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Soziale Sicherheit: Reaktionen auf die Krise
Junge Frau auf Arbeitssuche, Tianjin. China. Foto: Crozet/ILO
Die Finanz- und Wirtschaftskrise, die 2007 begann, bescherte der Finanzwelt zwei turbulente Jahre, die viele Finanzinstitutionen und damit auch die Regierungen in Schwierigkeiten brachte. Die Systeme der sozialen Sicherheit wurden erwartungsgemäß nicht verschont, und die Fonds der sozialen Sicherheit mussten zum Teil erhebliche Verluste hinnehmen. Eine Vielzahl von Systemen verzeichnete 2008 einen starken Rückgang ihrer Anlagevermögenswerte, was ihre langfristige Tragbarkeit beeinträchtigt. Dennoch haben sich die Systeme der sozialen Sicherheit bewährt und die Auswirkungen der Krise weitgehend abfedern können. Nun liegen die Herausforderungen für die soziale Sicherheit in der steigenden Arbeitslosigkeit und der Schuldenlast für die Zukunft.
Die Auswirkungen der Krise auf die Finanzierung der sozialen Sicherheit
Langfristig könnte die Krise zu einer Neubewertung der Rollen und Aufgaben vieler nationaler Systeme der sozialen Sicherheit führen. Kurzfristig haben jedoch viele Systeme damit zu kämpfen, ihr finanzielles Gleichgewicht zu wahren. Eine kürzlich durchgeführte IVSS-Erhebung (2) zu den Auswirkungen der Krise auf die Fonds der sozialen Sicherheit zeigte, dass viele Träger, insbesondere in industrialisierten Ländern, eine negative Investitionsrendite hinnehmen mussten.
Viele nationale Rentensysteme verzeichneten bei ihren Anlagevermögen erhebliche Verluste. So beliefen sich die negativen Investitionsergebnisse der industrialisierten Länder im Jahr 2008 auf zwischen -29,5 Prozent und -3,2 Prozent. In manchen Ländern verfolgte man weniger riskante und volatile Investitionsstrategien. Dies gilt insbesondere für Strategien, die auf festverzinsliche Wertpapiere aus dem Inland setzten, obwohl deren Gewinnerwartung im Schnitt niedriger liegt. So erzielten Rentenfonds aus Mexiko und Thailand 2008 Renditen von 7,46 Prozent bzw. 9,40 Prozent. Noch neuere Daten zu den Ergebnissen von Rentenfonds legen nahe, dass einige Fonds in industrialisierten Ländern begonnen haben, sich zu erholen, wobei einige Fonds schon für das 2. Quartal 2009 über positive Renditen berichteten.
Kurz- bis mittelfristig bestehen aber noch weitere Herausforderungen für die Finanzierung der sozialen Sicherheit. Steigende Arbeitslosenraten, der Rückgang der Beiträge und die Zunahme neuer Leistungsanträge haben die Systeme der sozialen Sicherheit unter erheblichen Druck gesetzt und tun dies auch weiter, insbesondere da die Arbeitslosigkeit weiterhin steigt (3). So können die Zunahme der Geldleistungen, die Einführung neuer Leistungen oder das Einfrieren bzw. Senken der Beiträge für Unternehmen, was alles als nützlich zur Stimulierung des Konsums und der Wirtschaft gewertet werden kann, auch zu finanziellen Ungleichgewichten in den Programmen der sozialen Sicherheit führen. Diese Maßnahmen, die ein Teil umfassenderer Stimulierungspakete sind, stellen für die Zukunft der sozialen Sicherheit eine Belastung dar, die noch lange anhalten wird. Das Risiko für die soziale Sicherheit besteht darin, dass die Defizite steigen und dass damit die Fähigkeit eingeschränkt wird, in Zukunft angemessene Leistungen auszahlen zu können.
Zudem besteht mittelfristig das Risiko, dass die Rezession auf dem Arbeitsmarkt höchstwahrscheinlich länger anhalten wird. Es handelt sich um eine sehr reale Möglichkeit, und gemäß dem Internationalen Institut für Arbeitsstudien weisen die Erfahrungen aus früheren Krisen darauf hin, dass sich die Arbeitsmärkte erst vier bis fünf Jahre nach Einsetzen des wirtschaftlichen Wiederaufschwungs zu erholen beginnen (4). Nach diesem Szenario geht man von anhaltenden Problemen des Arbeitsmarkts aus, was erneut unterstreicht, wie wichtig die soziale Sicherheit ist, um Einbrüche des Arbeitsmarkts aufzufangen. Zusammen mit der Belastung durch die Bevölkerungsalterung stellen diese Faktoren ernsthafte Probleme dar, welche die soziale Sicherheit überwinden muss.
Dennoch ist durch den starken Wertverlust der Aktien in den Industrieländern – mit durchschnittlichen Verlusten von 23 Prozent im Jahr 2008 – und dem dramatischen, politisch gewollten Fall der Zinssätze die finanzielle Unsicherheit der gegenwärtigen und zukünftigen Rentner gewachsen, da ihr Renteneinkommen stark von privaten Rentensystemen abhängt. Deshalb geraten nun einige öffentliche Rentensysteme unter politischen Druck, höhere Leistungen zu gewähren, obwohl auch sie durch die Krise und die demografische Alterung vor großen finanziellen Problemen stehen.
Aktives Fondsmanagement gegen die Krise (5)
Die dänische Renteninstitution Arbejdsmarkedets Tillægspension ATP zeigte bei den Investitionen ein besonderes Gespür und konnte die finanziellen Verluste durch ein aktives Management ihres Anlagevermögens stark einschränken. Schon zu Beginn der Krise erkannte sie die Notwendigkeit proaktiven Handelns und setzte hierfür gezielt Finanzinstrumente ein, vor allem aber schichtete sie einen Großteil des Vermögens an ausländischen Wertpapieren in DKK-Anlagen um. Die ATP kam deshalb 2008 mit einem Verlust von nur -3,2 Prozent davon. Verglichen mit ähnlichen Institutionen, die weit schlechter abschnitten, war dies ein eher bescheidener Rückgang, der die Wirksamkeit des Ansatzes bestätigte (6).
Anlässlich des IVSS-Seminars zur Krise 2009 (7) wies die ATP auf die wichtigsten Punkte ihres erfolgreichen Ansatzes hin. Dazu gehörten:
- Die Eingrenzung nicht kompensierter Risiken durch abgesicherte Verbindlichkeiten in getrennten Portfolios.
- Ein aktives Portfolio-Management mit einer aggressiven Umschichtung und Diversifizierung der Anlagen.
- Das Testen von Risikoszenarien, die den Ernstfall angemessen wiedergeben, um die Anfälligkeit des Systems zu prüfen, die Auswirkungen einer Krise zu antizipieren und damit mögliche Verluste zu begrenzen. Ob ein solcher Ansatz woanders repliziert werden kann, hängt von den geltenden Bestimmungen und den Kapazitäten ab, aber es gilt auch, dass was an einem Ort zu einer bestimmten Zeit gilt, nicht unbedingt auf andere Umstände übertragen werden kann.
Bessere Gestaltung der Systeme der sozialen Sicherheit
Die gegenwärtige Krise hat die Finanzen vieler Systeme der sozialen Sicherheit auf eine harte Probe gestellt. Sie hat jedoch auch zu Überlegungen angeregt und Vorschläge zur besseren Gestaltung der Systeme der sozialen Sicherheit in die Diskussion eingebracht. So hat die Krise:
- die Anfälligkeit von Rentensystemen, die sich auf die Finanzmärkte verlassen, sichtbar gemacht;
- die Notwendigkeit einer angemessenen Risikoverteilung zwischen den Einzelnen und dem Staat sowie zwischen Systemen im Umlageverfahren und solchen mit Kapitaldeckung verdeutlicht;
- hinterfragt, welche Vermögensanlagen für Investitionen der sozialen Sicherheit geeignet sind;
- erneut die Notwendigkeit einer angemessenen und effizienten Regulierung und Aufsicht sowie einer Investitionsstrategie deutlich gemacht.
Die Rolle der sozialen Sicherheit in nationalen Strategien zur wirtschaftlichen Erholung
Obwohl die Finanzkrise die wirtschaftliche Lage vieler Träger der sozialen Sicherheit verschlechtert hat, wurde auch die wichtige Rolle deutlich, die sie sowohl als Einkommensersatz als auch als potenzielles politisches Instrument spielen kann, um dem wirtschaftlichen Abschwung entgegenzuwirken. Die politischen Entscheidungsträger haben erkannt, dass die Systeme der sozialen Sicherheit neben der Stimulierung der Nachfrage und der Schaffung von Arbeitsplätzen ein wirkungsvolles Instrument bieten, um die Einkommen von Einzelpersonen und Familien zu verbessern. Im Gegensatz zu umfangreicheren Investitionen in die öffentliche Infrastruktur, die Zeit für die Planung und Umsetzung benötigen, können Geldleistungen fast unverzüglich ausgezahlt werden. Für Gruppen von Leistungsempfängern, die umfangreiche sofortige und dauerhafte Konsumbedürfnisse haben, ist dies von großer Bedeutung.
Blick in die Zukunft
In den vergangenen Wochen sprachen einige Beobachter von einer nachlassenden wirtschaftlichen Abschwächung, und sie erklärten, in einigen Ländern sei die Rezession vorbei. Die Auswirkungen auf die Menschen halten jedoch an, und in vielen Ländern steigt die Arbeitslosigkeit, was die wachsende Bedeutung von Institutionen der sozialen Sicherheit für die Krisenbewältigung unterstreicht. In der Tat können daraus bereits einige wichtige Lehren hinsichtlich einer möglichen zukünftigen Rolle der sozialen Sicherheit gezogen werden:
- Die soziale Sicherheit hat gezeigt, dass sie ein wichtiger Bestandteil der Exitstrategie aus der Krise ist, da sie die Wirtschaft durch die Stimulierung der Gesamtnachfrage und die Festigung des gesellschaftlichen Zusammenhalts beleben kann;
- Die Reaktionen der sozialen Sicherheit sollten mit aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen einhergehen, die weder die Anreize verzerren noch langfristige Abhängigkeiten von Leistungen der sozialen Sicherheit schaffen;
- Die von den öffentlichen Systemen der sozialen Sicherheit erlittenen Verluste haben die finanziellen Kapazitäten dieser Systeme, zukünftigen Herausforderungen zu begegnen, geschwächt und setzen die Regierungen neuen finanziellen Risiken aus;
- Die Reaktionen der sozialen Sicherheit dürfen die langfristigen Ziele, welche die finanzielle Tragbarkeit der Versprechungen der sozialen Sicherheit garantieren, nie aus dem Blick verlieren;
- Die Krise hat gezeigt, dass Länder mit einem gesunden Haushalt natürlich besser finanzielle Anreize setzen konnten, einschließlich steuerfinanzierte Initiativen der Sozialhilfe.
Obwohl die Krise die Systeme der sozialen Sicherheit vor große Probleme gestellt hat, haben sich auch neue Chancen ergeben. Die Krise zeigt, dass die soziale Sicherheit nicht nur ein Auffangnetz in Notlagen sein kann, sondern essentiell ist für eine gesund funktionierende Gesellschaft. Die Krise hat die bestehenden Schwächen der Systeme der sozialen Sicherheit ganz klar aufgezeigt und noch einmal die Rolle der sozialen Sicherheit als Form der Solidarität innerhalb einer Gesellschaft verdeutlicht. Und letztlich darf wohl nicht vergessen werden, dass die Krise, die dramatischer zu werden drohte als die Weltwirtschaftskrise, ohne die Stimulierungspakete der Regierungen und ohne die dauerhaften Maßnahmen der sozialen Sicherheit viel gravierendere Auswirkungen gezeitigt haben könnte.
Fußnoten: :
1 Dieser Artikel erschien zuerst im Magazin World of Work des IAA (Nr. 67, Dezember 2009) und bezieht sich stark auf den Bericht: IVSS. 2009. Sozialpolitik im Brennpunkt # 10, Soziale Sicherheit: Antworten auf die Krise . www.issa.int/ger/Resources/Social-Policy-Highlight2, der von Mitarbeitern der IVSS-Beobachtungsstelle verfasst wurde.
2 ISSA survey: Social security responses to the financial crisis . ISSA 2009. www.issa.int/aiss/News-Events/News/ISSASurvey-Social-securityresponses-to-the-financial-crisis
3 Le Figaro , 17 Sept. 2009. Somavia: “L’emploi doit être au rendez-vous de la reprise” . www.lefigaro.fr/economie/2009/09/17/04001-20090917ARTFIG00008-juan-somavia-l-emploidoit-etre-au-rendez-vous-de-la-reprise-.php
4 International Institute for Labour Studies. ILO. 2009. The financial and economic crisis: A Decent Work response . www.ilo.org/public/libdoc/ilo/2009/109B09_59
5 The ATP Group. Annual Report 2008 . http://loke.datagraf.dk/atp_rapporter/admin/local/pregenerated_reports/report_atp2008_uk_123737165
6 Dieses Ergebnis schließt allerdings nicht das Ergebnis der Sicherungsaktivitäten der ATP mit ein – diese Tätigkeiten sind nicht auf eine langfristige Rendite angelegt, sondern sollen nur kurz- und mittelfristige Verbindlichkeiten absichern. Unter Einschluss der Sicherungsaktivitäten würde sich die Rendite der ATP auf 17,8 Prozent belaufen.
7 Seminar on Social Security in Times of Crisis: Impact, Challenges and Responses, Geneva. ISSA, 2009. www.issa.int/aiss/News-Events/Events/Seminar-on-Social-Security-in-Times-of-Crisis-Impact