen, vor denen rezessionsgeplagte Systeme mit festgelegten Leistungen und solche mit fiktiven Konten stehen, die sich nur dem wachsenden Bedarf nach Leistungskürzungen und/oder Beitrags- bzw. Steuererhöhungen stellen müssen. Ohne die im Voraus festgelegten Regeln wären solche Entscheidungen nicht nur um ein vieles schwieriger, sie würden letztendlich auch viel mehr der wertvollen und raren politischen Zeit und Energie brauchen.

Zuletzt ist sogar in Anbetracht der Steuererleichterungen und der Glättung des Pufferfondswertverlaufs doch auffallend, dass zwei aufeinander folgende Jahre bedeutender Rentensenkungen akzeptiert wurden, zumal vor diesem Hintergrund: ein Wahljahr, grundsätzlich starke Staatsfinanzen, ein großer Pufferfonds und bescheiden optimistische Rentenplanvorhersagen. Im Gegensatz zu vielen anderen politischen Kontexten schafft in Schweden der breite politische Konsens und die relativ breite gesellschaftliche Akzeptanz der Renten, zusammen mit der Logik des Inkomstpension Systems und insbesondere seiner Berechnungsmethode und Präsentation, hoffentlich eine Atmosphäre, in der Leistungsreduktionen für Personen mit Renten über dem Garantie-Niveau allgemein als akzeptable Reaktion auf finanzielle und wirtschaftliche Einschränkungen wahrgenommen werden. Der Hinweis erübrigt sich, dass was in Schweden funktioniert, dies nicht unbedingt auch in anderen Kontexten tun muss.

Von Ole Settergren, Direktor Forschung und Entwicklung, Schwedisches Rentenamt.

(1) Dieser Artikel bietet nur einen allgemeinen Überblick. Für mehr Details siehe den Orangen Bericht – Jahresbericht des schwedischen Rentensystems 2009, der heruntergeladen werden kann von: http://www.pensionsmyndigheten.se/Publications_en.htlm. Insbesondere Seiten 4–9 und 38–40 vereinfachen das Verständnis dieses Texts.

(2) Das Parlament führte das Prinzip des automatischen Ausgleichsmechanismus 1998 zusammen mit dem Einkommensindexierungsgesetz ein, obwohl der Ausgleichsmechanismus erst 2001 offiziell in Kraft trat. Der Grund für diese lange Verzögerung war, dass die Forschungsarbeiten und Details des Ausgleichsmechanismus 1998 noch nicht fertiggestellt waren.

(3) Die Verbindlichkeiten des Systems sind die Kontenstände für alle Teilnehmer, Beschäftigten und Rentner. Die Vermögenswerte des Systems bestehen aus dem Wert des Pufferfonds und einer Berechnung des aktuellen Werts des Anspruchs des Inkomstpension -Systems auf 16 Prozent der zukünftigen Beitragsbasis, „Beitragsvermögen“ genannt.

(4) Die Rentengruppe ist der dauerhafte Ausschuss, der aus Gesetzgebern besteht, welche diejenigen Parteien vertreten, welche die Rentenreform unterstützen. Die Rentengruppe wird somit von annähernd 85 Prozent der Parlamentarier gestützt. Die Rentengruppe unter dem Vorsitz des Ministers für Sozialversicherung hat die Aufgabe, „den Vertrag der Rentenreform zu verwalten“.

(5) Die Änderung wurde von der Mehrzahl der Organisationen kritisiert, die die Möglichkeit erhielten, sich zum Vorschlag zu äußern. Es gebe mehr Nachteile der Änderung als die erwähnten, hieß es, und es gebe andere, effizientere Glättungsmechanismen.

(6) Die Bezeichnung „minus“ ist etwas irreführend, da die Indexierung wie folgt berechnet wird: [Einkommen/Ausgleichsindex (t) / Einkommen/Ausgleichsindex (t-1)] / 1.016.

(7) Promemorian Ytterligare sänkt skatt för pensionärerna, Finansdepartementet (2009-09-15).

(8) Das Schwedische Rentenamt schlug vor, dass die Regierung die Verzögerungsstruktur des Einkommensindex untersucht, da diese, wenn es zu einem Wechsel von einem Wachstum hoher Einkommen zu einem Wachstum niedriger Einkommen kommt, zu einer finanziellen Belastung führt, die falls nötig durch den Ausgleichsmechanismus aufgefangen werden muss.