La política familiar: una gran amplitud

Desde que se promulgaron las primeras leyes de asistencia social a finales del siglo XIX hasta llegar al conjunto de mecanismos socio-fiscales contemporáneos, incluida la creación de una rama sobre la Familia en la Seguridad Social durante el periodo de la postguerra, las políticas familiares no ha cesado de expandirse.

A las prestaciones gestionadas por las Cajas de Asignaciones Familiares (CAF) hay que añadir otros gastos públicos, directamente pagados a las familias por hijo(s) a cargo o asociadas a los beneficios acordados por dichos cuidados infantiles. Algunas de estas ayudas se encuentran en la intersección con otras políticas, como las de vivienda, educación, empleo o de lucha contra la pobreza. A las prestaciones familiares monetarias «clásicas» hay que agregar, en particular, una parte de los subsidios de vivienda, de las ayudas fiscales derivadas de las particularidades del sistema fiscal francés, y de las prestaciones diferidas materializadas en los beneficios familiares que complementan la jubilación.

Se puede descomponer la política familiar en cuatro círculos concéntricos que incluyen los principales gastos.

• En un primer círculo, se encuentran los gastos por concepto de «familia» y por «maternidad» tal y como se presentan en las nomenclaturas estadísticas europeas. Además de las asignaciones familiares de las CAF, en este grupo también se incluyen los gastos de la ayuda social destinada a la infancia, gestionados por los entes territoriales, y los gastos por maternidad, gestionados por el seguro de enfermedad. El total de estos gastos representa el 3 por ciento del PIB.
• Asimismo, se deben considerar ciertos mecanismos que contribuyen a redistribuir la renta a favor de las familias. Los subsidios de vivienda y ciertas prestaciones mínimas sociales incorporan en sus baremos modulaciones que funcionan según la composición de la familia. Con este grupo, el gasto asignado a la Familia asciende al 3,3 por ciento del PIB.
• También deben incluirse los beneficios que adoptan la forma de deducciones fiscales. Frecuentemente se habla de «gastos fiscales» —en el sentido de que son pérdidas de ingresos fiscales— que complementan los gastos sociales. Esas deducciones fiscales a favor de las familias abarcan distintos beneficios asociados a los hijos en el cálculo de los impuestos. Al añadir las deducciones fiscales a favor de las familias, el gasto asignado a la Familia y la maternidad alcanza el 4 por ciento del PIB.
• Por último, para establecer un amplio perímetro de la política familiar, es necesario relevar los beneficios familiares que complementan la jubilación: la bonificación de la pensión por hijos, el aumento de la duración del seguro. Considerado así, en sentido amplio, el gasto social asignado a la Familia y la maternidad representa el 5 por ciento del PIB.

Con sus convenciones de comparación, la OCDE considera que Francia ocupa, con cerca de cuatro puntos del PIB, el primer lugar de la lista en términos de gasto de la política familiar.

Preocupación creciente sobre la primera infancia

La expansión de la actividad femenina y las nuevas medidas adoptadas, con el fin de estimularla, en favor de las familias se ha concretado —desde los años 70— en intervenciones cuyos destinatarios son los niños en edad preescolar.

La estrategia dirigida a los niños en edad preescolar tiene tres ejes de acción:

• el aumento del número y de las ayudas a la financiación de los servicios de acogida (guarderías);
• el desarrollo de prestaciones que cubran una parte de los gastos de guarda a través de una auxiliar maternal;
• la remuneración de los permisos parentales cuando uno de los progenitores abandone parcial o totalmente el mercado de trabajo.

A partir de 1970, el Estado y las CAF empezaron a subvencionar las guarderías. En 1977, las nodrizas, que fueron renombradas como auxiliares maternales, obtuvieron reconocimiento legal. A partir de 1980, las CAF empezaron a prestar ayuda financiera a los progenitores empleadores. En 1983, las CAF celebraron «contratos de guardería» con los municipios inversores. En 1989, se introdujeron deducciones fiscales para los gastos de guarda infantil.

En 1985, con un gobierno de izquierdas, se creó una asignación parental de educación (APE) dirigida al progenitor (de manera casi sistemática, la madre) que renunciase parcial o totalmente a su actividad profesional para dedicarse a la educación de sus hijos (a partir del tercer hijo). Esta asignación se sitúa en el punto de intersección de las medidas encaminadas a reducir el desempleo y las medidas clásicas de la política familiar.

En 1986, con un gobierno de derechas, se instauró una asignación para la guarda infantil a domicilio (AGED, según las siglas en francés) que, de hecho, favorecía a las familias acomodadas pero que también propiciaba el desarrollo de empleos en el sector de los servicios, combatiendo al mismo tiempo el trabajo no declarado.

Después de la creación en 1990 de la ayuda a las familias para la contratación de una auxiliar maternal acreditada (AFEAMA, según sus siglas en francés), la Ley sobre la familia de 1994 extendió el beneficio de la APE al segundo hijo.

Por un lado, las prestaciones brindan a los padres (la madre) la oportunidad de interrumpir su actividad profesional para cuidar de sus hijos; por otro lado, las prestaciones ayudan a los padres a conseguir una guarda para sus hijos mientras que ellos trabajan. El fundamento del desarrollo de los centros de guardería colectivos, de las prestaciones individuales para la guarda infantil y de la remuneración de los permisos parentales se basa en el principio de la «libre elección». Las autoridades públicas respaldan todas las aspiraciones de las familias (de las madres): ya sea ser —o convertirse— en amos(as) de casa, o ejercer una actividad profesional.

Los diferentes parámetros de estas distintas modalidades de intervención han sido objeto de múltiples debates, y de evoluciones en direcciones muy dispares. La AGED, por ejemplo, dio lugar, como todas las ventajas fiscales asociadas a la guarda de hijos, a adaptaciones más o menos favorables según quién ocupase el poder político. Nuevamente, las tensiones se han ido relajando (quizás antes de que vuelvan a aparecer otra vez) y lo que se persigue en la actualidad es desarrollar todas las modalidades posibles de la oferta de la guarda infantil.

Los niños en edad preescolar como prioridad contemporánea

Las medidas adoptadas también aspiraban a simplificar un mecanismo que todo el mundo consideraba que estaba demasiado disperso. Así pues, en 2004 se creó la prestación de guarda de los niños pequeños (PAJE, según sus siglas en francés).

La PAJE responde al doble objetivo de simplificar la legislación a favor de la guarda de niños pequeños y de favorecer la libre elección de los progenitores. Esta prestación les permite elegir el tipo de guarda que juzgan preferible para su hijo o reducir —incluso interrumpir— su actividad profesional para dedicarse a la educación de su hijo. Cuando se produce un nacimiento o adopción, las familias pueden obtener esta nueva prestación que sustituye a cinco prestaciones anteriores. Incluye una prima por nacimiento o adopción y una prestación de base. También comprende un complemento de libre elección de la actividad (CLCA, según sus siglas en francés), un complemento de libre de elección del modo de guarda (CMG, según sus siglas en francés). Este último lo obtienen aquellos padres que ejercen una actividad profesional y deciden contratar un servicio de guarda infantil a domicilio o, más frecuentemente, el servicio de una auxiliar maternal. Este complemento sustituye a la AFEAMA y la AGED. El CLCA sustituye a la APE y se diferencia en que puede ser obtenido desde el primer hijo.

Para que también participen en esta evolución general de la guarda de los niños en edad preescolar, las empresas han sido llamadas a movilizarse. Se ha ofrecido al sector privado la posibilidad de abrir y gestionar servicios con subvenciones. Las empresas pueden obtener créditos fiscales si adoptan medidas en favor de sus empleados con hijos a cargo. Desde 2004, pueden obtener una subvención pública (de hasta el 80 por ciento de la inversión) para crear su propia guardería.

A lo largo de 25 años, el esfuerzo a favor de los niños en edad preescolar ha seguido creciendo. Las ayudas específicas destinadas a la infancia en edad preescolar han pasado de ser una cuarta parte del importe de las prestaciones familiares desembolsado por las CAF a ser una tercera parte del mismo. Además, los entes territoriales se han implicado seriamente en el desarrollo de las modalidades de guarda hasta conseguir una oferta total de 350 000 plazas en 2008.

Durante los últimos años no se han producido innovaciones radicales notables pero sí que cabe destacar algunas importantes reflexiones que han tenido lugar. Desde 2007 se evocan ocasionalmente dos proyectos, muy convergentes. Se trata de evolucionar hacia un «servicio público de la infancia en edad preescolar» o bien de establecer un «derecho exigible a una modalidad de guarda». En ambos casos el principio, inspirado en las políticas de los países escandinavos, consiste en proponer una solución de guarda para todos los niños con menos de tres años. Precisamente, los países de Europa septentrional destacan por tener las políticas más sustanciales y mejor consideradas en materia de infancia en edad preescolar.

En el caso de Francia, la evolución hacia una restructuración semejante (servicio público o derecho exigible) supone una refundición general de la gobernanza de la política familiar francesa, lo cual no está actualmente dentro de los planes nacionales.

A título general, cabe destacar que la orientación que han tomado las políticas de prestaciones familiares hacia la prioridad de la infancia en edad preescolar va acompañada, claro está, del relativamente buen estado demográfico del país. No obstante, conviene señalar que la correlación entre el nivel del gasto, la calidad de la oferta de guarda y la natalidad es escasa. El modelo francés no es exportable como «solución» a las preocupaciones demográficas de los países desarrollados.

de Julien Damon, Profesor asociado en el à Institut d'Etudes Politiques de Paris (Sciences Po)

El Premio de Buenas Prácticas para Europa

El Premio de Buenas Prácticas para Europa fue concedido a la Caja Nacional de Asignaciones Familiares de Francia por la creación del sitio Internet «mon-enfant.fr» , que ofrece información pormenorizada sobre soluciones en materia de cuidado infantil a las familias y profesionales en todo el país.

Véase también

Perfil nacional de la AISS: Francia >>