Este mecanismo reduce automáticamente las prestaciones en épocas de déficit, y por lo tanto evita, lo que en Suecia se conoce como "déficit de solvencia". El mecanismo restaura automáticamente la indexación a medida que la solvencia del régimen lo permite. Tras ocho años de aumentos reales en las pensiones, este mecanismo provocó por primera vez en 2010, la reducción de las prestaciones y del capital teórico de la pensión. A pesar de algunas modificaciones, la respuesta central en materia de políticas ha sido la de mantener las reglas básicas del sistema, en particular, el mecanismo de equilibrio automático, con el fin de garantizar la estabilidad financiera del sistema de pensiones.

Como resultado, muchos pensionistas han visto reducidas sus prestaciones, pero el impacto fue atenuado por las respuestas en materia de políticas - un cambio en las normas contables para la indexación que supuso una reducción menor en 2009 (aunque para ser más alta en los años siguientes) y recortes fiscales para los jubilados. Una pensión mínima garantizada para los jubilados con bajos ingresos ha servido de amortiguador para los pensionistas con este tipo de ingresos.

El presente artículo investiga cómo el mecanismo de equilibrio automático puede, reflejar y fomentar un entorno de formulación de políticas dirigido a otorgar prioridad al objetivo a largo plazo de estabilidad financiera respecto de preocupaciones más inmediatas en relación con el mantenimiento de los niveles de las prestaciones. Evidentemente, la elección de un mecanismo de equilibrio automático implica ventajas e inconvenientes. La experiencia sueca destaca la idea de que la aceptación del "costo" de la reducción de las prestaciones puede ofrecer ventajas importantes, incluyendo la sostenibilidad financiera y un grado de aislamiento político.

Indexación anual de las cuentas y de las pensiones teóricas

El sistema público de pensiones de Suecia se compone de dos prestaciones diferentes relacionadas con los ingresos: la Inkomstpension , en la que se centra el presente artículo, y la Premium Pensión de capitalización total. Una pensión garantizada financiada por los impuestos también proporciona un apoyo complementario para los jubilados que perciben las Inkomstpension s bajas.

La Inkomstpension es un régimen de pensiones financiado mediante el reparto y que cuenta con un fondo de estabilización importante. Debido a que la cuantía de la prestación Inkomstpension es una función de las cotizaciones pagadas a lo largo de la vida, del rendimiento teórico (o tipo de interés) de dichas cotizaciones y de la esperanza de vida, el régimen es a menudo mencionado como uno de cotización teórica definida (NDC). Aquí, los pagos en concepto de "interés" se conocen como indexación.

La base para el cálculo de la indexación de las cuentas y de las prestaciones, es el aumento del ingreso medio. Cuando la pensión inicial es calculada, es decir, cuando el valor de la cuenta teórica se convierte en una anualidad, la pensión se incrementa teniendo como fundamento una tasa de crecimiento anual asumida para el índice de ingresos del 1,6 por ciento. Este tipo de interés adelantado, que aumenta la pensión inicial, a continuación se deduce cada año del crecimiento del índice. Así, la Inkomstpension será ajustada anualmente con arreglo al cambio en el índice de ingresos menos 1,6 puntos porcentuales.

Sin embargo, de conformidad con la ley actual (2), 2 determinadas situaciones constituyen excepciones a la indexación de los ingresos regulares de las cuentas y de las prestaciones. Estas excepciones se rigen por un mecanismo de equilibrio automático, basado en un ratio de solvencia de los activos en relación con las obligaciones (véase el cuadro 1). (3) El mecanismo de equilibrio se activa siempre y cuando el estado de cuenta del sistema de la Inkomstpension muestre que las obligaciones son mayores que los activos, en cuyo punto, el déficit se elimina automáticamente mediante la reducción de la indexación de las prestaciones y de las pensiones teóricas de los trabajadores. Los superávit posteriores se utilizan para restaurar gradualmente la indexación a su nivel previo a la reducción (ver figura 1). Este mecanismo tiene por objeto garantizar, de forma automática, un sistema de pensiones financieramente estable, en cierto sentido, en cumplimiento del carácter de "cotización definida" de lo que es esencialmente un sistema de reparto.

Pensión garantizada

Para aquellos con Inkomstpensions muy bajas, Suecia proporciona una pensión mínima garantizada. La pensión garantizada se financia mediante los impuestos generales como parte del presupuesto del Estado y no mediante las cotizaciones. La cuantía de la pensión mínima depende del estado civil y de los años de residencia, con reducciones para las personas con menos de 40 años de residencia. La prestación de garantía se formula como un complemento, lo que disminuye para aumentar los niveles de la Inkomstpension y es anualmente indexada en función del Índice de Precios al Consumidor (IPC). En 2009, el 42 por ciento de todos los jubilados, y el 26 por ciento de los "nuevos" jubilados, contaban con alguna cuantía de la prestación garantizada.

Siempre que un jubilado tenga una Inkomstpension baja que le otorgue derecho a una garantía adicional, un aumento o disminución de la Inkomstpension debido a una indexación normal o de equilibrio, es total o parcialmente compensado por un aumento o disminución concomitante de la cuantía garantizada.

Respuestas en materia de políticas a la indexación negativa de la Inkomstpension en 2010

El mecanismo de equilibrio automático para la Inkomstpension fue impulsado por el déficit de solvencia al 31 de diciembre de 2008, siendo la primera vez que la tasa de equilibrio caía por debajo de la unidad desde la introducción del nuevo sistema. El valor de los activos totales fue de un 3,28 por ciento menos que el valor de las obligaciones (tasa de equilibrio de 0,9672).

Este déficit, al menos en parte, reflejó el impacto de la crisis financiera mundial. El fondo de estabilización sufrió graves pérdidas en 2008, registrando una rentabilidad negativa del 21,6 por ciento. Si bien el impacto en el fondo de estabilización fue significativo, no fue de ninguna manera la única razón por la que los activos fueron inferiores a las obligaciones. El déficit también pudo ser remontado (artificialmente inducido) por una indexación excesiva de las cuentas y de las prestaciones, debido en gran parte a una estructura ligera y desfasada del índice de los ingresos, así como a un cambio en el código tributario que aumentó los ingresos medios considerados para la pensión registrados pero no reales.

De conformidad con las reglas que rigen el mecanismo de equilibrio, debería haberse aplicado el ratio al 31 de diciembre de 2008, a efectos de reducir la indexación de las cuentas y de las prestaciones para 2009/2010. Sin embargo, a la luz de las pérdidas del fondo de estabilización, los responsables de las políticas se preguntaron si era prudente dejar que el valor del fondo de estabilización, en una única ocasión, el último día de operaciones de cada año, afectara la indexación de las cuentas y de las prestaciones durante el año siguiente. Los métodos de cálculo alternativos, incluyendo el uso de una media del valor de los fondos durante el año o durante varios años, habían sido, de hecho, discutidos en el proyecto de ley original en el que se propuso el mecanismo de equilibrio automático. En 2009, el Gobierno, apoyado por el Grupo de las Pensiones, (4) propuso que se calculara la tasa de equilibrio en base a la media de los valores al 31 de diciembre de los últimos tres años. El cambio legislativo propuesto disminuiría, en efecto, la magnitud de la reducción de la indexación, debido a la pérdida en los activos del fondo de estabilización, con el inconveniente de hacer que estas reducciones continuaran por un período más largo.

El cambio fue promulgado pese a las críticas de los expertos. (5) Por consiguiente, la tasa de equilibrio aumentó de 0,9672 a 0,9826, reduciendo el efecto del equilibrio en 2010, de 3,28 a 1,74 puntos porcentuales. Un ajuste para una tasa de crecimiento del índice de ingresos de sólo el 0,3 por ciento en 2010, y el adelanto de la tasa de interés de 1,6 puntos porcentuales, originaría que la indexación final de las prestaciones Inkomstpension sea de menos 3,0 por ciento en 2010, (6) significativamente menor que el 4,5 por ciento previsto cuando el cambio legislado no había sido introducido. Del mismo modo, debido a que el IPC bajó en un 0,8 por ciento, la indexación de la pensión garantizada también fue nominalmente negativa en 2010.

Una segunda respuesta en materia de políticas fue la reducción de los impuestos para los jubilados mayores de 65 años. El recorte de impuestos más que compensó a aquellos con las Inkomstpensions más bajas, y por lo tanto una mayor pensión garantizada, por la reducción de la pensión. Los jubilados con las Inkomstpensions más altas y con poca o ninguna pensión garantizada aún sufrieron una pérdida en el ingreso neto de la pensión una vez deducidos los impuestos. El ingreso en concepto de pensiones después de impuestos se redujo en aproximadamente el 1 por ciento para un jubilado medio, mientras que la pérdida fue mayor para los jubilados con pensiones más elevadas.

Desde el punto de vista de los ingresos del Estado, el recorte fiscal redujo los ingresos fiscales anuales en una cifra estimada de 3,5 billones de coronas suecas. (7) Sin embargo, la indexación negativa de la Inkomstpension redujo las prestaciones anuales en unos 6 billones de coronas suecas, lo que a su vez provocó un aumento de las pensiones garantizadas y de las subvenciones a la vivienda por un costo estimado de 0,3 billones de coronas suecas.

Respuestas en materia de políticas a la continua indexación negativa de la Inkomstpension en 2011

La crisis financiera de 2008 marcó el comienzo de una recesión que significó una disminución de las ganancias y del crecimiento del empleo durante todo el año 2009. Ese mismo año, las cotizaciones al sistema de pensiones cayeron en un 0,2 por ciento. Este desarrollo, junto con la decisión de suavizar el valor del fondo de estabilización, que a su vez aplazó parte de la eliminación del déficit registrado en 2008, impuso una mayor tensión en la solvencia del sistema. De hecho, el déficit de los activos en relación con las obligaciones a finales de 2009, se incrementó del 7,6 al 10,4 por ciento del PIB, cuando la tasa de equilibrio (0,9549) ya registraba un déficit del 4,5 por ciento de las obligaciones. Como se señalara antes, una gran parte de este importante déficit se puede atribuir a la excesiva indexación previa de las cuentas y de las prestaciones debido a la estructura desfasada del índice de los ingresos antes mencionada. (8) Sin embargo, la elevada tasa de rentabilidad del fondo de estabilización del 19,3 por ciento en 2009, una notable recuperación de las perdidas del año anterior, contribuyó a evitar un déficit aún mayor.

A finales de julio de 2010, el índice de ingresos para el año siguiente terminó, con un aumento del 1,9 por ciento. Con una reducción del mecanismo de equilibrio de 4,5 puntos porcentuales, los saldos contables se indexarán en el 2,7 por ciento menos, mientras que las Inkomstpensions se indexaran en el 4,3 por ciento menos (2,7 por ciento - 1,6 por ciento). Los límites de las pensiones garantizadas aumentarán en un 0,9 por ciento, reflejando un aumento equivalente en el IPC a lo largo del período comprendido entre junio de 2009 a junio de 2010.

Queda por ver, cómo responderá el Parlamento sueco, aunque las reducciones fiscales, especialmente para los jubilados, están claramente en la agenda. En mayo, el Gobierno presentó un proyecto de ley proponiendo una nueva reducción fiscal para los jubilados, y tanto la Alianza del Gobierno como la oposición se han comprometido en la campaña de elecciones generales en curso, a reducir los impuestos para compensar a los jubilados por las pérdidas en sus Inkomstpensions .

Lecciones y conclusiones

Si bien algunas conclusiones son necesariamente provisionales, la experiencia sueca ofrece varias lecciones preliminares para los países que estén considerando embarcarse en una empresa similar.

En primer lugar, la elección de un mecanismo de equilibrio automático implica inevitablemente un cierto grado de reducción de las prestaciones en tiempos adversos. Cuando éstos llegan, el reto es "atenerse a las reglas" - para resistir las potencialmente notables presiones públicas y políticas para incurrir en desvíos. En el caso de Suecia, está claro que la crisis financiera y económica ha tenido un impacto significativo y negativo en el sistema de la Inkomstpension y especialmente en los afiliados a este plan, socavando potencialmente la confianza pública en el sistema. Frente a los recortes en las prestaciones, la respuesta central en materia de políticas en la legislación relativa a las pensiones ha sido, sin embargo, la de mantener las reglas básicas del sistema, en particular, el mecanismo de equilibrio automático, con el fin de garantizar la estabilidad financiera del sistema de pensiones. Sin embargo, la crisis, como primera prueba real del mecanismo de equilibrio, brindó una oportunidad para evaluar las características técnicas de éste, dando lugar a una modificación menor en el valor del fondo de estabilización.

En segundo lugar, en Suecia, las presiones por cambiar el curso, fueron sin duda minimizadas por la pensión mínima garantizada y las reducciones fiscales para los pensionistas, lo que sugiere que los mecanismos de equilibrio automáticos pueden ser más resistentes cuando se dispone de un apoyo adicional. Un buen diseño de las pensiones mínimas garantizadas protegió a los jubilados más pobres del peso de la crisis, mientras que las reducciones fiscales, algunas de las cuales ya han sido promulgadas y otras, propuestas para el próximo año, ofrecen otra fuente de alivio. En conjunto, estas medidas realmente mitigaron el efecto de las reducciones de las Inkomstpensions . Sin embargo, cabe señalar que la presión política detrás de las reducciones fiscales es una consecuencia no sólo de las reducciones automáticas de la Inkomstpension , sino de las peticiones de los jubilados para una imposición equitativa de los ingresos procedentes del trabajo y de las pensiones. Desde 2006, los trabajadores se han beneficiado de mayores reducciones fiscales que los jubilados, e incluso con las reducciones fiscales adicionales propuestas para los jubilados, éstos soportarán una carga fiscal superior a la de los trabajadores. Sin embargo, como la reducción de prestaciones se ha compensado en cierta medida con las reducciones fiscales, saber si el plan de pensiones sueco ha pasado realmente la prueba de la gestión de las reducciones de prestaciones en tiempos adversos, es un asunto que permanece aún sujeto a cuestionamiento.

En tercer lugar, si bien la reducción de las prestaciones realizada en Suecia probablemente tendrá un impacto negativo en la confianza del público en su sistema de pensiones, también, podría hablarse de déficits desatendidos y continuos debates sobre la reforma de las pensiones. Al aceptar ajustes (reducciones) automáticos y rápidos de las prestaciones actuales y futuras, es menos probable que el dolor se prolongue más allá del próximo año. Por otra parte, la estabilidad financiera automática del sistema sueco en gran medida sirve de escudo a los políticos para tener que presentar lo que muchos perciben como recortes inevitables de las prestaciones en tiempos difíciles. Suecia ha sido capaz de eludir algunas de las batallas políticas a las que hacen frente los regímenes de prestaciones definidas y "teóricas" afectados por la recesión, que deben atender la creciente necesidad de reducciones de las prestaciones y / o aumentos de las cotizaciones/impuestos. Sin reglas previamente definidas, estas decisiones no sólo serian mucho más difíciles, si no que como resultado, se consumiría más, el escaso y valioso tiempo y energía políticos.

Por último, incluso teniendo en cuenta las reducciones fiscales y el suavizamiento del valor del fondo de estabilización, no es menos sorprendente que hayan sido aceptados dos años consecutivos de reducciones significativas de las pensiones, teniendo en cuenta el contexto: un año electoral, finanzas públicas fundamentalmente sólidas, un gran fondo de estabilización y proyecciones del régimen de pensiones moderadamente optimistas a largo plazo. En contraste con muchos contextos de formulación de políticas-, el amplio acuerdo político y relativamente amplio acuerdo social sobre las pensiones en Suecia, junto con la lógica del sistema de la Inkomstpension y en particular su método de contabilidad y presentación, se espera creen un entorno en el que las reducciones de las prestaciones para aquellos con pensiones por encima del nivel de garantía, se consideren en general una respuesta aceptable frente a las limitaciones financieras y económicas. Es innecesario señalar que lo que funciona en Suecia puede no hacerlo en otros contextos.

Texto aportado por Ole Settergren, Director de Investigación y Desarrollo, Agencia de Pensiones Sueca.

(1) En este artículo se presenta solamente alguna información contextual. Para obtener dicha información, sírvase consultar el Orange Report-Annual Reporto of the Swedish Pension System 2009. Este informe puede ser descargado desde http://www.pensionsmyndigheten.se/Publications_en.html, especialmente las paginas 4-9 y 38-40 facilitarán la comprensión de este texto.

(2) El Parlamento introdujo el principio del mecanismo de equilibrio automático en 1998 junto con la ley de indexación de los ingresos, aunque el mecanismo de equilibrio no se convirtió oficialmente en ley hasta el 2001. El motivo de este retraso fue que la investigación y los detalles del mecanismo de equilibrio no se habían completado en 1998.

(3) Las obligaciones del sistema son los valores de las cuentas de todos los afiliados, trabajadores y pensionistas. Los activos del sistema están constituidos por el valor del Fondo de Estabilización

(4) El Grupo de las Pensiones es la comisión permanente compuesta por legisladores representantes de los partidos que apoyan la reforma de las pensiones. El Grupo de Pensiones está, por lo tanto, apoyado por alrededor del 85 por ciento de los Miembros del Parlamento. Está presidido por el Ministro del Seguro Social a quien se confió la tarea de "gestionar el acuerdo de reforma de las pensiones".

(5) El cambio fue criticado por la mayoría de esas instituciones a las que se brindó la oportunidad de formular observaciones sobre la propuesta. No hubo más inconvenientes para este cambio que el mencionado - incluyendo la existencia de alternativas más eficientes y de mecanismos de suavización.

(6) Es en cierta forma engañoso decir "menos", ya que la indexación se calcula como un índice de [Índice de equilibrio/ingresos (t) / índice de equilibrio/ingresos (t-1)] / 1.016.

(7) Promemorian Ytterligare sänkt skatt för pensionärerna, Finansdepartementet (15-09-2009).

(8) La Agencia de Pensiones Sueca propuso que el Gobierno investigara el desfase en la estructura del índice de ingresos, ya que provoca tensiones financieras, -en caso necesario, resueltas por el mecanismo de equilibrio-, cuando se produce un cambio de un alto crecimiento de ganancias a un bajo crecimiento de las mismas.