Ce mécanisme réduit automatiquement les prestations en cas de déficit et permet d’éviter ce que la Suède qualifie de «déficit de solvabilité». Il rétablit automatiquement l'indexation lorsque la solvabilité du régime le permet. Après huit années d'augmentation des pensions en valeur réelle, ce mécanisme a été déclenché pour la première fois en 2010, réduisant les prestations et le capital notionnel des pensions. Malgré certaines modifications, la réaction des autorités a essentiellement consisté à conserver les principales règles du régime, en particulier le mécanisme d'équilibre automatique, pour garantir la stabilité financière du régime de pensions.

Ainsi, de nombreux retraités ont vu leurs prestations diminuer. Cependant, les mesures prises par les pouvoirs publics ont atténué les conséquences de cette baisse, à savoir une modification des règles comptables d'indexation et, par conséquent, une réduction moindre en 2009 (qui sera cependant supérieure dans les années à venir) et des baisses d'impôts pour les retraités. Par ailleurs, la pension garantie minimale a permis de protéger les retraités dont les revenus sont faibles.

Dans le présent article, nous étudions comment le mécanisme d'équilibre automatique peut être à la fois à l’image d’un environnement d'élaboration de politiques et le favoriser, un environnement où l’on accorde la priorité à un objectif à long terme, la stabilité financière, au détriment des préoccupations immédiates, le maintien du niveau des prestations. Il va sans dire que le choix d'un mécanisme d'équilibre automatique suppose des compromis et l'expérience suédoise montre que le fait d'accepter le «coût» des réductions des prestations présente sans doute des avantages importants, dont la viabilité financière et un certain degré d'autonomie politique.

Indexation annuelle des comptes et des pensions notionnels

Le régime public de pensions de la Suède comprend deux prestations différentes liées aux revenus: l’Inkomstpension , sur laquelle porte le présent article, et la Premium Pension , pension complémentaire entièrement constituée. Une pension garantie financée par l'impôt assure aussi un revenu supplémentaire aux retraités dont l’Inkomstpension est faible.

L’Inkomstpension relève du régime par répartition, qui est assorti d’un fonds régulateur substantiel. Étant donné qu’elle dépend des cotisations versées tout au long de la vie, du rendement notionnel (ou taux d'intérêt) de ces cotisations et de l'espérance de vie, elle est souvent qualifiée de régime notionnel à cotisations définies. Les «intérêts» sont assimilés dans ce cas à une indexation.

La base de calcul de l'indexation des deux comptes et des prestations est l'augmentation du revenu moyen. Lorsque la pension initiale est calculée, c'est-à-dire lorsque la valeur du compte notionnel est convertie en annuités, la pension augmente selon un taux de croissance annuel présumé de l'indice des revenus de 1,6 %. Ce taux d'intérêt anticipé, qui majore la pension initiale, est ensuite déduit chaque année de l'augmentation de l'indice. Ainsi, l’Inkomstpension est indexée tous les ans en fonction de l'évolution de l'indice des revenus moins 1,6 point de pourcentage.

Cela étant, conformément à la législation actuelle (2), certaines situations constituent des exceptions et ne sont pas soumises à l'indexation régulière des revenus des comptes et des prestations. Ces exceptions sont régies par un mécanisme d'équilibre automatique, qui repose sur un ratio de solvabilité de l’actif par rapport au passif (voir le tableau 1) (3). Le mécanisme d'équilibre est activé lorsqu’il ressort de l’état comptable du système de l’Inkomstpension que le passif est supérieur à l’actif, auquel cas le déficit est automatiquement supprimé par une indexation moindre des deux prestations et des comptes de pension notionnels des travailleurs. Tout excédent ultérieur sert à ramener progressivement l'indexation à son niveau antérieur (voir la figure 1). Ce mécanisme sert à garantir automatiquement un régime de pensions stable financièrement, correspondant dans un sens au caractère de «cotisations définies» de ce qui est pour l’essentiel un régime par répartition.

Pension garantie

Lorsque l’Inkomstpension est très faible, la Suède verse une pension garantie minimum. Cette pension est financée par l’impôt dans le cadre du budget de l'État, et non par les cotisations. Son montant dépend de la situation matrimoniale et du nombre d'années de résidence; des réductions sont appliquées lorsque ce nombre est inférieur à 40. La prestation garantie est une prestation complémentaire, qui diminue lorsque l’Inkomstpension augmente et qui est indexée tous les ans sur l'indice des prix à la consommation. En 2009, 42 % de l'ensemble des retraités et 26 % des «nouveaux» retraités touchaient une prestation garantie.

Tant que l’Inkomstpension est suffisamment faible pour que le retraité ait droit au complément garanti, une augmentation ou une baisse de l’Inkomstpension , qu'elle soit due à une indexation normale ou à un équilibrage, est compensée, entièrement ou partiellement, par une augmentation ou par une baisse du montant garanti.

Mesures prises par les pouvoirs publics relatives à l’indexation négative de l’ Inkomstpension en 2010

Le mécanisme d'équilibre automatique de l’Inkomstpension a été déclenché par le déficit de solvabilité au 31 décembre 2008, date à laquelle le ratio d'équilibre a été pour la première fois inférieur à l'unité depuis la mise en place du nouveau système. Ainsi, la valeur de l’actif total était inférieure de 3,28 % à celle du passif (ratio d'équilibre de 0,9672).

Ce déficit était une conséquence, du moins en partie, de la crise financière mondiale. Le fonds régulateur a subi de lourdes pertes en 2008, affichant un rendement négatif de 21,6 %. Si les conséquences pour le fonds régulateur ont été importantes, elles ne sauraient expliquer à elles seules le fait que l’actif ait été inférieur au passif. Ce déficit peut aussi s'expliquer par une indexation excessive (provoquée artificiellement) des comptes et des prestations, due en grande partie à la structure lissée et décalée de l'indice des revenus, et par une modification du code des impôts qui a augmenté les revenus moyens, enregistrés mais non réels, ouvrant droit à pension.

D'après les règles régissant le mécanisme d'équilibre, le ratio au 31 décembre 2008 aurait dû être appliqué pour réduire l'indexation des comptes et des prestations pour 2009/2010. Toutefois, compte tenu des pertes du fonds régulateur, les décideurs se sont demandé s'il était judicieux de permettre à la valeur ponctuelle du fonds régulateur, le dernier jour de marché de l’année, de modifier l'indexation des comptes et des prestations pour toute l'année suivante. D'autres méthodes de calcul, dont l'utilisation d'une moyenne de la valeur du fonds pendant l’année ou pendant plusieurs années, avaient en fait été examinées dans le premier projet de loi proposant le mécanisme d'équilibre automatique . En effet, en 2009, le gouvernement, appuyé par le groupe des pensions (4), avait plutôt proposé de calculer le ratio d’équilibre sur la base de la moyenne des valeurs des trois dernières années au 31 décembre. Cette proposition de modification de la loi visait à réduire en effet l'ampleur de la réduction de l'indexation engendrée par la perte des avoirs du fonds régulateur, mais elle avait pour inconvénient de prolonger dans le temps les réductions.

La modification a été approuvée malgré les critiques des experts (5). En conséquence, le ratio d’équilibre est passé de 0,9672 à 0,9826, réduisant l'effet d'équilibrage en 2010 pour le faire passer de 3,28 à 1,74 points de pourcentage. Ajustée en fonction d'un taux de croissance de l'indice des revenus de 0,3 % seulement en 2010 et du taux d’intérêt anticipé de 1,6 point de pourcentage, l'indexation finale des prestations de l’Inkomstpension a baissé de 3,0 % en 2010 (6), soit un chiffre de loin inférieur aux 4,5 % anticipés si la loi n'avait pas été modifiée. De même, comme l'indice des prix à la consommation a baissé de 0,8 %, l'indexation de la pension garantie a aussi été négative en valeur nominale en 2010.

Une deuxième mesure a consisté à réduire les impôts des retraités âgés de 65 ans et plus. La réduction fiscale a largement compensé la réduction de la pension des retraités touchant une Inkomstpension faible et donc une pension garantie élevée. Les retraités dont l’Inkomstpension est plus conséquente et qui ne touchent guère ou pas de pension garantie ont subi une perte de revenus de pension nets d'impôt.

Les revenus de pension après impôt ont diminué d'environ 1 % pour un retraité moyen, mais la perte a été supérieure pour les retraités dont la pension est plus élevée.

Du point de vue des recettes de l'État, la réduction fiscale a entraîné une baisse des recettes fiscales annuelles d’une somme évaluée à 3,5 milliards de couronnes suédoises (SEK) (7). Cela étant, l'indexation négative de l'Inkomstpension a réduit les prestations annuelles d'environ 6 milliards de SEK, ce qui a entraîné une hausse des pensions garanties et des allocations de logement, le tout à un coût estimé à 0,3 milliard de SEK.

Mesures prises par les pouvoirs publics relatives à la poursuite de l'indexation négative de l’ Inkomstpension en 2011

La crise financière de 2008 a mené à une récession qui a ralenti la croissance des revenus et de l'emploi tout au long de 2009. Cette même année, les cotisations au régime de pensions ont baissé de 0,2 %. Cette situation, associée à la décision de lisser la valeur du fonds régulateur, qui a à son tour reporté une partie de l'élimination du déficit de 2008, a nui à la solvabilité du régime. En effet, le déficit à la fin de 2009 est passé de 7,6 à 10,4 % du produit intérieur brut (PIB), avec un ratio d'équilibre (0,9549) affichant un déficit de 4,5 % du passif. Comme nous l’avons indiqué, une grande partie de ce déficit important peut être attribuée à l'indexation antérieure excessive des comptes et des prestations en raison de la structure décalée de l’indice des revenus (8). Pourtant, le taux de rendement élevé du fonds régulateur, de 19,3 % en 2009, soit une nette reprise par rapport aux pertes de l'année précédente, a contribué à éviter un déficit encore plus lourd.

Fin juillet 2010, l'indice des revenus pour l'année suivante était fixé, il avait augmenté de 1,9 %. Dans la mesure où le mécanisme d'équilibre est réduit de 4,5 points de pourcentage, les soldes des comptes seront indexés à -2,7 %, alors que l’Inkomstpension sera indexée à -4,3 % (2,7 % – 1,6 %). Les pensions garanties augmenteront de 0,9 %, compte tenu de l’augmentation équivalente de l'indice des prix à la consommation au cours de la période comprise entre juin 2009 et juin 2010.

Reste à savoir comment le Parlement suédois va réagir même si les réductions fiscales, en particulier celles applicables aux retraités, sont de toute évidence à l'ordre du jour. En mai dernier, le gouvernement a présenté un projet de loi dans lequel il proposait une nouvelle réduction des impôts pour les retraités et l'alliance gouvernementale comme l'opposition se sont engagées, dans le cadre de la campagne électorale actuelle, à réduire les impôts pour compenser la diminution de l’Inkomstpension .

Enseignements et conclusions

Si toute conclusion est nécessairement provisoire, l'expérience suédoise permet de dégager plusieurs enseignements préliminaires qui pourraient être utiles aux pays qui envisagent de se lancer dans la même voie.

Premièrement, le choix d’un mécanisme d'équilibre automatique suppose inévitablement une certaine réduction des prestations en cas de difficultés. Le défi consiste alors à «s'en tenir aux règles», c'est-à-dire à résister aux pressions politiques et publiques qui peuvent être fortes. Dans le cas suédois, il va sans dire que la crise financière et économique a eu des effets négatifs considérables sur le système de l’Inkomstpension et, notamment, sur les assurés de ce régime, ce qui risque d’ébranler la confiance du public dans le système. Dans le cas des réductions des prestations, la principale stratégie adoptée par voie législative consistait néanmoins à conserver les règles fondamentales du système, notamment le mécanisme d'équilibre automatique, pour garantir la stabilité financière du régime de pensions. Cependant, la crise, première véritable épreuve pour le mécanisme d'équilibre, a permis d'évaluer les aspects plus techniques du mécanisme, ce qui a mené à une modification limitée de la valeur du fonds régulateur.

Deuxièmement, en Suède, les pressions pour changer de voie ont de toute évidence été minimisées par la pension garantie minimum et les réductions fiscales accordées aux retraités, ce qui laisse penser que les mécanismes d'équilibre automatiques sont peut-être plus résistants lorsqu'il existe un soutien supplémentaire. Ainsi, une pension garantie minimum bien pensée a protégé les retraités les plus démunis des effets les plus dévastateurs de la crise, alors que les réductions fiscales, dont certaines ont déjà été adoptées d'autres proposées pour l'année prochaine, représentent une autre source d'assistance. Dans l'ensemble, ces mesures ont effectivement atténué l'effet des réductions des Inkomstpensions . Il convient toutefois de noter que les pressions politiques à l’origine des réductions fiscales n'ont pas seulement découlé des réductions automatiques de l’Inkomstpension , mais aussi de la demande des retraités qui souhaitaient que la fiscalité soit la même pour les revenus du travail et pour les pensions. En effet, depuis 2006, les salariés bénéficient de réductions fiscales supérieures à celles accordées aux retraités qui, même après la proposition de réductions fiscales supplémentaires, supporteront une charge fiscale plus lourde que les salariés. Etant donné que les réductions des prestations ont quelque peu été compensées par des réductions fiscales, on peut se demander si le régime suédois de pensions a réellement réussi à gérer les réductions des prestations en période de difficultés.

Troisièmement, s’il est vraisemblable que les réductions des prestations auront un effet négatif sur la confiance des Suédois dans leur régime de pensions, mais des débats sur les réformes perpétuelles des pensions et des déficits que l’on laisse courir auraient sans doute le même effet. En acceptant des ajustements automatiques et rapides (réductions) des prestations actuelles et futures, les difficultés ne devraient pas se prolonger au-delà de l'année prochaine. De plus, la stabilité financière automatique du système suédois permet facilement aux responsables politiques de s'abstenir de procéder à ce que beaucoup perçoivent comme des réductions des prestations inévitables en période difficile. La Suède a pu éviter certaines des batailles politiques auxquelles les régimes «notionnels» et à prestations définies frappées par la récession sont confrontés. Ces régimes se trouvent face à la nécessité grandissante de réduire les prestations ou d'augmenter les impôts ou les cotisations. Sans règles prédéfinies, ces décisions seraient non seulement beaucoup plus difficiles, mais elles exigeraient aussi davantage de temps et d'énergie de la part des politiques, deux biens précieux et rares.

Pour finir, même en tenant compte des réductions fiscales et du lissage de la valeur du fonds régulateur, il est frappant de voir que des réductions notables des pensions ont été acceptées pendant deux années consécutives dans le contexte d'une année électorale, de finances publiques fondamentalement saines, d'un fonds régulateur important et de projections à long terme en matière de pensions relativement optimistes. En effet, contrairement à bien des contextes dans lesquels les politiques sont élaborées, le vaste accord politique et l’acceptation relativement large de la société de la réforme des pensions, associés à la logique du système de l’Inkomstpension , et en particulier à sa présentation et à sa méthode comptable, créent un environnement dans lequel les réductions des prestations servies aux retraités dont la pension est supérieure au niveau garanti sont jugées acceptables par la majorité, au vu des contraintes financières et économiques. Inutile de dire que ce qui vaut pour la Suède ne vaut pas nécessairement dans d'autres contextes.

Contribution d’Ole Settergren, Directeur de la recherche et du développement, Agence suédoise des pensions

(1) Cet article ne présente qu'un petit nombre d'informations contextuelles. Pour plus d’informations, veuillez vous reporter au Orange report: Annual Report of the Swedish Pension System pour 2009. Ce rapport peut être téléchargé à l'adresse suivante: http://www.pensionsmyndigheten.se/Publications_en.html. Les pages 4 à 9 et 38 à 40 en particulier facilitent la compréhension de ce texte.

(2) Le parlement a introduit le principe du mécanisme d'équilibre automatique en 1998 parallèlement à la loi sur l'indexation des revenus, même si ce mécanisme n'a été sanctionné par une loi qu'en 2001. Ce décalage dans le temps s'explique par le fait que le mécanisme n'était pas tout à fait prêt en 1998.

(3) Le passif du régime correspond aux valeurs des comptes de tous les participants, travailleurs et retraités. L'actif est la valeur du fonds régulateur et la valeur actuelle du droit à l’Inkomstpension calculée en fonction des 16 pour cent de la base de cotisation future ou «cotisation à même les actifs».

(4) Le groupe des pensions est le comité permanent qui comprend les législateurs représentant les partis favorables à la réforme des pensions. Il a donc le soutien d'environ 85 pour cent des députés. Présidé par le ministre de l'assurance sociale, il est chargé de «gérer l'accord sur la réforme des pensions».

(5) La modification a été critiquée par la majorité des institutions qui ont eu la chance de pouvoir formuler des observations au sujet de la proposition. Cette modification a présenté d'autres inconvénients, en dehors de ceux mentionnés, comme l'existence d'autres mécanismes de lissage plus efficaces.

(6) Il est quelque peu trompeur de parler de baisse, car l'indexation est calculée comme suit [Indice équilibre/revenus (t) / Indice équilibre/revenus (t-1)] / 1,016.

(7) Promemorian Ytterligare sänkt skatt för pensionärerna, Finansdepartementet (2009-09-15).

(8) L’Agence nationale des pensions a proposé au gouvernement d'étudier la structure décalée de l'indice des revenus, car elle provoque des difficultés financières que le mécanisme d'équilibre supprimera au besoin, dans le cas où l’on passerait d'une croissance forte des revenus à une croissance faible.