Photo: M. Crozet/ILO

Après l’adoption en 2010 d’une loi qui entrera pleinement en vigueur en 2012, le système égyptien de sécurité sociale fait actuellement l’objet d’une réforme approfondie. Malgré l’importance de la nouvelle loi, un certain nombre de défis se posent concernant la mise en œuvre du programme de réforme, dont la portée, le déroulement et le calendrier pourraient être altérés sous l’effet de l’incertitude politique et économique qui règne actuellement dans le pays.

Le système égyptien de sécurité sociale, qui couvre quelque 25 millions de personnes, est administré par le National Organization for Social Insurance (NOSI), par le biais de deux fonds distincts: un qui couvre les employés de l’Etat (fonctionnaires, forces armées, policiers, etc.), l’autre qui assure les salariés des entreprises publiques et privées, quelques catégories de travailleurs indépendants, les travailleurs occasionnels et les ressortissants égyptiens employés à l’étranger. A l’instar de celui de nombreux pays, le système égyptien de sécurité sociale est actuellement confronté à plusieurs problèmes, liés en partie à des facteurs externes et en partie à sa conception même:

• L’allongement de l’espérance de vie alourdit les coûts d’un système déjà considéré comme dispendieux par rapport à celui d’autres pays de la région. Le taux global des cotisations à la sécurité sociale représente en effet 40 pour cent des gains assujettis des salariés, à quoi il faut ajouter la contribution d’un pour cent de l’Etat et la garantie fournie par ce dernier de financer tout déficit actuariel. Le coût du financement de ce déficit actuariel représenterait pour l’Etat une dépense équivalant à environ 2,5 pour cent du PIB d’ici 2027.
• D’importants segments de la population ne bénéficient que d’une couverture sociale limitée, voire inexistante: c’est le cas des travailleurs de l’économie informelle, qui représentent actuellement environ 40 pour cent de la population active. Les prestations servies aux personnes assurées sont par ailleurs insuffisantes, car leur montant n’a pas évolué au même rythme que l’inflation.
• Tel qu’il est conçu, le système actuel d’assurance sociale à prestations définies engendre un certain nombre d’effets pervers. Pour l’exercice financier 2010-2011, par exemple, le montant des revenus mensuels soumis à cotisations est plafonné à 1 750 Livres égyptiennes (EGP). Le montant des prestations est quant à lui calculé sur la base des salaires perçus au cours des cinq années précédant le départ en retraite pour les salariés du secteur privé, et des deux années précédant le départ en retraite pour les fonctionnaires et les salariés du secteur public. Ce mode de calcul reposant sur les salaires des dernières années d’activité incite les salariés du secteur privé à sous-déclarer leurs revenus et donc à payer le moins de cotisations possible jusqu’à ce qu’ils approchent du départ en retraite, moment à partir duquel les employeurs commencent à majorer les salaires déclarés. Ce problème résulte de l’absence de corrélation entre cotisations et prestations dans le mode de calcul actuel, basé sur les salaires de fin de carrière.

Remédier aux coûts élevés du système et à l’inadéquation des prestations et du niveau de couverture

En 2005, le ministère des Finances a reconnu que le système national de sécurité sociale était confronté à des difficultés croissantes, notamment sur le plan financier, et s’est engagé à le réformer.

En étroite collaboration avec des organisations internationales comme l’Organisation internationale du Travail, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, le ministère des Finances et le NOSI ont comparé la performance du système national de sécurité sociale à celle d’autres pays et ont élaboré un projet de réforme tenant compte de la situation socio-économique propre à l’Egypte. Le projet de réforme comportait des mesures à la fois paramétriques et systémiques.

La réforme proposée a fait l’objet d’un intense débat au niveau national entre les principales parties prenantes, comme les syndicats, les fédérations patronales, la Fédération des chambres de commerce et les principaux partis politiques du pays. Elle a ensuite été longuement débattue au sein du Conseil de la Choura et de l’Assemblée du Peuple avant d’être finalement adoptée. Comme la réforme proposée était particulièrement vaste et comportait un certain nombre de mesures novatrices, ces débats ont donné lieu à d’importants amendements avant l’adoption de la loi par le Parlement en juin 2010.

Elaborer une approche et des principes novateurs

Le nouveau texte (Loi n° 135 de 2010), qui doit entrer pleinement en vigueur en janvier 2012, vise à instaurer un système fondé sur le principe d’une plus grande solidarité, qui met l’accent sur un meilleur respect des obligations et encourage l’épargne individuelle. La nouvelle loi a également pour objectif une distribution plus équitable des revenus en faveur des personnes contraintes de se retirer temporairement du marché du travail, souvent pour des raisons sur lesquelles elles n’ont pas de prise (p. ex. chômage ou service militaire). Ses dispositions visent en outre à résoudre les problèmes posés par l’ancien système, au moyen de diverses mesures: amélioration des prestations; incitation au respect des obligations; réduction des coûts; meilleur ciblage des contributions gouvernementales en faveur des personnes à faible revenu.

D’autre part, le nouveau système prévoit la création de comptes «individuels» et «de solidarité». Le système garantira pour tous les risques un niveau minimal de prestations, qui augmentera en proportion des cotisations versées sur les comptes individuels, ainsi qu’un taux de rendement minimum sur les placements des fonds détenus sur les comptes individuels. Il prévoit également une réduction des taux de cotisation et du coût de l’assurance sociale pour les personnes percevant un revenu faible à moyen.

Un nouveau rôle pour le Trésor public

Dans le cadre du nouveau système, la contribution financière du Trésor public visera essentiellement à réduire le taux de pauvreté des retraités. Toutes les personnes de plus de 65 ans ne disposant pas d’autres sources de revenu percevront une retraite de base équivalant à 18 pour cent du salaire net moyen national. Depuis le 1er juillet 2010, le Trésor public finance le coût de la revalorisation des pensions les plus faibles, dont ont déjà bénéficié 48 pour cent de l’ensemble des retraités. Ces mesures ont pour objectif de réduire le taux de pauvreté des retraités et de leurs survivants.

Le Trésor public garantira également l’indexation régulière des retraites en fonction du taux d’inflation, sous réserve que celui-ci dépasse huit pour cent, et prendra à sa charge tout déficit du rendement des placements des fonds de l’assurance sociale, qui servent à établir la valeur de l’annuité retenue au moment du départ en retraite.

En outre, le Trésor public mettra en place des mesures destinées à inciter les travailleurs de l’économie informelle à s’affilier au nouveau système, et garantira les droits à la retraite des travailleurs en cas de décès, d’invalidité ou d’accident du travail.

Atteindre une distribution des revenus plus équitable

La nouvelle loi prévoit deux mesures destinées à atteindre une distribution des revenus plus équitable: d’une part, le taux de cotisation sera réduit; d’autre part, les revenus ouvrant droit à pension ne seront plus plafonnés, de sorte que les personnes qui perçoivent des revenus élevés et leur employeur devront verser des cotisations calculées sur la totalité du salaire.

Le nouveau taux de cotisation applicable aux salariés couverts par le nouveau système s’élèvera à 11 pour cent de leurs gains, contre 14 pour cent dans le système actuel. Les cotisations des personnes recevant une rémunération mensuelle inférieure à 3 000 EGP diminueront, tandis que celles des personnes percevant un salaire supérieur augmenteront. Par exemple, la cotisation d’un salarié gagnant 10 000 EGP par mois augmentera sensiblement avec le nouveau système, passant de 218 à 1 100 EGP, tandis que celle de son employeur passera de 437 à 1 950 EGP. En revanche, un salarié gagnant 1 000 EGP par mois verra sa cotisation mensuelle moyenne à l’assurance sociale diminuer de 125 à 110 EGP. Le Tableau 1 présente le détail des taux de cotisation applicables dans les deux systèmes.

Renforcer le respect des obligations

Le NOSI a entrepris de renforcer ses liens de coopération avec l’administration fiscale nationale, afin que les cotisations d’assurance sociale soient dorénavant prélevées en même temps que les impôts et calculées sur le même montant de revenus déclarés. Le personnel du NOSI disposera en outre des moyens juridiques lui permettant d’identifier et de poursuivre les personnes qui se soustraient au paiement des cotisations sociales. La sanction applicable en l’espèce sera considérablement alourdie puisqu’elle prévoit une amende de 20 000 EGP (3 490 USD), assortie d’une peine d’un an de prison. Fondé sur un système de comptes individuels, le nouveau régime de pensions a précisément pour but de décourager l’évasion des cotisations sociales en établissant une corrélation directe entre prestations et cotisations, tout en préservant le principe traditionnel de solidarité de l’assurance sociale.

Relever le défi démographique

Afin de pallier les problèmes de viabilité financière auxquels le système est et sera confronté, comme conséquence du taux de dépendance élevé et de l’allongement de la durée de vie, l’âge de départ en retraite sera progressivement relevé de 60 à 65 ans entre 2012 et 2027, et ce pour l’ensemble des salariés. En fondant le calcul des pensions de vieillesse sur le nombre d’annuités acquises au moment du départ en retraite, le nouveau système intègre par ailleurs les conséquences de l’accroissement de l’espérance de vie.

Développer la solidarité sociale

Le nouveau système prévoit pour chaque assuré la création de deux comptes de solidarité: un pour les prestations de vieillesse, d’invalidité et de survivants; l’autre pour les allocations de chômage. Chacun de ces comptes de solidarité sera alimenté par une portion définie des cotisations sociales de l’assuré.

La part restante des cotisations sera versée sur les deux comptes individuels de l’assuré (son compte d’assurance vieillesse, invalidité et survivants; et son compte d’assurance chômage) qui serviront à financer les prestations qu’il sera appelé à percevoir. Lorsque les fonds accumulés sur ces comptes auront été épuisés, les prestations seront financées par ses comptes de solidarité, selon les règles établies par le système. Le montant total des prestations servies à chaque assuré au moyen des fonds disponibles sur chacun de ses comptes de solidarité sera plafonné à un pourcentage du salaire net moyen national.

Le nouveau système prévoit également la création d’un Fonds de protection sociale pour les bénéficiaires de pensions, qui aura pour vocation de financer des activités et des services destinés aux personnes percevant une pension de vieillesse, d’invalidité ou autre. Il est notamment prévu que le Fonds ouvre des centres de protection sociale (foyers pour personnes âgées ou centres d’accueil de jour), dispense des services médicaux, prenne en charge une partie du coût des interventions chirurgicales majeures subies à l’étranger par les bénéficiaires et fournisse une aide d’urgence en cas de besoin.

Le Fonds de protection sociale sera financé par les cotisations forfaitaires versées par les bénéficiaires (variant selon le montant de leur pension), à quoi s’ajouteront 0,15 pour cent du rendement des fonds investis et un apport additionnel équivalant à un tiers de la valeur des amendes encaissées. Ce fonds bénéficiera en outre d’une dotation du Trésor public.

Encourager l’épargne individuelle

Les autorités égyptiennes prévoient que l’introduction de comptes individuels établissant une corrélation entre le montant des prestations futures et la valeur des cotisations versées (avec la possibilité pour l’assuré de cotiser volontairement afin d’obtenir des prestations plus élevées) devrait encourager les salariés à épargner davantage. Elles estiment que les mesures mises en œuvre entraîneront une hausse de 18 pour cent du taux d’épargne national et que les investissements humains et productifs réalisés grâce à cette épargne additionnelle permettront à l’économie nationale d’atteindre un taux de croissance estimé à plus de sept pour cent.

Etendre la couverture aux travailleurs de l’économie informelle

Intégrer au régime de sécurité sociale les travailleurs de l’économie informelle, qui représentent 40 pour cent de la population active nationale, constitue l’un des objectifs prioritaires du nouveau système. A cet effet, l’Etat prévoit d’abonder les cotisations sociales des travailleurs informels occupant un emploi saisonnier ou agricole à hauteur de 25 pour cent des cotisations qu’ils seront appelés à verser. Cette mesure vise à encourager l’affiliation des travailleurs de l’économie informelle et, par voie de conséquence, à réduire le niveau de pauvreté des familles dont le principal soutien est décédé ou devenu invalide.

Introduction d’un nouveau mécanisme d’assurance chômage

Dans le cadre du nouveau système, la durée de versement des allocations de chômage sera limitée à 12 mois et variera selon le nombre de mois cotisés avant la perte d’emploi, avec une durée minimale de cotisation de 12 mois ouvrant droit à six mois d’allocations. Chaque année de cotisation additionnelle donnera droit à un mois supplémentaire d’allocation chômage. Les allocations seront versées à partir du huitième jour de chômage, au taux de 65 pour cent du salaire net moyen perçu par l’assuré pendant les 12 mois précédant sa perte d’emploi. Le montant des allocations diminuera ensuite progressivement au rythme de trois pour cent par mois.

Les allocations de chômage seront d’abord financées par les fonds disponibles sur le compte individuel d’assurance chômage de l’assuré. S’ils sont épuisés, son compte de solidarité d’assurance chômage prendra le relais. Le solde éventuel du compte individuel d’assurance chômage reviendra à l’assuré au moment de son départ en retraite. Il pourra soit l’utiliser pour accroître le montant de sa pension, soit l’encaisser sous la forme d’un versement forfaitaire.

Améliorer la gestion des actifs

Dans le cadre du système actuel, le capital du fonds d’assurance sociale, dont la valeur s’élève à environ 450 milliards d’EGP (plus de 75 milliards de $ E.-U.), est investi principalement dans des emprunts d’Etat à faible rendement. Le nouveau système vise précisément à diversifier le portefeuille de placements du fonds.

Un conseil de direction des investissements, constitué d’experts des secteurs privé et public, sera nommé lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi en janvier 2012. Ce conseil sera chargé d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie visant à investir entre 35 et 45 pour cent des actifs du fonds dans des placements non étatiques. Le solde des actifs restera investi en bons du Trésor, obligations et autres placements étatiques classiques, et servira à financer le passif de l’ancien système.

La nouvelle loi stipule qu’environ 40 pour cent des fonds générés annuellement par le nouveau système seront investis dans un portefeuille diversifié comprenant des titres financiers de sociétés non cotées, des biens immobiliers, des terrains et des obligations de sociétés. Cette stratégie d’investissement offre la possibilité de rendements plus élevés, mais comporte également plus de risques. Le taux de rendement à long terme attendu sur les placements du fonds d’assurance sociale s’établit dans une fourchette comprise entre six et dix pour cent, avec un taux moyen de huit pour cent.

Difficultés de mise en oeuvre du nouveau système

Bien que le projet de réforme ait fait l’objet de nombreux débats et amendements avant l’adoption définitive de la loi portant réforme du système de sécurité sociale, la mise en œuvre du nouveau système pose un certain nombre de défis majeurs.

Compte tenu de l’envergure et du caractère novateur de la réforme, sa mise en œuvre exige la mise au point de nouvelles procédures et de nouveaux processus opérationnels et systèmes d’exploitation; cela suppose également de former le personnel et d’acquérir des programmes informatiques appropriés. Le personnel du NOSI, comme celui de certains ministères, d’organismes publics et privés et d’autres institutions, devront apprendre à utiliser les procédures et les logiciels propres au nouveau système.

D’autre part, le système actuel continuera de s’appliquer à toute personne qui y aura adhéré avant le 31 décembre 2011, qui choisit de rester couverte par ce système ou par les deux systèmes à la fois. Tout assuré pourra demander son transfert vers le nouveau système, mais le système actuel devrait donc continuer de fonctionner pendant encore 75 ans environ.

Au-delà des difficultés considérables engendrées par ces dispositions, la mise en œuvre du nouveau système pourrait également être compromise par le climat d’incertitude politique et économique régnant actuellement en Egypte, qui pourrait affecter la portée du programme de réformes ou le calendrier de sa mise en œuvre. En dépit des obstacles auxquels pourrait se heurter la mise en oeuvre du nouveau système, il est indéniable que la réforme adoptée vise à renforcer la solidarité sociale, à garantir la viabilité financière du système, à améliorer la redistribution des revenus et à assurer une meilleure protection sociale à la majorité de la population.
Mme Mervat Abd es Salem Sabreen, chercheur principal en sciences économiques, Ministère des Finances, Egypte.
Dr Maait, Ministre adjoint des Finances, Egypte.
Les auteurs remercient Mme Sara Saleh, actuaire-analyste au ministère égyptien des Finances, pour son aide à la préparation de cet article.