Employment centre, France. Photo: Getty

Les marchés du travail font ainsi face à des bouleversements qui ne se limitent pas aux aléas de la conjoncture économique et financière mais concernent aussi, plus profondément, des mutations structurelles. Face à ces bouleversements, les programmes d’activation sont plus que jamais nécessaires afin de permettre une requalification réussie de la main-d’œuvre. Néanmoins, et compte tenu de l’impact budgétaire de la crise sur la sécurité sociale (notamment en termes de pression sur les dépenses), l’augmentation des demandeurs d’emploi questionne le maintien de programmes toujours plus onéreux et dont l’efficacité diminue à mesure que la garantie de retrouver un travail s’éloigne.

Le rôle des programmes d’activation

Les mesures d’activation se définissent principalement par deux caractéristiques:

• elles sont ciblées sur les personnes d’âge actif, sans emploi et en capacité de travail, qui perçoivent une prestation de remplacement du revenu;
• elles assujettissent le versement des prestations au respect d’obligations en matière de disponibilité pour l’emploi et de recherche d’emploi.

L’incidence de ces stratégies sur le chômage tient, d’une part, au fait qu’elles assurent la participation des chômeurs à des services liés à l’emploi et, d’autre part, à la possibilité qu’elles offrent de contrer l’effet potentiel de désincitation propre au versement de prestations, en imposant des obligations de participation, en contrôlant le respect des conditions d’admissibilité et en faisant planer la menace de sanctions temporaires (OCDE, 2010).

Le modèle d’activation scandinave à l’épreuve de la crise

La Suède, la Finlande et le Danemark ont adopté des politiques d’activation dès le début des années 1990. D’abord testée sur les populations les plus fragiles comme les jeunes, les immigrés et les chômeurs de longue durée, cette pratique s’est peu à peu étendue jusqu’à inclure l’ensemble des chômeurs (Bonoli, 2010).

S’il est vrai que le modèle scandinave est parvenu à combiner croissance économique et protection sociale et, ainsi, à faire de la « flexicurité » l’expression d’une combinaison réussie entre l’adaptabilité à un environnement international changeant et une protection sociale capable de protéger les personnes contre les conséquences les plus brutales de ce changement structurel, il convient de ne pas sous-estimer les conséquences des pressions que connaissent actuellement les gouvernements pour la réduction des budgets sociaux et à l’impact, plus général, de ce nouveau contexte sur les programmes d’activation:

• la question du maintien de ces politiques est posée: le rapport coût/efficacité est mis à mal dès lors que l’augmentation des dépenses, liée au nombre toujours plus important d’allocataires, s’accompagne d’un marché du travail toujours plus étroit;
• ces politiques perdent également de leur efficacité en période de récession, car, en raison de l’augmentation du nombre de chômeurs, les services publics de l’emploi doivent réduire la fréquence de leurs interventions auprès des différents demandeurs d’emploi;
• du point de vue des bénéficiaire, les conditions à remplir pour toucher l’indemnité chômage tendent à se durcir (rétrécissement de la période d’indemnisation) alors que, parallèlement, les obligations se multiplient (augmentation du nombre d’employeurs à rencontrer par semaine et du nombre de formation à suivre et des pressions grandissantes pour l’acceptation d’un changement de résidence ou de métier, etc.);

 
Mais la crise est aussi révélatrice d’un problème plus profond: le fort dynamisme qu’impliquent ces mesures – qui permettent de multiplier les passages d’un emploi à l’autre et, surtout, offre la possibilité aux employeurs de se séparer de ses employés sans indemnité ou plan social – conduit à une constante remise en cause de la productivité des employés. Dans ces conditions, certains « groupes » de personnes sont de plus en plus exclus du marché du travail (Daguerre, 2006; Sereni, 2009).

Dans ces conditions, et face à l’émergence d’une société de longue vie, composée d’un tiers de personnes de plus de 60 ans, les seniors feront l’objet d’une marginalisation croissante si les programmes d’activation ne se ciblent pas d’avantage sur les besoins particuliers qui découle de ce nouveau contexte démographique. De manière plus générale, ces programmes doivent s’inscrire dans une nouvelle «gestion des âges», autrement dit une nouvelle manière d’aborder le vieillissement d’une population toujours en capacité de travail.

D’autre part, la prévalence croissante d’une économie hautement productive dans un monde de plus en plus globalisé et compétitif engendre une vulnérabilité croissante des nouveaux entrants sur le marché du travail et met sous pression ces «nouveaux actifs» dans l’acquisition accrue de compétences en général, et cognitives en particulier. Les mesures d’activation doivent ainsi s’accompagner d’un accès facilité à l’éducation supérieure, à la formation continue et de «politiques d’investissement social»: cibler la pauvreté des enfants et leur garantir de meilleures conditions d’apprentissage doit à la fois permettre de mieux prévenir l’exclusion et préparer une main d’œuvre mieux formée, qualifiée, flexible et adaptée à une économie hautement productive.

Pour ne pas s’écarter de l’idée originelle à la base des programmes d’activation (la requalification de la main-d’œuvre sans interruption ni chômage), ces mesures doivent s’inscrire dans des politiques de sécurité sociale préventives et proactives, s’adapter à des contextes socio-économiques différents de ceux de leur mise en œuvre et, ainsi, se cibler davantage sur les groupes de personnes à risques, comme les travailleurs âgés, les handicapés mentaux ou les nouveaux entrants sur le marché du travail.

L’expérience montre qu’il faut à tout prix éviter que les personnes perdant leur emploi entrent dans la spirale de la dépendance et soient prises au piège du chômage, que ce soit par l’octroi de prestations d’invalidité ou de préretraite. Ceci rend encore plus important les programmes de réinsertion professionnelle, surtout pour les plus vulnérables. Par ailleurs, une approche davantage préventive, axée sur l’activation, devrait faciliter à la fois une intégration accrue sur le marché du travail et une meilleure employabilité, principalement par des investissements en matière d’éducation, de formation et d’orientation.

Bibliographie

Bonoli, G. 2010. The political economy of active labour market policy (RECWOWE Working paper on Reconciliation of work and Welfare in Europe). Edinburgh, Reconciling Work and Welfare in Europe. < http://www.socialpolicy.ed.ac.uk/__data/assets/pdf_file/0010/39268/REC-WP_0110_Bonoli.pdf> (consulté le 18.05.2010).

Daguerre, A. 2006. «Les politiques de retour à l’emploi aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et en France». Critique internationale 2006/4-6, No 31, p. 69-94. < http://www.monde-diplomatique.fr/2005/06/DAGUERRE/12554> (consulté le 13.05.2010).

OCDE. 2009. Faire face à la crise de l’emploi: les réponses des politiques sociales: Thème 2: Maintenir la politique d’activation pendant la crise (Document de référence - Réunion de l’OCDE au niveau ministériel sur l’emploi et le travail). Paris, Organisation de coopération et de développement économiques. < http://www.oecd.org/dataoecd/55/28/43766297.pdf> (consulté le 18.05.2010).

Séréni, J.-P. 2009. La social-démocratie à l’épreuve: Les parts d’ombre du paradis danois. < http://www.monde-diplomatique.fr/2009/10/SERENI/18225> (consulté le 13.05.2010).