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¿Por qué es necesaria una reforma?

Garantizar la sostenibilidad financiera

Las dificultades financieras del régimen de seguridad social de Turquía se derivan de una serie de factores. Los ingresos se han visto limitados por el alto nivel de empleo informal en el país, la declaración de ingresos inferiores a los obtenidos realmente la que se utiliza para el cálculo de las cotizaciones, un bajo nivel de recaudación de las cotizaciones, y una disminución del nivel de los pagos en concepto de cotizaciones. Los gastos han aumentado principalmente debido a la tendencia a la jubilación anticipada, la mayor duración de los pagos de las pensiones debido al aumento de la esperanza de vida, los pagos excesivamente generosos de los seguros que se traducen en un desequilibrio financiero, y la escasa vinculación entre el nivel de las cotizaciones pagadas y las pensiones reales pagadas.

El impacto de la jubilación anticipada en la salud financiera del sistema constituyó una de las cuestiones más importantes abordadas por la reforma. Hasta el 60 por ciento de las personas que se jubilaron no había alcanzado la edad legal de la jubilación, establecida en 60 años para los hombres y en 58 años para las mujeres. Sin embargo, la esperanza de vida al nacer es de 73,6 años, de conformidad con la OCDE, y aunque ésta es casi seis años inferior al promedio de la OCDE, Turquía registró uno de los mayores incrementos de la esperanza de vida de cualquier país entre 1960 y 2008, lo que conlleva un creciente riesgo para la sostenibilidad financiera del sistema. Otras cuestiones que afectaron al régimen fueron la elevada tasa de sustitución de los ingresos, una escasa relación entre los ingresos y las prestaciones del régimen de pensiones, y el método de ajuste anual de las pensiones.

Asegurar unas normas de seguridad social uniformes

Uno de los objetivos más importantes de la seguridad social es limitar la desigualdad social. A tal efecto, el Estado tiene la responsabilidad de crear un sistema de seguridad social con derechos y obligaciones iguales para todas las personas. Esta obligación está consagrada en el artículo 60 de la Constitución de Turquía: “Todas las personas tienen derecho a la seguridad social. El Estado adoptará todas las medidas necesarias y establecerá la organización para el suministro de seguridad social.”

Sin embargo, el derecho a una pensión, las condiciones para acceder a los servicios de asistencia médica y la prestación de dichos servicios fueron definidos de diferente modo por distintas leyes para cada categoría de trabajador: los empleados en el marco de un contrato de servicios, los trabajadores independientes, los funcionarios, los agricultores y los trabajadores agrícolas. Estos diferentes regímenes fueron gestionados por instituciones separadas.

La compleja legislación, la pesada burocracia, la insuficiente infraestructura de tecnología de la información (TI) y las cuestiones relativas al personal, impidieron que las instituciones de seguridad social funcionaran eficazmente, por lo que fue difícil coordinar el sistema y garantizar la uniformidad de las normas. Esto, a su vez, ocasionó una serie de problemas para los beneficiarios, como retrasos en la notificación de su derecho a percibir una pensión – en particular para aquéllos que habían prestado servicios durante años en diferentes tipos de empleo – y en la obtención de informes médicos o en el acceso a los servicios de asistencia médica.

Anticipar los cambios demográficos

En la actualidad, Turquía cuenta con una población relativamente joven, pero los datos de los censos publicados a principios de 2010 muestran que el grupo de edad de mayores de 65 años aumentó casi un 3,9 por ciento en 2009. Ese mismo año, la tasa de crecimiento de la población menor de 29 años cayó del 0,52 por ciento al 0,32 por ciento. Las previsiones muestran que la tasa de población mayor de 65 años en relación con la población de edades comprendidas entre los 0 y los 64 años aumentará del 7 por ciento al 14 por ciento en tan sólo 27 años. Estos factores, unidos a la reducción de la tasa de fertilidad total a 2,12 nacimientos por mujer en 2009 – en relación con algo más de 6 registrados en 1960 – significa que Turquía se enfrentará a un envejecimiento relativamente rápido de su población en comparación con los principales países industrializados, así como a un deterioro en la tasa de dependencia total, lo cual tendrá consecuencias significativas para los regímenes de seguridad social.

Principales reformas emprendidas

A partir de 2006, las autoridades turcas introdujeron una nueva e importante legislación sobre la seguridad social: la Ley del Instituto del Seguro Social y la Ley del Seguro de Salud General (1). Las reformas emprendidas tuvieron por objeto afrontar el déficit financiero, crear un régimen de seguridad social sostenible y sólido para las futuras generaciones, y garantizar servicios uniformes de elevada calidad para todos los ciudadanos. Las leyes se centraron en tres ámbitos principales:

- la disponibilidad de normas y de igualdad para todos con respecto a los derechos y obligaciones en materia de seguros;
- el establecimiento de un seguro de salud universal que ofrezca un servicio igual y justo a todos los ciudadanos, y
- la introducción de una protección más eficaz contra la pobreza a través de un régimen de seguridad social accesible y sostenible a nivel financiero, gestionado mediante una sólida estructura institucional.

En 2002 comenzaron a realizarse estudios para preparar la legislación en el marco del “Plan de Acción de Emergencia” del Gobierno, y se invitó a participar en los mismos a expertos provenientes de todos los grupos de las partes interesadas. A lo largo del proceso de reforma, se tuvieron en cuenta y reflejaron en la legislación las propuestas, críticas y aportes de los interlocutores sociales, las instituciones públicas, las organizaciones no gubernamentales y los medios de comunicación.

Cambios paramétricos al régimen de pensiones

Se reformaron todos los parámetros fundamentales del régimen de pensiones incluidos la edad de jubilación, el número de días de cotización exigidos para tener derecho a una pensión, la tasa de sustitución de los ingresos y el coeficiente de valorización – utilizado para actualizar los ingresos de períodos anteriores.

Un cambio fundamental introducido por la legislación de 2006 fue el incremento gradual de la edad de la jubilación, comenzando en 2036, hasta alcanzar los 65 años para hombres y mujeres en 2048. El número de días de cotización exigidos para tener derecho a una pensión también se incrementó de 7.000 a 9.000 para los trabajadores independientes y funcionarios, y a 7.200 para otros trabajadores.

La tasa de acumulación anterior era una de las más elevadas de los países de la OCDE, y diminuyó a medida que aumentó la duración del período de trabajo, por lo que fomentó la jubilación anticipada y puso en peligro la sostenibilidad del sistema. La nueva ley (2) revisó la tasa de acumulación para establecer una tasa uniforme del 2 por ciento por cada año, lo que representó un mayor incentivo para que los asegurados permanecieran durante más tiempo en el sistema, y contribuyó a aumentar los ingresos del sistema y a reducir sus gastos.

Además de estos importantes cambios, se modificaron otros parámetros para uniformizar los diferentes regímenes de seguridad social. En particular, se suprimió el régimen para los trabajadores independientes y sus derechos y obligaciones en relación con el seguro de jubilación y de salud se armonizaron con los de los trabajadores asalariados y los funcionarios. Al mismo tiempo, se rediseñaron el método de cálculo y la tasa de cotización de los trabajadores independientes a fin de fomentar el cumplimiento de las obligaciones. En la actualidad, los trabajadores independientes pueden acceder más fácilmente al seguro de salud, pueden beneficiarse del seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y pueden tener derecho asimismo a otras prestaciones, como servicios de enfermería, apoyo en caso de incapacidad temporal y asignaciones para gastos de sepelio.

Como consecuencia de estos cambios paramétricos, se han realizado algunos avances en lo que respecta a la mejora de la situación financiera del sistema. El cuadro 1 muestra que, después de la reforma emprendida en 2006, la tasa de incremento de los ingresos ha superado en general la tasa de incremento de los gastos, por lo que en 2010 se recuperó la tasa de compensación (relación entre ingresos y gastos) hasta el 78 por ciento. Para 2011, se prevé que la tasa de compensación mejorará aún más.

El cuadro 2 muestra cómo aumenta el número de afiliados sujetos a la administración del Instituto del Seguro Social (SSI). De conformidad con estas cifras, el número de personas activas aseguradas ha aumentado de 13,4 millones a 17 millones en los seis últimos años, lo que supone un incremento de aproximadamente un 28 por ciento. El número des personas pasivas aseguradas y de personas dependientes ha pasado de 2,2 millones a 4 millones, respectivamente, en el mismo período. La tasa de personas activas/pasivas, que actualmente está establecida en 1,90, ha comenzado a recuperarse y no tardará en alcanzar el nivel de antes de la reforma.

Reorganización de la estructura institucional

Antes de la reforma, se contaba con tres instituciones diferentes de seguridad social: para los trabajadores asalariados, para los trabajadores independientes y para los funcionarios, cada una de ellas con sus propios departamentos, infraestructura de TI, política de recursos humanos y métodos de aplicación.

El proceso de formulación de políticas y la gestión financiera de la seguridad social se fusionaron en una única institución, el SSI, con el objetivo de garantizar un moderno régimen de seguridad social justo, eficaz, de fácil acceso, sostenible en términos económicos y actuariales y fundamentado en los principios internacionales del seguro social. Desde su creación, el SSI ha tenido por objeto ser ejemplar en la ejecución de sus proyectos.

Uno de los principales objetivos de la reforma organizativa fue fortalecer el acceso local y acercar geográficamente los servicios a los afiliados. El SSI, que cuenta con aproximadamente 26.000 trabajadores, dispone en la actualidad de redes de servicio en todo el país. Además de oficinas provinciales en 81 ciudades, se han abierto más de 300 centros de la seguridad social, que funcionan como ventanillas únicas, de tal modo que los ciudadanos pueden acceder a casi todos los servicios sin necesidad de desplazarse a las oficinas provinciales o a la sede.

Esta estructura nacional debe ser apoyada por complejos sistemas de tecnología de la información y la comunicación (TIC), y una de las principales prioridades del SSI recientemente creado era mejorar la capacidad y la tecnología de su infraestructura de TI. Se adoptó una medida importante al adquirirse aproximadamente 13.000 ordenadores y 9.000 impresoras para las oficinas centrales y provinciales. El SSI también diseñó un programa informático avanzado, denominado MEDULA, para gestionar el sistema del seguro de salud, que permite supervisar datos como la identificación de los pacientes y los expedientes médicos, así como los pagos realizados. Además, el acceso a la asistencia médica se simplificó mediante la supresión del certificado de salud y la utilización de tarjetas de identidad para que los asegurados y jubilados tuvieran acceso a las instituciones de asistencia médica. También se han ampliado las transacciones en línea para los asalariados y los trabajadores independientes, como la inscripción y las declaraciones mensuales.

El camino a seguir

Las reformas introducidas mediante la Ley del Instituto del Seguro Social y la Ley del Seguro de Salud General han constituido, con diferencia, los cambios más generales introducidos en el régimen de seguridad social en la historia de la República de Turquía. Las reformas no sólo afectan a los 74 millones de habitantes turcos, sino que también tienen por objeto garantizar la sostenibilidad del sistema para las futuras generaciones. Se han realizado grandes avances para el logro de este objetivo, pero la seguridad social es un sistema vivo y debe evolucionar continuamente en consonancia con los cambios socioeconómicos. La reforma y sus efectos seguirán supervisándose de cerca.

Notas

(1) La Ley del Instituto del Seguro Social, núm. 5502 (2006) y la Ley del Seguro de Salud General, núm. 5510 (2008).

(2) Ley del Seguro de Salud General, núm 5510 (2008).

Artículo proporcionado por la UE y el Departamento de Relaciones Exteriores del Instituto del Seguro Social de Turquía, organización miembro de la AISS. El Instituto del Seguro Social está dispuesto a compartir su experiencia de este amplio proceso de reforma con la comunidad internacional de la seguridad social.