Les changements démographiques, les difficultés financières, les conditions d’accès inégales selon les catégories de population et des insuffisances institutionnelles avaient convaincu les pouvoirs publics d’entreprendre une réforme complète du système de sécurité sociale turc, mise en œuvre progressivement depuis 2006.

Pourquoi une réforme était-elle nécessaire?

Garantir la viabilité financière

Les difficultés financières du système de sécurité sociale turc étaient imputables à plusieurs facteurs. Les recettes avaient diminué en raison de l’ampleur de l’emploi informel dans le pays, de la sous-déclaration des revenus pris en compte pour le calcul des cotisations, d’un faible taux de recouvrement des cotisations et de la baisse du niveau de versement des cotisations. Parallèlement, les dépenses avaient augmenté essentiellement à cause de l’accroissement du nombre des départs en retraite anticipée, de l’extension de la période de versement des prestations de retraite en raison de l’allongement de la durée de vie, des versements de prestations d’assurance trop généreux, entraînant un déséquilibre financier, et d’un manque de cohérence entre le niveau des cotisations et les pensions versées.

Les conséquences des départs en retraite anticipée sur la santé financière du système furent l’une des principales questions traitées par la réforme. Soixante pour cent des personnes qui prenaient leur retraite n’avaient pas l’âge statutaire (60 ans pour les hommes, 58 ans pour les femmes). Selon l’OCDE, l’espérance de vie à la naissance est de 73,6 ans en Turquie et, bien que cet âge soit inférieur de près de six ans à la moyenne de l’OCDE, il a progressé de 1960 à 2008 beaucoup plus fortement que dans n’importe quel autre pays, d’où un risque encore plus marqué pour la pérennité financière du système. Le taux élevé de remplacement, le manque de cohérence entre les salaires et les prestations de retraite et le mode d’ajustement annuel des pensions menaçaient également la viabilité du système.

 

Uniformiser les normes de sécurité sociale

L’un des objectifs majeurs de la sécurité sociale est de réduire les inégalités sociales. L’Etat doit à cet effet établir un régime de sécurité sociale assorti de droits et d’obligations identiques pour tous les assurés, un engagement qui figure dans l’article 60 de la Constitution turque: «Chacun a droit à la sécurité sociale. L’Etat prendra les mesures nécessaires et créera l’organisation permettant d’assurer l’accès à la sécurité sociale.»

Cependant, les conditions d’attribution des pensions et d’accès aux services de santé, ainsi que la fourniture de ces services, étaient régies par des lois différentes, selon les catégories de travailleurs: les employés en vertu d’un contrat de service, les travailleurs indépendants, les fonctionnaires, les agriculteurs et les travailleurs agricoles. Ces différents régimes étaient gérés par des institutions distinctes.

La complexité de la législation, les lourdeurs administratives, l’insuffisance de l’infrastructure informatique et les problèmes de personnel nuisaient à l’efficacité de ces institutions et rendaient leur coordination et l’harmonisation des normes difficiles. Cette situation engendrait des problèmes pour les assurés, tels que des retards dans la notification d’attribution des pensions – notamment pour ceux qui avaient exercé différents types d’emploi – et dans l’obtention des rapports médicaux ou l’accès aux services de santé.

 

Anticiper les changements démographiques

Si la population de la Turquie reste encore relativement jeune, le recensement publié début 2010 montre cependant que la classe d’âge des 65 ans et plus a augmenté de près de 3,9 pour cent en 2009, et que parallèlement, le taux de croissance des moins de 29 ans est passé de 0,52 à 0,32 pour cent. Selon les projections effectuées, le ratio entre les plus de 65 ans et la population âgée de 0 à 64 ans augmentera de 7 à 14 pour cent en 27 ans à peine. Conjugués à la diminution du taux de fécondité, de 2,12 enfants par femme en 2009 contre plus de 6 en 1960, ces facteurs indiquent que la Turquie sera confrontée à un vieillissement relativement rapide de sa population par rapport aux principaux pays industrialisés, ainsi qu’à la dégradation du ratio de dépendance, ce qui ne sera pas sans conséquences pour le régime de sécurité sociale.

 

Principales réformes mises en œuvre

Les autorités turques ont adopté en 2006 une nouvelle législation importante concernant la sécurité sociale: la loi sur l’Institution de sécurité sociale et la loi sur l’assurance sociale et l’assurance universelle de santé (1). Les réformes entreprises visaient à s’attaquer au déficit, créer un système de sécurité sociale sain et durable pour les générations futures et garantir des services uniformisés et de qualité à tous les assurés. Ces lois portaient sur trois principaux domaines:

- La mise en place de normes et de conditions égalitaires concernant les droits et les obligations en matière d’assurance;
- La création d’une assurance santé universelle offrant des services justes et équitables à tous les assurés;
- L’introduction d’une couverture plus efficace contre la pauvreté grâce à un système de sécurité sociale accessible et financièrement viable, géré par une structure institutionnelle saine.

Les études préalables à cette nouvelle législation avaient commencé en 2002, avec le «plan d’action d’urgence» mis en place par le gouvernement et auquel avaient été invités à contribuer des spécialistes issus des différentes parties concernées. Les propositions, les critiques et les avis des partenaires sociaux, des institutions publiques, des organisations non gouvernementales et des médias ont été pris en compte pendant tout le processus d’élaboration de la réforme et intégrés aux lois.

 

Changements paramétriques apportés au régime des pensions

La paramètres fondamentaux du régime des pensions, notamment l’âge de la retraite, le nombre de jours de cotisations nécessaires pour percevoir une pension, le taux de remplacement et le coefficient de revalorisation (utilisé pour actualiser les revenus des périodes antérieures), ont tous été réformés.

L’un des changements majeurs apportés par la réforme de 2006 portait sur l’augmentation progressive de l’âge de la retraite à compter de 2036, afin d’atteindre 65 ans pour les hommes et les femmes d’ici 2048. Le nombre de jours cotisés nécessaires pour percevoir une pension est par ailleurs passé de 7 000 à 9 000 pour les travailleurs indépendants et les fonctionnaires, et à 7 200 pour les autres employés.

Avant la réforme, la Turquie présentait un taux d’accumulation parmi les plus élevés des pays de l’OCDE. Il commença à diminuer au fur et à mesure que s’allongeait la période d’activité des assurés, encourageant dès lors les départs en retraite anticipée et menaçant la viabilité du système. Depuis, la nouvelle loi (2) a fixé ce taux à 2 pour cent par an, incitant ainsi les assurés à travailler plus longtemps, ce qui contribue à l’accroissement des recettes du système et à la diminution de ses dépenses.

Outre ces principaux changements, d’autres paramètres ont été modifiés afin d’uniformiser les différents systèmes de sécurité sociale. Le régime des travailleurs indépendants a notamment été aboli et leurs droits et obligations en matière de retraite et d’assurance maladie ont été harmonisés avec ceux des employés et des fonctionnaires. Le mode de calcul et le taux de leurs cotisations ont été dans le même temps redéfinis afin de les encourager à respecter leurs obligations en la matière. Les travailleurs indépendants accèdent désormais plus facilement à l’assurance maladie, peuvent bénéficier de l’assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles et prétendre à d’autres prestations, telles que des soins infirmiers, une assistance en cas d’incapacité temporaire et des indemnités pour frais funéraires.

La situation financière du système s’est quelque peu améliorée suite à la mise en œuvre de ces changements. Le tableau 1 montre que, consécutivement à la réforme de 2006, le taux de croissance des recettes s’est généralement révélé supérieur à celui des dépenses, ce qui a permis de parvenir à un taux de compensation (ratio entre recettes et dépenses) de 78 pour cent en 2010. Il devrait avoir encore progressé en 2011.

 

Le tableau 2 indique que le nombre d’assurés gérés par l’Institution de sécurité sociale s’inscrit en hausse. On constate que le nombre d’assurés actifs a augmenté de 13,4 à 17 millions au cours des six dernières années, soit une progression d’environ 28 pour cent. Le nombre des assurés passifs et celui des dépendants se sont dans le même temps accrus de respectivement 2,2 et 4 millions. Le ratio entre assurés actifs et assurés passifs, qui est actuellement de 1,90, a commencé à se redresser et atteindra bientôt le niveau d’avant la réforme.

 

Réorganisation de la structure institutionnelle

Il existait avant la réforme trois institutions de sécurité sociale différentes: une pour les employés, une pour les travailleurs indépendants et une pour les fonctionnaires. Chacune possédait ses propres branches, son infrastructure informatique, sa politique des ressources humaines et ses méthodes de mise en œuvre.

Les processus de définition des politiques et la gestion financière ont été regroupés au sein d’une institution unique, l’Institution de sécurité sociale (ISS), afin de garantir l’instauration d’un système de sécurité sociale moderne, juste, efficace, facilement accessible et viable sur les plans actuariel et financier, qui repose sur les principes internationaux des assurances sociales. Depuis sa création, l’ISS s’est attachée à mettre en œuvre ses projets de manière exemplaire.

L’un des grands objectifs de la réforme organisationnelle consistait à accroître les possibilités d’accès local et à rapprocher les services des assurés. L’ISS, qui emploie près de 26 000 personnes, dispose aujourd’hui d’un réseau de services dans tout le pays. Outre les directions régionales présentes dans 81 villes, elle compte plus de 300 centres de sécurité sociale qui fonctionnent comme des guichets uniques, afin que les assurés puissent accéder à pratiquement tous les services sans devoir se rendre dans les bureaux centraux ou dans les directions régionales.

Des systèmes sophistiqués de TIC ont étayé la mise en place de cette structure à l’échelle nationale. Dès sa création, l’ISS s’était notamment fixée comme priorité d’améliorer la capacité et la technologie de son infrastructure informatique. L’acquisition de quelque 13 000 ordinateurs et 9 000 imprimantes pour les bureaux centraux et provinciaux a représenté une étape décisive en ce sens. Elle a également conçu une application élaborée, MEDULA, pour gérer le régime d’assurance maladie et permettre ainsi le contrôle des données, telles que l’identification des patients, les dossiers médicaux et les paiements. Enfin, l’accès aux soins a été simplifié grâce à la suppression des certificats de santé et l’admission des assurés et des retraités dans les institutions de santé sur présentation d’une carte d’identité. Les possibilités de transactions en ligne notamment à des fins d’enregistrement ou de déclaration mensuelle de la part des employés et des travailleurs indépendants, ont également été accrues.

 

L’avenir

Les réformes mises en œuvre avec la loi sur l’Institution de sécurité sociale et la loi sur l’assurance sociale et l’assurance universelle de santé sont de loin, dans l’histoire de la Turquie, les plus complètes apportées au système de sécurité sociale turc. Outre le fait qu’elles ont une incidence sur la vie des 74 millions d’habitants du pays, elles visent à garantir la pérennité du système pour les générations futures. D’importants progrès en ce sens ont été accomplis, mais la sécurité sociale est un système vivant, qui doit perpétuellement évoluer pour suivre les mutations socio-économiques. Aussi les réformes et leurs effets continueront-ils à être suivis avec attention.

 

Notes

(1) Loi n°5502 sur l’Institution de sécurité sociale (2006) et loi n°5510 sur l’assurance universelle de santé (2008).

(2) Loi n° 5510 sur l’assurance universelle de santé (2008).

 

Article proposé par le Département des relations étrangères et européennes de l’Institution de sécurité sociale de la Turquie, organisation membre de l’AISS. L’Institution de sécurité sociale souhaite partager son expérience d’une réforme globale avec l’ensemble des organisations de sécurité sociale internationales.