Employment centre, France. Photo: M. Crozet/BIT

Die Arbeitsmärkte sind nun von Veränderungen betroffen, die sich nicht auf die Schwankungen der wirtschaftlichen und finanziellen Konjunktur beschränken, sondern auch einen tiefer greifenden strukturellen Wandel betreffen. In Anbetracht dieser Veränderungen sind die Aktivierungsprogramme wichtiger denn je, um eine erfolgreiche Requalifizierung der Arbeitskräfte zu ermöglichen. Angesichts der haushaltsmäßigen Auswirkungen der Krise auf die soziale Sicherheit (insbesondere hinsichtlich des Drucks auf die Ausgaben) stellt die Zunahme der Arbeitsuchenden die Fortführung von Programmen in Frage, die immer kostspieliger werden und deren Wirksamkeit mit sinkender Garantie, wieder eine Arbeit zu finden, nachlässt.

Die Rolle der Aktivierungsprogramme

Die Aktivierungsmaßnahmen werden in erster Linie durch die folgenden beiden Merkmale definiert:

• Sie richten sich an arbeitslose, erwerbsfähige Personen, die eine Erwerbsersatzleistung beziehen;
• Sie machen die Auszahlung von Leistungen abhängig von der Einhaltung von Pflichten im Bereich der Verfügbarkeit für eine Anstellung und der Arbeitsuche.

Die Wirkung dieser Strategien auf die Arbeitslosigkeit ist zum einen darauf zurückzuführen, dass sie die Beteiligung der Arbeitsuchenden an mit der Beschäftigung verknüpften Diensten sicherstellen. Zum anderen bieten sie die Möglichkeit, mit der Auszahlung von Leistungen verbundene mögliche Fehlanreize zu verhindern, indem Pflichten zur Mitwirkung definiert werden, die Einhaltung der Teilnahmebedingungen kontrolliert wird und das Risiko temporärer Sanktionen besteht (OECD, 2010).

Krise stellt das skandinavische Aktivierungsmodell auf die Probe

In Schweden, Finnland und Dänemark wird seit Anfang der 90er Jahre eine Aktivierungspolitik betrieben. Die zunächst mit den schwächsten Bevölkerungsgruppen – Jugendliche, Migranten und Langzeitarbeitslose – getestete Praxis wurde schrittweise erweitert und umfasst heute alle Arbeitslosen (Bonoli, 2010).

Mit dem skandinavischen Modell ist es zwar gelungen, Wirtschaftswachstum mit sozialem Schutz zu verbinden und damit aus der «Flexicurity» eine erfolgreiche Kombination zwischen Anpassungsfähigkeit an ein sich wandelndes internationales Umfeld und einem Sozialschutz zu schaffen, der die Personen vor den schwerwiegendsten Folgen dieses Strukturwandels zu schützen vermag. Dennoch sollten die Konsequenzen des Drucks auf die Regierungen zur Kürzung der Sozialbudgets und die allgemeineren Auswirkungen der neuen Situation auf die Aktivierungsprogramme nicht unterschätzt werden:

• es stellt sich die Frage nach der Weiterführung dieser Politiken: das Kosten-/Nutzen-Verhältnis wird beeinträchtigt, wenn die mit der immer höheren Zahl von Leistungsbezügern verbundene Ausgabenzunahme von einem immer enger werdenden Arbeitsmarkt begleitet wird;
• diese Politiken büßen in der Rezession ebenfalls an Wirksamkeit ein, da die öffentlichen Arbeitsverwaltungen wegen der zunehmenden Zahl der Arbeitslosen die Häufigkeit ihrer Interventionen bei den verschiedenen Arbeitsuchenden reduzieren müssen;
• aus Sicht der Leistungsbezüger verschärfen sich die Bedingungen für den Bezug von Arbeitslosenleistungen (Verkürzung der Leistungsdauer), während sich die Pflichten gleichzeitig vervielfachen (Zunahme der Zahl der Arbeitgeber, die jede Woche zu besuchen sind, Zunahme der Zahl der zu absolvierenden Weiterbildungen und wachsender Druck, einen Wohnorts- oder Berufswechsel zu akzeptieren usw.).

Die Krise zeigt aber auch ein tiefer greifendes Problem auf: die starke Dynamik, welche diese Maßnahmen mit sich bringen – die eine große Zahl von Stellenwechseln ermöglichen und vor allem den Arbeitgebern die Möglichkeit bieten, ihre Angestellten ohne Entschädigung oder Sozialplan zu entlassen -, führt zu einer ständigen Infragestellung der Produktivität der Arbeitnehmer. Unter diesen Bedingungen werden bestimmte «Personengruppen» immer mehr vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen (Daguerre, 2006; Sereni, 2009).

Tatsächlich werden die Senioren angesichts der sich entwickelnden Gesellschaft des langen Lebens, die zu einem Drittel aus über 60-Jährigen besteht, zunehmend marginalisiert werden, wenn sich die Aktivierungsprogramme nicht gezielter auf die durch diese neue demografische Konstellation entstehenden besonderen Bedürfnisse richten. Diese Programme sollten sich in ein neues «Altersmanagement» einfügen, d.h. in eine neue Art, mit der Alterung einer nach wie vor erwerbsfähigen Bevölkerung umzugehen.

Andererseits führt die zunehmende Ausdehnung einer hochproduktiven Wirtschaft in einer immer globalisierteren Welt mit ständig stärkerem Wettbewerb zu einer wachsenden Verletzlichkeit der Neueinsteiger in den Arbeitsmarkt und setzt diese «neuen Erwerbstätigen» unter Druck, immer mehr, insbesondere kognitive Kompetenzen zu erwerben. Parallel zu den Aktivierungsmaßnahmen sollte deshalb der Zugang zur höheren Bildung, zur Weiterbildung und zu «Politiken der sozialen Investition» erleichtert werden: Indem gezielte Maßnahmen zur Beseitigung der Kinderarmut und zur Sicherstellung von besseren Lernbedingungen durchgeführt werden, sollen zum einen das Risiko der Ausgrenzung verkleinert und zum anderen besser ausgebildete, qualifiziertere, flexiblere und an eine hochproduktive Wirtschaft angepasste Arbeitskräfte vorbereitet werden.

Um sich nicht von der ursprünglichen, den Aktivierungsprogrammen zugrunde liegenden Idee (Requalifizierung der Arbeitskräfte ohne Unterbruch oder Arbeitslosigkeit) zu entfernen, sollten diese Maßnahmen in proaktive und präventive Politiken der sozialen Sicherheit eingebunden werden, sich an sozio-ökonomische Gegebenheiten anpassen, die sich von denen ihrer Einführung unterscheiden, und sich damit gezielter an Gruppen gefährdeter Personen richten, beispielsweise an ältere Arbeitnehmer, Menschen mit geistiger Behinderung oder Personen, die neu in den Arbeitsmarkt eintreten.

Die Erfahrung zeigt, dass um jeden Preis vermieden werden sollte, dass Menschen, die ihre Stelle verlieren, in der Arbeitslosigkeit festsitzen und in eine Abhängigkeitsspirale geraten, die sich im Gewähren von Invalidenleistungen oder Frührenten ausdrückt. Damit gewinnen Programme zur beruflichen Wiedereingliederung noch weiter an Bedeutung, insbesondere für gefährdete Personengruppen. Mehr Gewicht auf Prävention, die sich an der Aktivierung der Arbeitskräfte ausrichtet, sollte zugleich die Integration in den Arbeitsmarkt erleichtern und die Beschäftigungsfähigkeit erhöhen, insbesondere durch Investitionen in Erziehung, Bildung und Laufbahnberatung.

Bibliographie

Bonoli, G. 2010. The political economy of active labour market policy  (RECWOWE Working paper on Reconciliation of work and Welfare in Europe). Edinburgh, Reconciling Work and Welfare in Europe. < http://www.socialpolicy.ed.ac.uk/__data/assets/pdf_file/0010/39268/REC-WP_0110_Bonoli.pdf> (konsultiert am 18.05.2010).

Daguerre, A. 2006. «Les politiques de retour à l’emploi aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et en France». Critique internationale  2006/4-6, No 31, p. 69-94. < http://www.monde-diplomatique.fr/2005/06/DAGUERRE/12554> (konsultiert am 13.05.2010).

OECD. 2009. Tackling the jobs crisis: the labour market and social policy response: Theme 2: Maintaining the activation stance during the crisis  (Background document – OECD Labour and Employment Ministerial Meeting). Paris, Organisation for Economic Co-operation and Development. < http://www.oecd.org/dataoecd/54/48/43766121.pdf> (konsultiert am 18.05.2010).

Séréni, J.-P. 2009. La social-démocratie à l’épreuve: Les parts d’ombre du paradis danois . < http://www.monde-diplomatique.fr/2009/10/SERENI/18225> (konsultiert am 13.05.2010).