Photo: M. Crozet/ILO

Con la ley aprobada en 2010, que se ha de aplicar plenamente en 2012, el sistema de seguridad social egipcio se ha comprometido con un importante proceso de reforma. A pesar de la trascendencia de la nueva ley, la implementación de las reformas plantea un conjunto particular de desafíos, y la actual situación política y económica incierta del país puede incidir también en el alcance, la secuencia y el ritmo de las reformas.

El régimen de seguridad social de Egipto cubre a alrededor de 25 millones de afiliados y está administrado por la Organización Nacional de la Seguridad Social (NOSI) a través de dos fondos separados: uno que cubre a los trabajadores del Estado (funcionarios públicos, fuerzas armadas, policía, etc.) y otro, a los trabajadores de las empresas públicas y privadas, a algunos autónomos, a los trabajadores temporales y a los ciudadanos egipcios que trabajan en el extranjero. Al igual que el de muchos países, el régimen de seguridad social de este país se enfrenta actualmente a varios desafíos. Éstos se derivan tanto de factores externos como del diseño actual del sistema de seguridad social:

• El aumento de la esperanza de vida está contribuyendo a elevar los gastos de un sistema que ya se considera costoso en comparación con los de otros países de la región: una tasa de cotización total igual al 40 por ciento del salario sujeto a seguro de un empleado, más una cotización pública del 1 por ciento y una garantía para financiar cualquier déficit actuarial. Se esperaba que el gasto público estimado sólo para la financiación del déficit actuarial ascendería a alrededor del 2,5 por ciento del PIB en 2027.
• Grandes sectores de la población tienen una cobertura limitada o no tienen ninguna –se calcula que el sector informal representa actualmente alrededor del 40 por ciento de la mano de obra–, y las prestaciones para las personas cubiertas se consideran inadecuadas y no se han ajustado al ritmo de la inflación.
• El diseño del sistema de seguridad social de prestaciones definidas crea cierto número de incentivos adversos. Los ingresos mensuales máximos a efectos de la cotización tienen un tope de EGP 1.750 para el ejercicio financiero 2010-2011. Las prestaciones se calculan en función del salario percibido durante los cinco años precedentes a la jubilación para los trabajadores del sector privado, o a los dos precedentes a la jubilación para los funcionarios públicos y los empleados del sector público. El régimen basado en el salario promedio de los últimos años crea un incentivo para que los trabajadores del sector privado no declaren íntegramente sus ingresos y minimicen las cotizaciones hasta poco antes de la jubilación, cuando los empleadores comienzan a declarar salarios más altos. Esto ocurre debido a que en el régimen basado en el salario final, no existe un vínculo entre las cotizaciones y las prestaciones.

Búsqueda de soluciones para los elevados gastos del régimen, así como para las prestaciones y la cobertura insuficientes

En 2005, una vez reconocidos estos crecientes desafíos financieros y de otro tipo, el Ministerio de Finanzas (MF) asumió la responsabilidad de supervisar el régimen de seguridad social.

El MF y la NOSI, en estrecha colaboración con organizaciones internacionales como la Organización Internacional del Trabajo, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, revisó el sistema a la luz de las experiencias de otros países y desarrolló una propuesta de reforma que tomó en consideración las condiciones socioeconómicas particulares de Egipto. Esta propuesta de reforma incluyó tanto reformas paramétricas como sistémicas.

Se inició un intenso debate nacional en el que participaron los principales interesados, como sindicatos, federaciones de empleadores, la federación de cámaras de comercio y los principales partidos políticos egipcios. El proyecto de ley se debatió extensamente en el Consejo de la Shura y en la Asamblea del Pueblo antes de la aprobación final de la propuesta de reforma. Debido al carácter amplio e innovador de la reforma, estas discusiones dieron lugar a importantes modificaciones antes de que la ley fuese aprobada por el parlamento en junio de 2010.

Desarrollo de un nuevo enfoque y de una nueva filosofía

La nueva ley (Ley No. 135 de 2010), que se prevé entre plenamente en vigor en enero de 2012, pretende crear un sistema basado en el principio del fortalecimiento de la solidaridad. Con el énfasis en una mejora de la recaudación, uno de los objetivos consiste en estimular el ahorro individual. La nueva ley pretende también conseguir una distribución más equitativa de los ingresos para las personas que, obligadas por circunstancias ajenas a su control (por ejemplo,, desempleo o servicio militar), se retiran del mercado del trabajo durante un cierto período de tiempo. Sus disposiciones apuntan a superar los problemas y desafíos a los que se enfrentaba el sistema anterior,a través de la mejora de las prestaciones, el estímulo de la recaudación, la reducción de los gastos y una mejor orientación de la contribución pública hacia las personas con bajos ingresos.

El nuevo régimen introduce también las cuentas “individuales” y las cuentas de “solidaridad”. El sistema garantizará un nivel mínimo de prestaciones para todos los riesgos, que se irá incrementando a medida que aumenten los niveles de las cotizaciones depositadas en las cuentas individuales, así como una tasa de rendimiento mínima garantizada para la inversión de los fondos acumulados en las cuentas individuales. Se reducirán del mismo modo las tasas de cotización y el costo del seguro social para las personas con ingresos bajos y medios.

Nuevo papel del Tesoro Público

En virtud del nuevo régimen, la contribución financiera del Tesoro Público se centrará en reducir la pobreza entre los pensionistas. Se concederá una pensión básica igual al 18 por ciento del salario medio neto nacional para todas las personas mayores de 65 años que no tienen ninguna otra fuente de ingresos. Desde el 1 de julio de 2010, el Tesoro Público viene haciendo frente al costo que representa el aumento del valor de los pagos de las pensiones bajas, lo cual ya ha beneficiado al 48 por ciento de todos los pensionistas. Con estos elementos, se pretende reducir la pobreza entre los pensionistas y sus sobrevivientes.

El Tesoro Público garantizará también el ajuste periódico de las pensiones en función de la tasa de inflación con la condición de que ésta supere el 8 por ciento, y asegurará contra riesgos cualquier déficit en la rentabilidad de las inversiones de los fondos del seguro social, lo cual está previsto que determine el valor de las pensiones de jubilación.

Además, el Tesoro Público proporcionará incentivos para los trabajadores del sector informal que se afilien al nuevo sistema y protegerá los derechos a la pensión de jubilación en caso de fallecimiento, invalidez y accidentes del trabajo.

Consecución de una distribución más equitativa de los ingresos

La nueva ley establece dos medidas para conseguir una distribución más equitativa de los ingresos. Se reduce la tasa de cotización al tiempo que se elimina el tope de los ingresos sujetos a pensión, de manera que los perceptores de mayores ingresos y sus empleadores tendrán que cotizar por el salario completo.

La nueva tasa de cotización para trabajadores afiliados al nuevo sistema es del 11 por ciento de los ingresos en comparación con el 14 por ciento en el sistema actual. Las personas que ganan aproximadamente menos de EGP 3.000 mensuales pagarán cotizaciones menores que en el régimen actual, mientras que las que ganan por encima del límite fijado pagarán más. Por ejemplo, las cotizaciones de un empleado que percibe EGP 10.000 mensuales se incrementarán sustancialmente de EGP 218 a EGP 1.100 en virtud del nuevo régimen, mientras que la cotización de su empleador aumentará de EGP 437 a EGP 1.950. No obstante, un empleado que gana EGP 1.000 mensuales obtendrá una reducción en el pago de la cotización mensual al seguro social de los actuales EGP 125 a EGP 110 mensuales, como media. El Cuadro 1 detalla las tasas de cotización en el sistema actual y en el nuevo.

Mejora de la recaudación

La NOSI aspira a desarrollar un vínculo con las autoridades fiscales nacionales con el fin de garantizar que las cotizaciones a la seguridad social se deduzcan simultáneamente con el pago de los impuestos, basándose en la misma suma de ingresos declarados. Además, el personal de la NOSI tendrá autoridad legal para detectar e investigar casos de evasión del pago de las cotizaciones, mientras que las sanciones por evasión aumentarán significativamente hasta EGP 20.000 (USD 3.490) con una pena de prisión de un año. El nuevo sistema de pensiones basado en cuentas individuales pretende disuadir de la evasión en el pago de las cotizaciones y crear un vínculo directo entre las prestaciones y las cotizaciones, a la vez que mantiene el principio tradicional de solidaridad del seguro social.

Respuesta al desafío demográfico

Con el fin de afrontar los desafíos financieros actuales y futuros planteados por una elevada tasa de dependencia y el aumento de la esperanza de vida, la edad de jubilación irá aumentando gradualmente desde los 60 hasta los 65 años de edad para todos los empleados a lo largo del período de 2012 a 2027. El nuevo sistema determina el valor de la pensión de vejez de acuerdo con el factor de anualidad en el momento de la jubilación, lo que permite mejoras futuras en la esperanza de vida.

Fortalecimiento de la solidaridad social

El nuevo sistema introduce dos cuentas de solidaridad: una para las prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y otra, para las prestaciones de desempleo. Una parte definida de cada cotización individual se depositará en las cuentas de solidaridad.

El resto de las cotizaciones individuales se depositará en dos cuentas individuales (vejez, invalidez y sobrevivientes; seguro de desempleo), con cargo a las cuales se pagarán las prestaciones a cada persona. Una vez que estos fondos se hayan agotado, se podrán percibir pagos de las cuentas de solidaridad de conformidad con las normas del sistema. El importe total de las prestaciones pagadas a los beneficiarios de cada cuenta de solidaridad quedará limitado a un múltiplo del salario neto medio nacional.

Asimismo se ha de crear un Fondo para el Bienestar Social de los Pensionistas con el propósito de apoyar diferentes actividades y servicios en beneficio de los pensionistas de vejez, invalidez u otros. Por ejemplo, se crearán plazas de asistencia social para pensionistas (en residencias y centros de día para mayores), se cubrirán los servicios médicos, así como se contribuirá al pago de intervenciones quirúrgicas importantes realizadas fuera de Egipto a los pensionistas, además de ofrecer la asistencia de los servicios de urgencias requerida.

El Fondo para el Bienestar Social de los Pensionistas se financia mediante las cotizaciones de tasa fija de los pensionistas (que varían de acuerdo con el importe del pago de la pensión) y el 0,15 por ciento del rendimiento de los fondos invertidos, más un ingreso igual a la tercera parte del valor de las sanciones cobradas. El Tesoro Público contribuirá también al Fondo.

Estímulo del ahorro individual

Se prevé que la introducción de las cuentas individuales que vinculan las futuras prestaciones al valor de las cotizaciones realizadas (se permitirán cotizaciones voluntarias adicionales para incrementar las prestaciones) estimulará a los trabajadores para que ahorren más. La expectativa es que estas medidas incrementen la tasa de ahorro nacional en un 18 por ciento, así como que la inversión profesional y productiva de dichos fondos ayude a alcanzar una tasa estimada de crecimiento económico superior al 7 por ciento.

Ampliación de la cobertura a los trabajadores del sector informal

Atraer a los trabajadores del sector informal, que representan el 40 por ciento de la mano de obra, al sistema de seguridad social es el principal objetivo del mismo. En virtud del nuevo sistema, el gobierno cotizará un importe equivalente al 25 por ciento de las cotizaciones pagadas por los trabajadores temporales y los agricultores del sector informal, con el fin de proporcionar un incentivo positivo para que estas personas coticen y, en consecuencia, se contribuya a reducir la pobreza en caso de fallecimiento o invalidez del trabajador.

Introducción de un nuevo mecanismo de seguro de desempleo

Con el nuevo sistema, se ofrecerán prestaciones de desempleo de hasta 12 meses de duración, con arreglo al número de cuotas mensuales pagadas antes del desempleo. El período de cotización mínimo de 12 meses permite pagar prestaciones durante un período de 6 meses y por cada año de cotización adicional se concederá el derecho a un mes adicional de prestación de desempleo. Las prestaciones se pagarán a partir del octavo día de desempleo a una tasa del 65 por ciento del salario neto medio del afiliado en los 12 meses anteriores al desempleo, reduciéndose la misma en un 3 por ciento cada mes.

Las prestaciones del seguro de desempleo se pagarán primero con cargo a la cuenta individual del seguro de desempleo del afiliado. En el caso de que el balance de la cuenta individual no sea suficiente, la prestación se pagará con cargo a la cuenta de solidaridad para el desempleo. Cualquier saldo restante en la cuenta individual del seguro de desempleo en el momento de la jubilación podrá utilizarse para aumentar el valor de la pensión de jubilación o podrá percibirse como suma global.

Garantía de una gestión eficiente de los activos

En virtud del sistema actual, el fondo del seguro social, que tiene un valor aproximado de EGP 450 mil millones (equivalente a más de USD 75 mil millones), está invertido en su mayoría en instrumentos públicos de bajo rendimiento. El principal objetivo del nuevo sistema consiste en diversificar la cartera en la que se han invertido los fondos.

Cuando la nueva ley entre en vigor en enero de 2012, deberá nombrarse un consejo de directores de inversiones, formada por expertos provenientes de los sectores público y privado. Este consejo será responsable de establecer e implementar una estrategia para invertir alrededor del 35 al 45 por ciento de los activos del fondo en instrumentos no públicos. El resto continuará siendo dirigido hacia bonos y letras del Tesoro y otras inversiones públicas tradicionales, así como al pago de las obligaciones del régimen anterior.

La nueva ley estipula que alrededor del 40 por ciento de los recursos que se reciban anualmente del nuevo régimen se invertirán en una cartera diversificada, que incluirá acciones privadas, bienes inmobiliarios, bienes raíces y bonos corporativos, que ofrecen la posibilidad de una rentabilidad mayor, pero también representan riesgos potencialmente más elevados. Se espera que la tasa de rendimiento de las inversiones a largo plazo varíe entre el 6 por ciento y el 10 por ciento, con una media del 8 por ciento.

Desafíos relativos a la implementación del nuevo sistema

A pesar de que las reformas fueron objeto de un amplio debate y modificaciones antes de la aprobación de las disposiciones finales, la implementación del nuevo sistema plantea importantes desafíos.
El carácter innovador y extensivo de las reformas implica desarrollar nuevos procedimientos y procesos empresariales, nuevos modelos operativos, formación del personal y un sistema adecuado de tecnologías de la información . El personal de la NOSI, los ministerios públicos, los organismos públicos y privados, así como otras entidades e instituciones deben ser formados para utilizar el nuevo régimen, los procedimientos y los programas informáticos.

La cobertura en virtud del régimen actual continuará para toda persona que se haya afiliado al régimen anterior antes del 31 de diciembre de 2011 y que elija permanecer en el régimen actual o participar en ambos. Aunque existirá la opción de cambiar al nuevo régimen, se prevé que el régimen actual continuará funcionando durante aproximadamente unos 75 años.

Estos factores por sí solos crean desafíos considerables, no obstante, pueden complicarse aun más debido a la incierta situación política y económica de Egipto, que puede tener un impacto en las reformas planificadas, ya sea en su alcance o en el calendario para la implementación. Queda por ver si el nuevo sistema previsto puede aplicarse fluidamente, pero no cabe ninguna duda de que los objetivos de la reforma están destinados a fortalecer la solidaridad social, garantizar la sostenibilidad financiera del régimen, mejorar la redistribución y proporcionar una protección social más adecuada para la mayoría de la población.
Sra. Mervat Abd es Salem Sabreen, Investigadora Económica Principal, Ministerio de Finanzas, Egipto.
Dr Maait, Viceministro de Finanzas, Egipto.
Los autores agradecen a la Sra. Sara Saleh, Analista Actuarial del Ministerio de Finanzas de Egipto, por su apoyo en la preparación de este artículo.