Photo: M. Crozet/ILO

Mit der 2010 verabschiedeten und bis 2012 vollständig umzusetzenden Gesetzgebung befindet sich das ägyptische System der sozialen Sicherheit in einem wichtigen Reformprozess. Trotz der Bedeutung der neuen Gesetzgebung stellt die Umsetzung der Reformen eine besondere Herausforderung dar. Die zurzeit ungewisse politische und wirtschaftliche Lage des Landes könnte den Umfang, die Abfolge und den zeitlichen Ablauf der Reformen noch beeinflussen.

Die soziale Sicherheit Ägyptens deckt rund 25 Millionen Mitglieder und wird von der Nationalen Anstalt für Sozialversicherung (NOSI) über zwei separate Fonds verwaltet – einer deckt die staatlichen Arbeitnehmer (Beamte, Streitkräfte, Polizeikräfte usw.), der zweite die übrigen Arbeitnehmer in öffentlichen und privaten Unternehmen, gewisse Selbstständige, Gelegenheitsarbeiter und im Ausland arbeitende Ägypter. Momentan sieht sich das Sozialversicherungssystem Ägyptens, wie das in vielen anderen Ländern, mit zahlreichen Problemen konfrontiert. Grund für diese Schwierigkeiten sind sowohl äußere Faktoren als auch die gegenwärtige Gestaltung des sozialen Sicherheitssystems.

• Die höhere Lebenserwartung trägt zum Kostenanstieg eines Systems bei, das, verglichen mit anderen Ländern der Region, bereits als teuer gilt: ein Gesamtbeitragssatz von 40 Prozent des versicherten Gehalts eines Arbeitnehmers plus der staatliche Beitrag von 1 Prozent sowie die Finanzierungsgarantie eines allfälligen versicherungsmathematischen Defizits. Die geschätzten Kosten des versicherungsmathematischen Defizits allein dürften sich für die Regierung bis 2027 auf 2,5 Prozent des BIP belaufen.
• Große Schichten der Bevölkerung haben nur eine begrenzte oder keine Deckung – der informelle Sektor wird zurzeit auf etwa 40 Prozent der Erwerbsbevölkerung geschätzt – und die Leistungen für jene, die gedeckt sind, werden als unzureichend erachtet, sie vermochten nicht mit der Inflation mitzuhalten.
• Die Gestaltung des Sozialversicherungssystems mit festgelegten Leistungen schafft eine Reihe von negativen Anreizen. Das für die Beiträge berücksichtigte maximale monatliche Einkommen beträgt für das Geschäftsjahr 2010/2011 höchstens EGP 1750. Die Leistungen werden für Arbeitnehmer des Privatsektors nach dem Gehalt der letzten fünf Jahre vor dem Rentenantritt berechnet, für Beamte und Arbeitnehmer des öffentlichen Sektors zwei Jahre vor dem Rentenantritt. Das auf dem letzten Gehalt basierende Rentenkonzept schafft für die Arbeitnehmer des Privatsektors den Anreiz, ihr Einkommen unvollständig zu deklarieren und die Beiträge bis kurz vor der Rente zu minimieren. Kurz vor der Pensionierung beginnen die Arbeitnehmer, ein höheres Gehalt anzugeben. Dies geschieht, weil in diesem System die Leistungen nicht an die Beiträge geknüpft sind.

Suche nach Lösungen für die hohen Kosten, die unzureichende Leistung und Deckung des Systems

Das Finanzministerium (MOF) erkannte die wachsenden finanziellen und anderen Probleme und übernahm 2005 die Verantwortung für die Aufsicht über das Sozialversicherungssystem.

In enger Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen wie der Internationalen Arbeitsorganisation, der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds überprüften das Finanzministerium und die Nationale Anstalt für Sozialversicherung das System im Licht der Erfahrungen anderer Länder und entwickelten einen Reformvorschlag, der die speziellen sozioökonomischen Bedingungen Ägyptens mit berücksichtigte. Der Vorschlag beinhaltete sowohl parametrische als auch systemische Reformen.

Dies regte eine lebhafte nationale Debatte zwischen allen wichtigen Beteiligten an, namentlich den Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden, dem Verband der Handelskammern und den wichtigsten politischen Parteien Ägyptens. Der Gesetzesentwurf wurde ausgiebig im Shura-Rat und der Volksversammlung diskutiert, bevor der Reformvorschlag definitiv angenommen wurde. Aufgrund der umfassenden und innovative Art der Reform führten diese Diskussionen zu signifikanten Änderungen, bevor das Gesetz im Juni 2010 vom Parlament verabschiedet wurde.

Neuen Ansatz und Philosophie entwickeln

Das neue Gesetz (Gesetz Nr. 135 von 2010), dessen vollständiges Inkrafttreten für Januar 2012 vorgesehen ist, will ein System aufbauen, das auf dem Grundsatz der Solidaritätsstärkung fußt. Mit der Betonung auf einer besseren Einhaltung der Bestimmungen zielt es auf die Förderung des individuellen Sparens ab. Das neue Gesetz will auch eine gerechtere Einkommensverteilung für Einzelpersonen, die durch äußere, sich ihrer Kontrolle entziehende Umstände (z.B. Arbeitslosigkeit oder Militärdienst) dazu gezwungen sind, sich für eine gewisse Zeit vom Arbeitsmarkt zurückzuziehen. Die Maßnahmen sollen die Probleme und Herausforderungen des alten Systems überwinden, indem sie Leistungen verbessern, die Einhaltung fördern, Kosten senken und die Staatsbeiträge besser auf Personen mit tiefen Einkommen ausrichten.

Das neue System führt ein „individuelles“ und ein „Solidaritäts“-Konto ein. Es garantiert für alle Risiken ein Mindestleistungsniveau, das steigt, wenn höhere Beiträge auf die individuellen Konten eingezahlt werden. Daneben gewährleistet das System eine Mindestrendite auf die Gelder auf den individuellen Konten. Des Weiteren sollen die Beitragssätze und die Kosten für die Sozialversicherungen für Arbeitnehmer mit tiefen bis mittleren Einkommen gesenkt werden.

Neue Rolle für die Staatskasse

Unter dem neuen System wird sich der Finanzbeitrag der Staatskasse darauf konzentrieren, die Armut bei den Rentnern zu mindern. Alle Personen über 65 Jahren, die keine andere Einkommensquelle haben, erhalten eine Grundrente von 18 Prozent des durchschnittlichen, nationalen Nettogehalts. Seit 1. Juli 2010 zahlt die Staatskasse die Kosten für die Erhöhung tiefer Renten, was bereits 48 Prozent aller Rentner zugutekam. Diese Maßnahmen zielen auf die Armutsbekämpfung bei Rentnern und ihren Hinterbliebenen ab.

Die Staatskasse wird ebenfalls die regelmäßige Anpassung der Renten parallel zur Inflation sicherstellen unter der Bedingung, dass die Teuerungsrate mehr als 8 Prozent beträgt; sie wird sämtliche Fehlbeträge der Rendite für die Gelder der Sozialversicherung übernehmen, die zur Festlegung der Rentenhöhe bestimmt sind.

Zudem bietet die Staatskasse den Arbeitnehmern des informellen Sektors Anreize, dem neuen System beizutreten und so die persönlichen Ruhegehaltsansprüche in Fall von Tod, Invalidität oder Arbeitsunfall abzusichern.

Gerechtere Einkommensverteilung erreichen

Das neue Gesetz legt zwei Maßnahmen für die Erreichung einer gerechteren Einkommensverteilung fest. Die Beitragsrate wird gesenkt und die Obergrenze für rentenfähige Einkommen wird aufgehoben, sodass Besserverdienende und ihre Arbeitgeber für das gesamte Gehalt Beiträge zahlen müssen.

Gemäß dem neuen System beträgt der neue Beitragssatz für versicherte Arbeitnehmer 11 Prozent im Vergleich zu 14 Prozent unter dem laufenden System. Personen, die weniger als rund EGP 3000 pro Monat verdienen, zahlen einen tieferen Beitrag als das gegenwärtige System vorsieht, jene, deren Gehalt über dieser Schwelle liegt, zahlen mehr Beiträge. So wird sich beispielsweise der Beitrag für einen Arbeitnehmer, der monatlich EGP 10’000 verdient, mit dem neuen System von EGP 218 auf EGP 1100 beträchtlich erhöhen, während der Arbeitgeberbeitrag für diesen Arbeitnehmer von EGP 437 auf EGP 1950 steigt. Für einen Arbeitnehmer mit einem Monatsgehalt von EGP 1000 wird der Sozialversicherungsbeitrag von monatlich zurzeit EGP 125 auf im Schnitt EGP 110 gesenkt. In Tabelle 1 sind die Beitragssätze des gegenwärtigen und des neuen Systems im Einzelnen aufgeführt.

Einhaltung verbessern

Die Nationale Anstalt für Sozialversicherung (NOSI) will eine Verbindung mit der staatlichen Steuerbehörde schaffen, um sicherzustellen, dass die Sozialversicherungsbeiträge abgezogen und gleichzeitig Steuern für den gleichen, angegebenen Betrag bezahlt werden. Zudem erhalten die Mitarbeitenden der NOSI die rechtliche Befugnis, Fälle von Beitragshinterziehung aufzudecken und zu untersuchen; die Strafe für Beitragshinterziehung wird beträchtlich auf eine Freiheitsstrafe von ein Jahr Gefängnis und EGP 20 000 (USD 3 490) erhöht. Das neue, auf individuellen Konten fußende Rentensystem soll von Beitragshinterziehung abschrecken und unter Beibehaltung das traditionellen Sozialversicherungsgrundsatzes der Solidarität eine direkte Verbindung zwischen Beiträgen und Leistungen schaffen.

Demografischen Wandel ansprechen

Als Beitrag zur Lösung der aktuellen und künftigen finanziellen Probleme, die sich aus dem hohen Altersabhängigkeitsquotienten und der steigenden Lebenserwartung ergeben, wird das Rentenalter für alle Arbeitnehmer zwischen 2012 bis 2027 schrittweise von 60 auf 65 Jahre angehoben. Das neue System legt die Höhe der Altersrente entsprechend dem Annuitätenfaktor zum Zeitpunkt der Pensionierung fest, der die in Zukunft höhere Lebenserwartung mit einrechnet.

Soziale Solidarität stärken

Das neue System führt zwei Solidaritätskonten ein: ein Konto für Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenleistungen, das zweite Konto für Arbeitslosenleistungen. Ein bestimmter Teil der individuellen Beiträge wird in die Solidaritätskonten eingezahlt.

Der Rest der individuellen Beiträge wird auf den beiden individuellen Konten (Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenkonto und Arbeitslosenversicherung) des Arbeitnehmers hinterlegt, aus denen auch die Leistungen an diesen Arbeitnehmer bezahlt werden. Sind diese Mittel aufgebraucht, können die Auszahlungen gemäß den Regeln des Systems aus den Solidaritätskonten erfolgen. Der Gesamtbetrag der an die Berechtigten aus jedem Solidaritätskonto ausgezahlten Leistungen ist auf ein Mehrfaches des durchschnittlichen nationalen Nettogehalts begrenzt.

Es soll ebenfalls ein Sozialer Wohlfahrtsfonds für Rentner errichtet werden, der verschiedene Aktivitäten und Dienstleistungen für Alte, Behinderte und Rentner unterstützt. Hieraus werden beispielsweise Sozialplätze für Rentner (in Alterspflegeheimen und Tagespflegezentren) geschaffen, medizinische Leistungen gedeckt sowie Zuschüsse zu größeren, außerhalb Ägyptens durchgeführten medizinischen Operationen von Rentnern geleistet und je nach Bedarf Nothilfe angeboten.

Der Soziale Wohlfahrtsfonds für Rentner wird durch einen Pauschalbeitrag der Rentner finanziert (der je nach Höhe der Rentenzahlung variiert) und 0,15 Prozent der Rendite für die angelegten Gelder plus einem Einkommen in der Höhe von einem Drittel der eingenommenen Strafgelder. Die Staatskasse wird ebenfalls zum Fonds beitragen.

Individuelles Sparen ermutigen

Man geht davon aus, dass die Einführung von individuellen Konten, die künftige Leistungen mit dem Wert der eingezahlten Beiträge verknüpfen (freiwillige zusätzliche Einzahlungen sind erlaubt), die Arbeitnehmer ermutigen dürften, mehr zu sparen. Es wird erwartet, dass diese Maßnahmen die einheimische Sparquote um 18 Prozent steigern und eine professionelle, gewinnbringende Investition dieser Gelder dabei helfen wird, eine wirtschaftliche Wachstumsrate von über 7 Prozent zu erreichen.

Ausweitung der Deckung auf die Arbeitnehmer des informellen Sektors

Eines der Hauptziele des neuen Systems ist es, auch die Arbeitnehmer des informellen Sektors, die 40 Prozent der Arbeitskraft ausmachen, in dieses System der sozialen Sicherheit zu integrieren. Unter dem neuen System wird der Staat einen Beitrag bereitstellen, der 25 Prozent der Beiträge von informellen Saisonarbeitern und Bauern entspricht, um diesen Leuten einen positiven Beitragsanreiz zu bieten und so die Armut im Falle von Tod oder Invalidität des Arbeitnehmers zu reduzieren.

Einführung eines neuen Arbeitslosenversicherungssystems

Unter dem neuen System werden Leistungen während bis zu 12 Monaten ausgezahlt, je nach Anzahl der Beitragsmonate vor der Arbeitslosigkeit. Für eine Arbeitslosenleistung von 6 Monaten muss die Beitragsperiode mindestens 12 Monate betragen haben, jedes zusätzliche Beitragsjahr berechtigt zu einem zusätzlichen Monat Arbeitslosenleistungen. Die Leistungen werden ab dem achten Tag der Arbeitslosigkeit ausgezahlt, und zwar 65 Prozent des durchschnittlichen Nettogehalts der 12 Monate vor der Arbeitslosigkeit des Versicherten, jeden Monat werden 3 Prozent abgezogen.

Die Arbeitslosenleistungen werden zuerst aus dem individuellen Arbeitslosenkonto des Versicherten ausgezahlt. Reicht das Guthaben auf dem individuellen Konto nicht aus, werden die Leistungen aus dem Arbeitslosensolidaritätskonto bezahlt. Das bei der Pensionierung auf dem individuellen Arbeitslosenversicherungskonto verbliebene Guthaben kann zur Erhöhung der Altersrente verwendet oder als einmaliger Betrag bezogen werden.

Erfolgreiche Vermögensverwaltung sicherstellen

Unter dem heutigen System ist der Sozialversicherungsfonds, der sich auf rund EGP 450 Milliarden oder über USD 75 Milliarden beläuft, hauptsächlich in niedrig verzinste staatliche Finanzinstrumente investiert. Das wichtigste Ziel des neuen Systems ist es, das Portfolio, in dem die Gelder angelegt sind, zu diversifizieren.

Sobald das neue Gesetz im Januar 2012 in Kraft tritt, soll ein aus Sachverständigen des Privat- und des staatlichen Sektors zusammengesetzter Investitionsausschuss ernannt werden. Der Ausschuss wird für den Aufbau und die Umsetzung einer Strategie verantwortlich sein, mit der zwischen 35 und 45 Prozent des Fondsvermögens in nicht staatliche Finanzinstrumente investiert werden. Das restliche Vermögen wird weiterhin in kurzfristige Schatzwechsel, Rentenpapiere und andere traditionelle Staatspapiere angelegt und für die Rückzahlung von Verbindlichkeiten des alten Systems verwendet.

Das neue Gesetz sieht vor, dass rund 40 Prozent der jährlich durch das neue System eingenommenen Gelder in ein diversifiziertes Portfolio aus Private Equity, Immobilien, Grundstücks- und Unternehmensanleihen investiert werden, was möglicherweise zu höheren Erträgen, aber auch zu potenziell größeren Risiken führt. Es wird veranschlagt, dass die Investitionsrendite langfristig zwischen 6 und 10 Prozent, im Schnitt 8 Prozent betragen wird.

Schwierigkeiten bei der Umsetzung des neuen Systems

Obwohl die Reformen vor der Verabschiedung der definitiven Bestimmungen ausgiebig diskutiert und geändert wurden, birgt die Umsetzung des neuen Systems doch große Schwierigkeiten.

Das innovative und umfassende Wesen der Reformen setzt die Entwicklung neuer Verfahren und Unternehmensprozesse voraus, neuer Geschäftsmodelle, die Schulung von Mitarbeitern und ein angemessenes Informatiksystem. Die Mitarbeiter der NOSI, der Ministerien, privater und öffentlicher Agenturen und anderer Gremien und Institutionen müssen im Umgang mit dem neuen System, den neuen Verfahren und der neuen Software ausgebildet werden.

Die Deckung durch das gegenwärtige System bleibt für alle Einzelpersonen gewährleistet, die dem alten System vor dem 31. Dezember 2011 beigetreten sind und in diesem bleiben oder sich an beiden Systemen beteiligen wollen. Obwohl es eine Option zum Wechsel in das neue System geben wird, rechnet man damit, dass das derzeitige System noch etwa während der nächsten 75 Jahre funktionieren wird.

Allein diese Faktoren stellen beträchtliche Herausforderungen dar, die Situation könnte aber durch die ungewisse politische und wirtschaftliche Lage in Ägypten zusätzlich kompliziert werden, was sich auf die geplanten Reformen – entweder auf ihren Umfang oder ihren zeitlichen Ablauf – niederschlagen könnte. Ob das geplante neue System reibungslos umgesetzt werden kann, bleibt abzuwarten. Doch die Reform zielt eindeutig auf eine Stärkung der sozialen Solidarität, die Sicherung der finanziellen Nachhaltigkeit des Systems, eine bessere Umverteilung und einen höheren Sozialschutz für die Mehrheit der Bevölkerung ab.

Frau Mervat Abd es Salem Sabreen, Senior Economic Researcher (Leitende Wirtschaftsforscherin), Finanzministerium, Ägypten.
Dr. Maait, Vize-Finanzminister, Ägypten.
Die Autoren danken Frau Sara Saleh, Actuarial Analyst (versicherungtechnische Analystin), des ägyptischen Finanzministeriums für ihre Hilfe bei der Vorbereitung dieses Artikels.